Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

верглась процессу дробления – в нее вводилась многообразная и функциональная дифференциация. В результате основной трудностью для политических деятелей постсоветского мира стал не поиск стабильной модели разделения или осуществления власти, а создание, как политически так и экономически, институциональной основы государственной власти. В настоящей работе будет предпринята попытка рассмотреть вопрос о том, почему процесс трансформации собственности, в частности процесс изменений в собственности на землю, сопровождался такими трудностями. Земельная реформа в основных своих чертах описывалась как перераспределение земли в интересах создания необходимых условий для правового развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики и рационализации использования земли и владения ею.3 Однако на пути осуществления общегосударственной реформы в этой сфере продолжает существовать неразрешимая, на первый взгляд, проблема, состоящая в введении регулирования собственности на землю нормами частного права, а также в трудностях принятия закона о частной собственности на землю. Важнейшее значение имело отделение земельной реформы от приватизации других видов имущества. Наиболее общим последствием этого стало то, что надежного и эффективного права собственности сделано так и не было. Хотя Гражданский кодекс и Конституция Российской Федерации формально гарантируют право частной собственности, пользование этим правом так и не было конкретизировано в правоприменительном плане. Данное противоречие неразрывно связано с другими проблемами. Они возникли в результате двух основных достаточно острых коллизий, которые были свойственны процессу перехода в целом. Одна из них – это конфликт между содержанием принятого в поддержку реформ законодательства и его нормативным результатом. Другая – между возможностями, вызванными к жизни процессом приватизации, и структурными ограничениями, и, замедлявшими его ход. Это привело не только к тому, что российская правовая и политическая системы оказались неспособными выработать последовательное и эффективное понятие права частной собственности, но и к тому, что так и не существует об-

251

щепризнанного публичного права, а конфликт, касающийся права владеть и распоряжаться имуществом и фондами, продолжается. Попытки разработать право частной собственности будут рассмотрены в контексте идеологического и политического конфликта между исполнительной и законодательной властью на федеральном уровне, а также борьбы между федеральным центром и регионами за контроль за наиболее ценными ресурсами. Основное внимание будет уделено негативному влиянию этого конфликта на политическую, экономическую и правовую систему в целом. Действенного механизма обеспечения экономически более эффективного распределения прав землепользования так и не возникло. Сделки с землей в настоящее время регулируются огромным количеством норм, применяемых местными законодательными органами, а юридическая путаница создала благоприятную почву для коррупции и мошенничества. Это, в свою очередь, затормозило развитие института залога земельной собственности, затруднило накопление капитала в России и усилило общую тенденцию утечки капитала за границу.

В начале процесса приватизации, когда впервые появилось понятие права частной собственности, вопрос собственности на землю был исключен из общего законодательства. В Законе РСФСР от 3 июля 1991 года «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» специально оговаривалось, что приватизация земли регулируется не этим законом, а другими специальными законодательными актами РСФСР и союзных республик. Эта идея получила свое подтверждение в Федеральном законе от 21 июля 1997 года «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», предусматривавшем, что действие закона не распространяется на приватизацию земельных угодий сельскохозяйственного назначения. Несмотря на то, что статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации причисляет землю к недвижимому имуществу, она считается недвижимым имуществом с определенными особенностями. Это оказывает значительное влияние на отношения, складывающиеся по поводу собственности на землю. Что касается регулирования дого-

252

ворных отношений, в соответствии со статьей 13 Закона от 22 декабря 1995 года «О введении в действие части второй Гражданского кодекса в Российской Федерации» нормы части второй гражданского кодекса в части, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той степени, в какой это допускается земельным законодательством. Что касается перехода права собственности, этот процесс должен регулироваться принятым впоследствии земельным законодательством.4 Неразбериху, которая окружает права, связанные с частной собственностью на землю, усугубила невозможность разрешить противоречия в сфере как публичного, так и частного права между положениями Конституции, отдельными нормами законодательства и нормами, сведенными в кодексе.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года и первой части Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года были признаны неотчуждаемые формы частной, государственной, муниципальной и других форм собственности.5 Оба этих закона гарантируют право частной собственности, в том числе собственности на землю, и служат правовой основой других законодательных актов или указов. И все-таки право частной собственности в Конституции оговорено положением о том, что условия и порядок пользования землей, а также ее отчуждения, определяются федеральным Земельным кодексом. Неспособность политически разрешить споры, связанные с влиянием собственности на землю на экономику страны, способствовала углублению противоречия между публичным и частным правом в том, что касается права собственности. Это было со всей очевидностью выражено решением Государственной Думы приостановить действие главы 17 Гражданского кодекса до принятия Земельного кодекса. Результатом стало полное отсутствие какой-либо связи между гражданским и публичным законодательством по земельному вопросу. Для закрепления повсеместно применяемого и реально осуществимого права собственности крайне необходимо определить, до какой степени нормы Земельного кодекса должны соотносится с нормами Гражданского кодекса и наоборот.

