Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

выдел земельных и имущественных долей из имущества сельскохозяйственных предприятий без необходимости получать разрешение администрации предприятия или общего собрания его членов39, лишь в феврале 1995 года Правительство приняло постановление, утвердившее практический порядок продажи земельных долей частными лицами.40 Важнее всего то, что Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 года не определяло, что произойдет с земельной долей, если она не выделена для фермерского хозяйства.

В результате земельные доли присоединялись к акционированным предприятиям в тот момент, когда правовой статус общей собственности был еще не вполне ясен. Права и обязанности частного владельца земельной доли и коллектива акционеров были двусмысленны. Не было ясно, переходит ли титул на землю к предприятию и требует ли выделение доли ее владельцам разрешения всех акционеров. Статус находящейся в общей собственности земли на акционированных предприятиях прояснился лишь с принятием в октябре 1994 года Гражданского кодекса и изданием Постановления Правительства РФ в феврале 1995 года, когда большинство акционеров уже передали свою землю в общую собственность. Гражданский кодекс предусматривает, что имущество, внесенное в акционерное общество, больше не принадлежит внесшему его лицу; согласно февральскому Постановлению Правительства РФ, это относится и к сельскохозяйственным предприятиям. После того как доля внесена в уставной капитал предприятия, владелец доли теряет право требовать выдела доли при своем выходе из состава акционеров. И только после издания Указа Президента РФ от 7 марта 1996 года появилось определение земельной доли, в котором, как и при определении использования земельных долей, предусматривались взаимные правовые обязательства, связанные с правом собственности на земельные доли.41 Остается нерешенной еще одна большая проблема: этот вопрос никак не затронут в Земельном кодексе 1991 года, так как он был принят до появления концепции земельных долей. В принимавшихся Думой проектах Земельного кодекса существование земельной доли признавалась лишь на время процесса реорганизации. При инвестировании в новое предприятие

271

имущество должно было перейти к предприятию, и земельная доля тем самым теряла свой правовой статус.

Более того, проект земельного кодекса, представленный в июне 1997 года, следуя Гражданскому кодексу, предусматривал ограниченный механизм выхода частных лиц из состава акционеров после создания предприятия, когда доли, принадлежавшие частным лицам, прекращали существовать. Правовые основания для проведения земельной реформы в России остаются непрочными и неясными в отсутствие Земельного кодекса, защищающего права частной собственности на землю. Земельный кодекс или другой законодательный акт с аналогичным статусом должен защитить право владельцев земельных долей, независимо от того, выступают ли они в качестве частных лиц или в составе небольших объединений, на выделение их доли в натуре из имущества акционированных предприятий. После обеспечения правовой защиты этому праву необходимо будет создать механизм и для обеспечения его реализации. Земельное законодательство нуждается в реформе, которая привела бы его в соответствие с требованиями рыночной экономики. Пробелы в законодательстве, особенно имеющие значение для рынка земли, должны быть устранены. Особенно большое значение имеет последовательное взаимодействие земельного и гражданского законодательства в регулировании вопросов собственности и вопросов других прав на землю, а также создание правовой основы для купли-продажи земли, которая сохраняла бы необходимый баланс между частными и публичными интересами.

Нестабильность правовой системы отражает фундаментальные воззрения общества на частную собственность на землю и непонимание роли рынков земли. Большинство поддерживает частную собственность на землю лишь на словах, отрицая право распоряжения, которое-то и придает праву собственности экономическое значение и наделяет землю самостоятельной ценностью – стоимостью. Глубоко укорененные представления о том, что продажу земли должно регулировать государство, необходимо преодолеть. Модель приватизации земли, в значительной степени основанную на законодательстве и

272

формах землепользования советского периода, необходимо отвергнуть.42 Политическая и правовая культура, которая постоянно утверждает публичный контроль над частными правами, несовместимо с институционализацией рыночной экономики. И право пожизненного наследуемого владения, и постоянное право пользования во всех юридических дискуссиях рассматривались как переходные формы владения, на смену которым должно прийти право собственности.43 Этот переход, однако, не произошел ни в правовой системе, ни в реальной жизни. Как федеральное правительство, так и парламент должны заявить о своем действительном и согласованном стремлении кодифицировать и реализовать общенациональный земельный закон, который создаст полные и эффективные права собственности – основу для развития рынка земли в Российской Федерации.

