Глава 16, правові основи державних і місцевих видатків

§ 1. Поняття і види державних і місцевих видатків

Держава і органи місцевого самоврядування, як ми бачили, вивчаючи фінансово-правовий інститут публічних доходів дер­жави, застосовують законодавство з метою якомога ретельної мобілізації коштів, яких потрібно все більше і більше. На функ­ціонування держави потрібні дуже великі фінансові ресурси для покриття зростаючих видатків. Саме видатки примушують державу відшукувати доходні джерела. Однак об'єктивно існу­ючий закон випереджаючого зростання видатків над доходами держави, який відкрив німецький вчений Адольф Вагнер, при­мушує державу і органи місцевого самоврядування, які пред­ставляють публічний фінансовий інтерес, ретельно розподіля­ти одержані доходи з тим, щоб була змога покривати першо­чергові, пріоритетні видатки.

Усі видатки, які фінансуються на території держави, покри­ваються за рахунок чистого доходу суспільства. Але в держа­ві, де існують різні форми власності, видатки покриваються з різних фондів коштів¹. Публічні видатки, які пов'язані з вико­нанням функцій держави і органів місцевого самоврядування, фінансуються за рахунок бюджетних коштів та позабюджет­них централізованих цільових коштів. Державні видатки по­криваються прибутками, що залишаються у розпорядженні підприємств державної і муніципальної форми власності, за рахунок сум амортизації, що включається у собівартість про­дукції і скеровується на збільшення виробничих фондів. На фінансування видатків спрямовуються кредити банків, які бе­руть підприємства на виробничі потреби.

За свій рахунок фінансують потреби приватні підприєм­ницькі структури на території держави. Таким чином, поняття

¹ До прийняття Бюджетного кодексу України в фінансово-правовій літера­турі і законодавстві України ототожнювалися терміни "видатки" та "витра­ти". П. 13 ст. 2 та ст. 14 Бюджетного кодексу дають різне тлумачення цих тер­мінів: видатки бюджету — це кошти, що скеровуються на здійснення про­грам і заходів, передбачених відповідними бюджетами, за виключенням кош­тів на погашення основної суми боргу і повернення переплачених у бюджет сум, а витрати бюджету — це видатки бюджету на погашення основної су­ми боргу. Видасться, що різниці в термінах практично немає, а є різні види видатків.

видатків держави ширше за поняття видатків державного бю­джету. І хоча видатки об'єднаного державного бюджету скла­дають левову частку видатків держави, вони залишаються част­кою загальних публічних видатків держави.

Видатки держави представляють собою прямі витрати ма­теріальних і фінансових ресурсів на її функціонування. Оскіль­ки в умовах товарно-грошових відносин І дії закону вартості всі витрати набувають грошового характеру, видатки держави прийнято розглядати як використання фінансових ресурсів.

Оскільки видатки держави опосередковують її функціону­вання, велика частина їх покривається за рахунок бюджету. Система бюджетних видатків (тобто єдність усіх витрат дер­жавного і місцевих бюджетів, які знаходяться у взаємозв'язку) безпосередньо залежить від політичного і соціально-економіч­ного характеру діяльності держави.

Видатки державного і місцевих бюджетів — об'єктивна еко­номічна категорія, яка опосередковує його доходи і завершує розподільні відносини. Вони мають подвійний характер. З од­ного боку — це витрати держави, які вона здійснює на своє функціонування, а з другого, це доходи, за рахунок яких дер­жавні установи, підприємства й організації утворюють свої фонди, необхідні для їх функціонування. Кошти, які виділяють­ся з бюджетів на потреби цих установ І організацій, державне управління, оборону, соціальні потреби, економічно обслуго­вують державу як надбудову над економічним базисом. Дер­жава, органи місцевого самоврядування і органи, які підтриму­ють публічний фінансовий інтерес і дозволені державою, на підставі законодавства виділяють кошти, розмір яких установ­лює державний, місцеві бюджети і фінансові плани публічних позабюджетних (соціальних) фондів.

Вплив на публічні видатки з боку органів державної влади, органів виконавчої влади загальної компетенції, фінансово-кредитної системи за допомогою усіх правових засобів здійс­нюється протягом всього видаткового циклу, тобто від виник­нення об'єктивно обумовленої потреби у витратах конкретних коштів на конкретні заходи та дозволу на їх витрачання пев­них сум, визначених у затверджених бюджетах і кошторисах, фінансових планах, до їх повного задоволення. Цикли витрат продовжуються по-різному. Наприклад, видатки на охорону здоров'я і освіту об'єктивно потрібні завжди, а видатки на бу-

344

Л. К. Воронова

Фінансове право України

345

дівництво шкіл, лікарняних закладів — з моменту їх проекту­вання, виділення на ці цілі асигнувань тощо.

Виходячи з цього всі видатки держави, що покриваються бюджетними коштами, можуть бути об'єднані у 2 групи: ті, що повторюються щороку (наприклад, на фінансування ді­ючих лікарень, шкіл, дитячих садків, вузів, тобто видатки, що встановлені діючими нормативно-правовими актами) і нові, що вводяться з наступного бюджетного періоду.