253

Продолжающиеся споры о контроле над ресурсами как между публичными властями на различных уровнях федерации, так и между публичной властью и частными лицами, показывают, что какойлибо ясности и четкости в правовой или административной сферах в настоящее время добиться невозможно. Сам темп проведения политических, экономических и правовых реформ гарантировал значительное влияние противоречий между принимаемыми один за другим законодательными актами. Прежде всего, не следует забывать о том, что после принятия в 1991 году Земельного кодекса РСФСР, действующего и поныне, контуры политической и экономической жизни были очерчены заново в последнюю очередь в связи с распадом Советского Союза.6 Эти изменения оставили глубокие следы на развитие земельного законодательства. Более того, они заложили основы системы публичной власти и управления, в рамках которой необходимо было разработать систему законодательства, которое смогло бы учесть и смягчить не только результаты быстрых изменений, но и последовавшие не прекращающиеся споры.

В этой ситуации в сфере земельного права образовался правовой вакуум, и необходимость принятия Российской Федерацией Земельного кодекса становилась все более очевидной. Оказалось, однако, что его принятие невозможно по политическим причинам. Последний, внесенный в Государственную Думу проект Земельного кодекса был отвергнут 23 декабря 1998 года. Бывший заместитель Председателя Государственной Думы Владимир Рыжков подчеркнул, что это неустранимая неспособность Думы принять Земельный кодекс стала серьезным препятствием для успешного осуществления экономической реформы.7 Земельный кодекс необходим для определения принципов земельного права и для регулирования всех подчиненных правовых актов в этой области. Положения, позволяющие изменить систему собственности на землю, содержатся только в отдельных правовых нормах и не объединены в целое в самом законодательстве. Такие положения лишь косвенно подтверждают возможность легитимных изменений в экономическом использовании земли. Эти нормы подтверждаются различными федеральны-

254

ми законами, но не введены единым федеральным законом, регулирующим порядок проведения земельной реформы. Сложившиеся к настоящему времени нормы регулирования права собственности на землю и рынка земли во многом стало результатом использования тех возможностей и прерогатив, которыми для проведения реформ располагает исполнительная власть. В современной российской правовой системе для этого широко применяются президентские указы.

В отличие от ранее принимавшихся законов, президентский указ, принятый в октябре 1993 года, поддержал развитие земельного рынка, предоставив собственникам земли право продажи, завещания, залога, аренды и мены земли.8 Он создал реальную основу для рынка земли, подтвердив правовой статус земельных долей в сельскохозяйственном предприятии и еще раз провозгласив право сделок с землей, тем самым отменяя ранее действовавшие ограничения на продажу земли.9 Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю» еще раз подтвердил права частной собственности, разрешив совершение практически любых сделок с земельными долями и сняв ограничения на площадь земли, которая может быть сдана в аренду для использования в сельскохозяйственных целях.10 Проблема состоит в том, что основанный на президентских указах законодательный механизм весьма неустойчив – указы сохраняют силу лишь до принятия нового земельного кодекса.

Трудности в разделении предметов ведения различных органов системы государственного управления, равно как и отсутствующая до сих пор ясность в их политике и в их правовых актах, могут быть проиллюстрированы заявлением, с которым выступили депутаты Государственной Думы в связи с принятием Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. Они заявили, что «правовое положение о собственности должно быть основано на федеральном законе, в противном случае частные собственники не имеют доступа к правовой поддержке и защите государственных органов и возможности подтвердить свое право на землю в суде». Более того, Государственная Дума подвергла сомнению тот факт, что при

255

проведении реорганизации сельскохозяйственных предприятий на основе указа Президент действовал в рамках своих полномочий.11