Послесловие. Огромен интерес общества к содержанию Земельного кодекса и имеет большое значение его принятие для страны, субъектов Российской Федерации. Семь лет потребовалось обществу, чтобы принять Земельный кодекс, который регулирует всю совокупность земельных отношений в стране и детально развивает положения Конституции РФ, в частности, статьи 9, 35, 36, 55, 72, 76.44 Принятие Земельного кодекса явно затягивалось, что тормозило развитие земельных отношений. Посмотрим, какая обстановка сложилась на конец 2001 года. За 10 лет земельной реформы (с 1991 года) подписаны 41 федеральный закон, 33 Указа Президента РФ, около 180 постановлений Правительства РФ, немало нормативных актов принято на уровне субъектов федерации.45 Все это, вместе с Земельным кодексом с 1991 года, представляло собой конгломерат несистематизированных правовых актов, зачастую противоречащих друг другу.

За 10 лет установилось многообразие форм собственности на землю, появилась частная собственность на землю, введен налог за пользование землей, появился, хотя и слабый, рынок земли. Были приняты лесной, водный, градостроительный кодексы, а земельного, который является основой вышеназванных не было. В некоторой степени вопросы земельных отношений регулировались Гражданским кодексом, но по Гражданскому кодексу земля рассматривалась, в основ-

273

ном, как имущество, как недвижимость, без учета того, что земля – прежде всего природный объект, основа жизнедеятельности людей. Земельный кодекс представляет собой кодифицированный акт, вобравший в себя нормы земельного законодательства, ранее содержавшиеся в нормативных актах различного уровня, восполнив ряд пробелов, имевшихся ранее в системе законодательства, например, порядок изменения целевого назначения земель и др.

Земельный кодекс содержит и ряд нововведений, до этого отсутствовавших в законодательстве РФ. Вот основные из них:

установлен приоритет земельного законодательства над гражданским законодательством по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными участками. Это закреплено в п.З статьи 3 Земельного кодекса;

установлен принцип единства судьбы земельного участка и зданий, строений, сооружений, на нем расположенных. Для реализации данного принципа предусмотрен ряд конкретных норм Кодекса, направленных на соединение в собственности одного и того же лица зданий, строений, сооружений и земельного участка под ними. Например, исключительное право собственника здания на приватизацию земельного участка под этим зданием, запрет на приватизацию зданий, строений, сооружений без земельного участка под ним, если только эти земельные участки не исключены из оборота или не ограничены в обороте;

установлены ограничения оборотоспособности земельных участков. Так, земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не подлежат приватизации, а также не могут быть объектами иных гражданско-правовых сделок (купля-продажа, залог и т.д.). Это земельные участки под государственными природными заповедниками и национальными парками, под объектами Вооруженных сил, воинских формирований и т.д. (всего 10 видов земель). Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте не подлежат приватизации, но могут быть объектами некоторых гражданско-право- вых сделок, не влекущих в последствии отчуждения права собственности на них (аренда). Например, земли лесного фонда, водного фон-

274

да, земли предоставленные для нужд транспорта ( всего 12 видов земель).

Земельный кодекс значительно упростил приватизацию земельных участков. Принципиальная разница установлена в порядке приватизации земельных участков под зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в частной собственности, а также ранее предоставленных на том или ином праве, и незастроенных земель. Так, юридические лица – собственники зданий, строений, сооружений, вправе по своему выбору арендовать занятый ими земельный участок либо до 01.01.2004 года выкупить его по льготной цене. Граждане, имеющие земельные участки в постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, а также в фактическом пользовании под жилыми домами, но не оформленные в установленном порядке, имеют право по своему желанию приобрести эти земельные участки в собственность бесплатно. Бесплатно приобретается только один участок, остальные за плату. Срок для переоформления гражданами своих прав не ограничен.