Фінансове право, як ми знаємо, регулює складну групу від­носин в галузі видатків, які пов'язані із забезпеченням публіч­ного фінансового інтересу, тобто із діяльністю державних і муніципальних органів, що виконують державні функції, функ­ції місцевих органів самоврядування та організацій, які вико­нують з дозволу і під контролем держави соціальні функції (наприклад, Пенсійний фонд, інші фонди соціального страху­вання)¹.

Кожний суб'єкт підприємницької діяльності, незалежно від організаційно-правової форми діяльності і форми власності, що розташований на території нашої держави, здійснює видат­ки і вступає у грошові правовідносини із багатьма суб'єктами. Однак ці відносини регулюються не фінансовим, а цивільним, господарським правом. Це ще раз підкреслює, що поняття пуб­лічних видатків, що провадяться на території держави, ширше, ніж поняття бюджетних видатків.

Основним призначенням витрат усіх ланок бюджетної сис­теми є фінансове забезпечення безперебійного функціонування держави й органів місцевого самоврядування.

Видатки, що здійснюються на території держави, являють собою певну систему і класифікуються за різними підставами. Видатки держави можна класифікувати на поточні і видатки на розвиток; у зв'язку з розподілом державного І місцевих бюджетів на загальний І спеціальний видатки можна класи­фікувати на такі: 1) пов'язані з фінансуванням діючих уста­нов, учбових закладів, соціальних програм тощо; 2) пов'язані із окремими, спеціальними заходами, програмами.

Видатки класифікуються і за роллю у суспільному вироб­ництві— на розвиток матеріального виробництва І нематеріаль­ної сфери; за суспільним призначенням: економічний розвиток;

¹ Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та пуб­ лічних видатків. — Чернівці, 2004. — С. 170-235. ,

соціально-культурні заходи, освіта і наука; оборона країни; правоохоронна діяльність; зовнішньоекономічна діяльність, об­слуговування державного боргу; за цільовим призначенням на: заробітну плату, нарахування на заробітну плату; господарські витрати, поточний і капітальний ремонт.

Видатки можна класифікувати залежно від форм власності суб'єктів, які здійснюють публічні витрати: державні і му­ніципальні.

Залежно від джерел фінансування і планування їх в бюдже­тах видатки можуть підрозділятися на централізовані (тобто ті, що покриваються за рахунок бюджетів та централізованих позабюджетних цільових фондів) і децентралізовані (що по­криваються за рахунок власних коштів підприємств різних форм власності). У процесі діяльності по здійсненню бюджет­них видатків держави і органів місцевого самоврядування ви­никає широке коло відносин, які обов'язково набувають фор­му правовідносин і мають грошовий характер. Однак ці відно­сини регулюються різними галузями права. Відносини з купів-лі-продажу продукції і одержання прибутків — це цивільно-правові відносини. У фінансових правовідносинах з видатків завжди беруть участь три суб'єкти. Перш за все, це уповнова­жений державою або місцевим органом самоврядування суб'єкт, що представляє публічний фінансовий інтерес, оскіль­ки відносини у галузі публічних видатків не виникають в ін­тересах окремої юридичної або фізичної особи, а виникають в інтересах держави або органу місцевого самоврядування

Другим обов'язковим суб'єктом відносин у галузі видатків є банк, у якому відкритий рахунок третього суб'єкта і через який Державне казначейство видає кошти; третій суб'єкт — одержувач коштів, які виділені з відповідного бюджету за призначенням, указаним у кошторисі. Одержувачем бюджет­них коштів виступають державні та муніципальні установи, підприємства й організації. А якщо є рішення про виділення коштів з державного або місцевого бюджету підприємствам недержавної або муніципальної форми власності, кошти вида­ються їм.

Сукупність фінансово-правових норм, що регулюють відно­сини у галузі видатків, складають розділ Особливої частини

¹ Таблиця класифікації видатків Державного бюджету // Пасічник Ю. В. Бюджетна система України та зарубіжних держав. — С. 369.

346

Л. К. Воронова 1

Фінансове право України

347

фінансового права як учбової дисципліни. У цих відносинах відбивається специфіка правових режимів державних і муніци- І пальних видатків, тому відносини в галузі видатків складають ; два, як прийнято вважати, правових інститути¹, або існують , два правових режими фінансування.

Правові режими фінансування госпрозрахункових підпри­ємств різних форм власності і організацій, які не займаються підприємницькою діяльністю, зовсім різні як за джерелами фінансування, так і за предметно-цільовим скеруванням коштів. ,

Розрізняють два правових режими фінансування видатків 'і залежно від суб'єктів, яким надаються кошти для їх функцІо- ; нування, змісту і порядку затвердження фінансових планів, на І підставі яких виділяються з різних джерел асигнування, змісту прав і обов'язків цих суб'єктів, а також за предметно-цільовим скеруванням видатків:

396. правовий режим фінансування державних і муніципальних організацій, за якими майно закріплюється на праві госпо­дарського відання;

397. фінансування установ і організацій, як державних, так і му­ніципальних, які від своєї статутної діяльності ніяких дохо­дів не отримують, а повністю фінансуються з державного

,_. або місцевих бюджетів, тобто знаходяться на кошторис-Г но-бюджетному фінансуванні.