Хотя Конституционный Суд Российской Федерации разъяснял, что Конституция дает право исполнительной власти выпускать указы, постановления и распоряжения по вопросам, касающимся реализации политических решений, она не устанавливает эффективных процедур для предотвращения или разрешения различных конфликтов между различными типами законодательных актов. Отсутствие возможности решить подобные проблемы и вызванные им пробелы в законодательстве способствовали значительной законодательной активности субъектов Российской Федерации в сфере земельного законодательства. Однако, как будет показано ниже, отсутствие четко обозначенных критериев для разработки законодательства и резкие изменения

вполитической форме земельного вопроса в России обеспечили последующие несоответствия в региональном законодательстве, направленном на регулирование отношений собственности на землю и ее использования. Кризис федерального конституционного порядка

в1993 году привел к формированию иерархии исполнительной власти, деинституционализаций отношений между центром и регионами и делегитимизации законодательных и исполнительных органов федеральной власти. Напряжение в этих отношениях постепенно накапливалось, пока, наконец, не проявилось в виде достаточно бурного конфликта между федеральной властью и региональными властями. Четкие взаимоотношения между законодательными и исполнительными органами, между федеральной и региональной властью, а также разграничение предметов их ведения в том, что касается нормотворческой деятельности, еще только предстоит определить. Дело в том, что Конституция 1993 года создает широкие правовые возможности для субъектов федерации в рамках единого государства. Конституция содержит ограничения на законодательную деятельность субъектов федерации в сфере совместного ведения, но детальный правовой механизм в этой области так и не был разработан.

Понятие «совместного ведения», в соответствии со статьей 72 Конституции, предполагает, что рамки регионального законодатель-

256

ства не ограничены федеральным законодательством (за исключением случаев, когда существует эквивалентное федеральное законодательство) и оно не должно обязательно следовать той же схеме или касаться тех же правовых проблем. Таким образом, может существовать почти неограниченное число различных регулятивных подходов к законодательству при том, что не существует общепринятого разделения конкретных предметов ведения между центральными и региональными властями в вопросах земельного законодательства. Положение усугубляется тем фактом, что Конституция в статье 36 с большой долей неопределенности устанавливает, что условия и порядок использования земли должны регулироваться федеральным законом. В то же время Конституция не определяет, что именно следует понимать под условиями и порядком использования земли. Эти термины можно истолковать только путем анализа Федерального Земельного кодекса, новая версия которого еще не принята. В отсутствие этого федерального законодательного акта многие регионы воспользовались возможностью правового регулирования во многих важных сферах, не принимая во внимание федеральный уровень. В настоящее время сложилась усиливающаяся тенденция, когда в условиях вакуума на федеральном уровне все больше законов принимается на региональном уровне. В период перехода к рыночной экономике важнейшее значение имела борьба за расширение прав собственности и разделение ресурсов между федеральными и местными властями.

Регионализация политики оказала негативное влияние на построение рыночной экономики и в результате слабости центра развивалась в обстановке правового вакуума, поскольку проблемные вопросы права собственности и налогообложения решены не были. Конституция 1993 года лишь стабилизировала ситуацию, а не установила четкие принципы для развития федерализма. Распределение власти между центром и регионами осталось никаких сильных институциональных связей между разработчиками государственной политики на различных территориальных уровнях. Федеральное правительство вело сложную политику, с одной стороны, пытаясь заручиться поддержкой регионов в проведении реформ, которые блокирова-

257

лись консервативной оппозицией в федеральном парламенте, а с другой – в то же самое время сохраняя институциональные рычаги влияния на региональные органы исполнительной и законодательной власти. В целом, однако, местные элиты отказались от проведения земельной реформы, не желая расставаться с контролем над своими ресурсами. Приватизация земли означает конец регионального административного контроля над местной экономикой. Совет Федерации использовал свое право вето для того, чтобы блокировать принимаемое Думой законодательство, которое имело непосредственные финансовые последствия для регионов. Представители Совета Федерации имели намерение предоставить региональным властям значительные полномочия в области земельной приватизации и наделить их большей свободой действий в регулировании вопросов приватизации и прав собственности. То, что в Конституции вопрос о собственности на землю был помещен в сферу совместного ведения (ст. 72), лишь подчеркивает тот факт, что вопрос отношений собственности между различными уровнями власти так и не был решен.12 В результате региональные интересы отстаиваются за пределами законодательного процесса.