Незастроенные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться за плату или бесплатно. За плату представляются земельные участки в результате торгов (конкурс, аукцион). Бесплатно земельные участки могут предоставляться в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными актами органов местного самоуправления. Предусмотрена возможность предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объектов в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки. При этом бремя по формированию земельных участков возложены на органы, осуществляющие такое предоставление (продажу), а не на заявителя. Объектом купли-продажи и других сделок могут быть только сформированные в установленном порядке и прошедшие кадастровый учет земельные участки.

275

Закреплен порядок действий по формированию земельных участков, их государственному кадастровому учету и государственной регистрации прав на них:

-проведение землеустроительных работ по формированию земельного участка и вынос границ участка на местности в соответствии с ФЗ «О землеустройстве»;

-проведение кадастрового государственного учета данного земельного участка в соответствии с ФЗ «О государственном земельном кадастре»;

-государственная регистрация права на данный земельный участок в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

После введения в действие кодекса гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение не предоставляются, а раннее предоставленные сохраняются, с правом бесплатного приобретения их в собственность. Дан исчерпывающий перечень юридических лиц, которым земельные участки могут предоставляться на праве постоянного (бессрочного пользования): органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия. Остальные юридические лица могут по своему выбору арендовать земельные участки либо выкупить их. Правила определения арендной платы будут определены Правительством РФ.

Введено понятие публичного сервитута. Установлены различия между публичным и частным сервитутом: частный устанавливается в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, публичный устанавливается законом или иным нормативным правовым актом для обеспечения интересов государства, местного самоуправления, населения.

В Земельном кодексе определено, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами, а установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд отнесено к

полномочиям Российской Федерации. Принудительное прекращение

276

прав на землю осуществляется только в судебном порядке. Эта процедура прописана в статье 54 Земельного кодекса РФ. До этого практиковался и административный порядок прекращения прав на землю.

Установлены правила для иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Так, запрещено приобретение указанными лицами земельных участков в собственность на приграничных территориях Российской Федерации, перечень которых устанавливается Президентом РФ, и на иных особых территориях. До принятия специального федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранцы могут владеть и пользоваться этими землями только на праве их аренды. В Земельном кодексе сохранено и большое количество норм, ранее присутствовавших в законодательстве Российской Федерации.

Словом, Земельный кодекс, поскольку он вобрал в себя огромное количество нормативно-правовых актов, не прост в применении на практике. Необходимо время для его изучения, нужно наработать практику его применения, судебную практику. Кроме того, по мнению специалистов Росземкадастра, Земельный кодекс нуждается в принятии 21 законодательного акта на федеральном уровне и по 52 проблемам на уровне субъектов федерации и органов местного самоуправления.46

Самой важной и злободневной проблемой, в настоящее время, является принятие закона РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного значения». В Государственной Думе идет активная подготовка к принятию вышеназванного закона и в рассмотрении уже находятся пять соответствующих законопроектов. Ведутся активные согласования со всеми заинтересованными сторонами, в том числе с субъектами федерации, территориями, относительно приемлемого варианта этого закона, призванного регулировать все операции с землями сельскохозяйственного назначения. Дело в том, что Земельный кодекс охватывает лишь два процента земель Российской Федерации.47 Остальные же площади будет регулировать этот закон. Закон будет принят с учетом предложений и замечаний всех субъектов федерации на территории РФ, и в отношении его не будет проявлена поспешность, как это было при принятии Земельного кодекса. Закон должен способствовать поднятию российского сельского хозяйства до мирового уровня.

277

Попутно должны быть решены вопросы обеспечения техникой, удобрениями, средствами защиты и оборотными средствами. Принятый в скором времени закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения внесет определенную ясность по землям сельскохозяйственного назначения.

1.«Декрет о земле» от 26 октября 1917 года и «Декрет об отмене частной собственности на землю» от 20 августа 1918 года исключили возможность индивидуальной частной собственности на землю. Статья 21 принятого в 1922 году Земельного кодекса РСФСР установила, что «передача земель частным лицам невозможна. Владение землей разрешено только на праве пользования».

2.Кроме того, в ноябре 1990 года был принят Закон «О фермерских хозяйствах», признавший право частного фермерства.