Після заснування нової суверенної держави Україна, яка поставила собі за мету служити своїм громадянам, у фінансо­вому праві з'явився ще один правовий режим фінансування видатків — інститут державного кредитування.

В Інших підручниках з фінансового права відносини з дер­жавного кредитування включаються в інститут державного кредиту. На наш погляд, це різні Інститути. Інститут держав­ного кредиту, як ми вже бачили, передбачає регулювання від­носин, у яких держава або муніципальні органи виступають позичальниками, а кошти, які надійшли шляхом викупу насе- \ ленням або юридичними особами державних або муніципаль­них цінних паперів чи шляхом одержання позичок коштами, стають державним боргом. Зовсім Інші відносини виникають при бюджетному кредитуванні. У Законі про Державний бю­джет щороку виділяється певна (змінна) сума, яка йде на кон­кретно визначені цілі: на кредитування пріоритетних галузей ■

¹ Цьіпкин С.Д. Финансово-правовме институтьі. — М., 1983. — С. 27. — '

народного господарства, на інвестиції агропромислового комп­лексу (надання кредитів на придбання сільськогосподарської техніки або на фінансову підтримку через механізм здешев­лення кредитів комерційних банків, на житлове будівництво на селі, військовослужбовцям, молодим сім'ям, на одержання освіти).

Державу турбує доля молоді, яка хоче здобути освіту, але не може сплатити вартість навчання у вузах, коледжах, тех­нікумах. Бажаючим надаються кредити на навчання¹.

Держава також піклується про житло для молоді. Не може держава забезпечити родини і одинаків молодого віку гарними квартирами, тому і надає пільгові довгострокові державні кре­дити молодим сім'ям та одиноким молодим громадянам на бу­дівництво (реконструкцію) та придбання житла, а також част­кову компенсацію відсоткової ставки кредитів комерційних бан­ків молодим сім'ям².

Однак з фінансовими органами, які виконують бюджет, у кредитні відносини позичальники не вступають. Безпосередньо надання кредитів на будівництво (реконструкцію) і придбання житла здійснюють регіональні відділення Державного фонду сприяння молодіжному житловому будівництву. Цей Фонд ін­вестує житлове будівництво за рахунок бюджетних коштів, пер­винних внесків позичальників, а також коштів, повернутих по­зичальниками³.

Відносини, що виникають з державного кредитування, ма­ють складний характер, але вони безпосередньо стосуються фінансово-правового інституту кредитування, оскільки виника­ють на стадії виконання державного бюджету по видатках.

¹ Див.: Про затвердження порядку надання молодим громадянам пільгових довгострокових кредитів для здобуття освіти у вищих навчальних закладах за різними формами навчання незалежно від форм власності. Постанова Кабіне­ ту Міністрів України від 27 травня 2000 р. № 844 // Офіційний вісник Украї­ ни. — 2000. — № 23. — Ст. 940.

² Див.: Про порядок надання пільгових довготермінових кредитів молодим сім'ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) і придбання житла. Постанова Кабінету Міністрів від 29 травня 2001 р. № 584 // Офіційний вісник України. — 2001. — № 22. — Ст. 996.

³ Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву — не­ прибуткова фінансова установа сектору загальнодержавного управління, що здійснює пільгове кредитування житлового будівництва. Його діяльність під­ контрольна фінансовим органам, спостережній раді фонду, громадським мо­ лодіжним організаціям. Див.: Ніщимна С. О. Правове регулювання державно­ го кредитування в Україні. Автореф. канд. дис. — К., 2005. - >■>_■■ •

348

Л. К. Воронова

Фінансове право УкраГни

349

Але ці відносини не вписуються ні в один правовий режим бюджетного фінансування. Мова йде про нові відносини, які з'явилися на сучасному етапі розвитку ринкової економіки в Україні. Із бюджетними відносинами їх поєднує те, що кошти плануються і виділяються з бюджету, але не беззворотно, як при фінансуванні. Крім того, як і банківські кредити, бюджет­ні можуть надаватися відплатно, але можуть надаватися і без­відплатно, тобто при бюджетному кредитуванні існує зовсім особливий правовий режим. Але цей фінансово-правовий ін­ститут має своє майбутнє, про що свідчить практика країн з розвиненою ринковою економікою.

Виходячи з вищевикладеного, можна визначити видатки державного і місцевих бюджетів як засновані на фінансово-правових нормах прямі планові витрати держави і місцевих органів самоврядування, пов'язані з їх функціонуванням, що покриваються за рахунок бюджетних асигнувань і незалежно від скерування здійснюються на засадах, установлених держа­вою¹.