Конституциональные положения, регулирующие вопросы совместного ведения между федерацией и ее субъектами, носят декларативный характер и лишены каких-либо конкретных норм, которые позволили бы членам Совета Российской Федерации участвовать в федеральном законодательном процессе. Понятно, что субъекты федерации предпочитают удовлетворять свои региональные интересы за пределами федерального законодательного органа.13

Субъекты федерации могут принимать свои собственные законы, регулирующие владение и пользование землей, и эти нормативные акты субъектов федерации часто противоречат федеральному законодательству. Все эти противоречия еще более усложняют процесс изменений, касающихся прав собственности на землю. Сложившееся положение в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации отражается в указах от октября 1993 года и марта 1996 года, а также в статье 36 Российской Конституции.14 Однако в не-

258

которых субъектах Российской Федерации при анализе процедур, предусмотренных для передачи земель сельскохозяйственного назначения в индивидуальную частную собственность, четко прослеживается необоснованное установление ограничений на совершение сделок с землей.

Земельное законодательство накладывает ограничения на сделки с землей, когда сельскохозяйственные объединения обладают только правом продавать земельные участки для государственных и муниципальных нужд и сдавать их в аренду. Не смотря на то, что частная собственность гарантируется Конституцией, 10 субъектов федерации, а именно: республики Татарстан, Башкортостан, Дагестан, Коми, Марий-Эл, Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Тыва, Саха (Якутия), а также Корякский автономный округ, не признают на своей территории частной собственности на землю.15 В некоторых регионах законодательство субъектов федерации разрешает сделки с землями сельскохозяйственного назначения, но определяет собственные параметры, с учетом которых такие сделки должны совершаться. Например, Закон Новосибирской области от 12 ноября 1998 года «О регулировании земельных отношений в Новосибирской области» предусматривает перечень сделок, которые могут совершать владельцы земельных долей. Одна из сторон в сделках (сельскохозяйственные организации) обладает монополией, диктуя условия собственности на землю, следя за соблюдением инструкций при передаче земельных долей.16 Даже в рамках одного этого законодательного акта можно выявить ограничения на отчуждение земли и сходные ограничения на развитие конкуренции на земельном рынке. И, напротив, в тех субъектах федерации, где была провозглашена приватизация сельскохозяйственных земель, положение федерального закона о том, что решения относительно реализации земельных долей должны приниматься коллективно, замедлили экономические изменения.

В соответствии с федеральным законодательством земельные доли, которые не были отделены во время реорганизации, должны были переходить в общую собственность сельскохозяйственного предприятия. В результате неспособности центра принять эффектив-

259

ную процедуру отделения земельных долей некоторые субъекты федерации приняли свои законодательные акты по данному вопросу. Так, в нарушение федерального закона, саратовское законодательство наделяет значительными правами собственности владельца земельной доли, так что сельскохозяйственное предприятие полностью теряет контроль над землей.17 Действительно, Закон, принятый Саратовской областной Думой 12 ноября, санкционировал свободное приобретение и продажу сельскохозяйственной земли, наполнив содержанием гарантированное Конституцией право частной собственности на землю. Принятие этого регионального закона не только противоречит федеральному законодательству, но и бросает вызов законодательной воле Государственной Думы, проголосовавшей в сентябре 1997 года за преодоление президентского вето на проект федерального Земельного кодекса, принятого в июне. Эта конфронтация была открыто признана саратовским губернатором Дмитрием Аяцковым, который заявил 17 октября – через 4 дня после того, как было объявлено о предлагаемом законопроекте, что предлагаемый им закон направлен против духа федерального Земельного кодекса, принятого Думой в июне 1997 года. Повторив аргументы, использовавшиеся ранее президентской администрацией, он заявил, что Государственная дума допускает ошибку в самой сути принятого ею кодекса, так как свободная продажа земли является существенным компонентом гарантированного Конституцией права частной собственности на землю.18

В качестве ответного шага резолюция, принятая Государственной Думой 13 ноября, но не имеющая обязательной силы, открыто потребовала от саратовских законодателей привести региональный закон в соответствие с федеральным Земельным кодексом, принятым Думой, но заблокированным Президентом. В резолюции говорилось о неконституционности саратовского земельного закона и подвергалось сомнению право саратовских законодателей принимать законы по вопросам поземельных отношений.19 Законность некоторых положений Закона Саратовской области «О земле» была оспорена и Генеральным прокурором, потребовавшим признания закона недействующим на том основании, что данный закон субъекта федерации не соответствует фе-

260