3.Закон 1991 года «О земельной реформе» провозгласил отмену монополий государства на земельную собственность, переход к различным формам собственности на землю и управление государственной, коллективной и частной собственности на землю.

278

4.Статья 2 Гражданского кодекса (Часть 1) определятся среди прочего правовой статус участников гражданского оборота, возникновение и порядок осуществления прав собственности и других прав на недвижимость, а также регулирование договорных и иных обязательств как вопросы гражданского права. Но в статье 129 и 209 оговаривается, что передача прав регулируется иным законодательством.

5.Согласно статье 9 Конституции РФ, природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

6.О принятии Земельного кодекса РСФСР см: Крестьянские ведомости. 1991. №16.

7.Интерфакс. 1998, 23 декабря.

8.Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». См.: Крестьянские ведомости. 1993. № 43

9.В соответствии с Указом члены колхозов и совхозов получили свидетельства о праве собственности на долю (пай) колхозной земли, служившие юридическим документом, необходимым для покупки, продажи, аренды или залога земли.

10.Кроме того, пайщик получал право отчуждать свою долю без согласия других пайщиков, а также требовать выделение его доли в виде участка земли для ведения фермерского хозяйства. См.: Российская газета. 1996, 12 марта.

11.По этому вопросу 30 апреля 1996 года Конституционный Суд РФ вынес решение, что «в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих проблемы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральными законами, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».

12.Статья 72 Конституции определяет исчерпывающий перечень политических и юридических вопросов, которые находятся в совместном ведении федеральных и региональных властей. Руководством к пониманию этой области «совместного ведения» служит часть 5 статьи 76, в которой устанавливается, что «законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам».

13.Еще предстоит увидеть, в какой степени регионы воспользуются принятым в июле 1999 года Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения полномочий между органами Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации». Данный закон создал абсолютно новый механизм участия в разработке

279

законопроектов по вопросам совместного ведения в Государственной Думе.

14.Пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю» предусматривает, что сделка с земельной долей должна совершаться «в соответствии с законодательными и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации».

15.См.: Аргументы и факты. 1997. №8. С. 5. Этот отказ некоторых субъектов федерации признавать частную собственность на землю на основании полномочий, переданных им статей 72 Конституции, представляется незаконным. Статья 36 Конституции устанавливает, что граждане и их объединения имеют право на частную собственность на землю. Эта статья является частью главы о правах и свободах граждан, которые согласно статье 17, неотчуждаемы, являются, согласно статье 18, непосредственно действующими и, согласно статье 64, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленным Конституцией РФ. Это, судя по всему, делает неизбежный вывод о том, что каждый гражданин Российской Федерации имеет право иметь на праве собственности земельный участок.

16.В соответствии с данным законом собственники земельных долей имеют право: использовать свою земельную долю в качестве пая в капитале организации, которая до земельной приватизации эту землю использовала; продать или подарить земельную долю сельскохозяйственной организации или органам местного самоуправления; передавать земельные доли по наследству; обменивать их на имущественные паи или земельные доли в другом хозяйстве или выделять земельную долю из общей массы земельных паев для ведения индивидуального хозяйства.

17.Закон Саратовской области, принятый 12 ноября 1997 года, предусматривал, что собственник доли в общей собственности получает свою долю путем выделения ее в натуре. Закон «О земле» предусматривает, что собственник имеет право «продавать, дарить, закладывать, передавать в аренду, передавать по наследству и совершать сделки с земельным участком».

18.Этот вызов, нарочито брошенный федеральной законодательной власти, был признан председателем Комитета Государственной Думы по финансам и бюджету Владимиром Чуриковым, который признал, что закон намеренно был проведен с такой поспешностью в попытке оказать давление на Государственную Думу в целях либерализации федерального законодательства. См.: Известия, 1997, 22 октября.

19.Сообщение ИТАР-ТАСС. 13 ноября 1997 года.

20.Рассмотрение этого дела началось в Саратовском областном суде 14 мая 1998 года.

21.См.: Известия, 1998, 28 мая.

22.См.: Известия, 1997, 9 декабря. Это предложение было поддержано представителями тринадцати регионов, принявших участие в конференции,

280