Список литературы

1. Афанасьев М.П. Бюджет и бюджетная система: учеб. / М.П. Афанасьев, А.А. Беленчук, И.В. Кривогов; под ред. М.П. Афанасьева; предисл. А.Л. Кудрина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2010. С. 530.

2. Альбеков З.А. Инновационное развитие государственного финансового контроля на базе интеллектуальных средств контроля: монография / З.А. Альбеков; Федеральное агентство по образованию, Ростовский гос. экономический ун-т "РИНХ" Ростов-на-Дону: РИНХ, 2008. С. 52-53.

3. Голоскоков Л.В. Теория сетевого права: Монография / 2-изд., перераб. и доп. – М.: изд. Академии бюджета и казначейства, 2010 С. 60.

4. Голоскоков Л.В. Теория сетевого права / Л.В. Голоскоков; под ред. А.В. Малько; Ассоц. юридический центр Санкт-Петербург: Изд-во Р. Асланова: Юрид. центр Пресс, 2006. С. 20.

5. Степашин С.В. Государственный финансовый контроль на современном этапе: пути совершенствования // Президентский контроль. 2009. № 4. С. 18.

6. Иванова Е.И., Хрусталев Е.Ю. Информационные методы повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2007. № 38. С. 26.

7. Экспертно-аналитическая деятельность контрольно-счетных органов и перспективы развития: материалы Семинара-совещания руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации, 15-16 июля 2008 г., Республика Коми, г. Сыктывкар / Контрольно-счётная палата Республики Коми Сыктывкар: Контрольно-счетная палата Республики Коми , 2008. С. 85.

8. Шахрай С.М. Финансовый контроль в XXI веке // Налоги. 2004. № 12.

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА

С БАНКОВСКОЙ СИСТЕМОЙ: СЕТЕВЫЕ АСПЕКТЫ

Скакунова М.,

студентка 4 курса, специальность «Финансы и кредит»

«Академия бюджета и казначейства

Министерства финансов Российской Федерации»

Группа 4Ф9.

Кокоева Д.,

студентка 4 курса, специальность «Финансы и кредит»

«Академия бюджета и казначейства

Министерства финансов Российской Федерации»

Группа 4Ф7.

Научный руководитель: Голоскоков Л.В., д.ю.н., профессор,

Заведующий кафедрой «Финансовое и бюджетное право»

АБиК Минфина России.

Электронный адрес: masha9512@mail.ru

Контактный телефон: 8 903 140 24 42

Если рассмотреть любую проблему

достаточно внимательно, то вы увидите

себя как часть этой проблемы¹.

XXI век называют веком информационного общества, основой которого, несомненно, являются информационные и коммуникационные технологии, получившие широкое применение. Они приобрели статус жизнеобеспечивающих факторов, принципиально изменивших формы информационного взаимодействия субъектов права и доступа к информации. На современном этапе происходят глубокие изменения во всей системе человеческих взаимоотношений как на межличностном уровне, так и на общественном. Сегодня процесс информатизации проник во все сферы жизни человека. Важной сферой, в которую внедряется информатизация, является система управления государственными финансами. В обиход входят такие понятия как «сетевая экономика» и «сетевое государство»². Также публикуются научные работы на тему сетевого права, раскрывающие проблематику модернизации российского права информационными средствами³.

Целью данной статьи является изучение проблемы взаимодействия казначейской и банковской системы, рассматриваемых в качестве сетевых структур, а также внедрение автоматизированной системы Федерального казначейства (АС ФК).

Актуальность темы взаимодействия казначейской и банковской систем, исполнения бюджетов в процессе осуществления безналичных и налично-денежных расчетов обусловлена результатами исполнения бюджетов. С каждым днем назревает необходимость более четкой реализации функций, связанных с пополнением казны и обеспечением¹ подконтрольности расходования ее ресурсов.

Экономическая политика государства в основном осуществляется с помощью финансово-кредитных рычагов, среди которых бюджетное планирование и бюджетный процесс являются одними из основных. Полное и своевременное исполнение бюджета по доходам и расходам – одна из основных задач государства. Органом, осуществляющим контроль над исполнением бюджета на всех его этапах, сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, регулирующим отношения между бюджетами различных уровней, является созданная в декабре 1992 г. новая структура – Федеральное казначейство Российской Федерации.

Для введения в проблему представляется необходимым рассмотреть задачи и цели Федерального Казначейства.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе»² Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Как известно, одними из важнейших принципов организации бюджетной системы РФ являются: принцип адресности бюджетных средств и принцип единства кассы³. Реализация данных принципов связана с деятельностью федерального казначейства в условиях использования единого счета, на который зачисляются все поступающие доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета и производятся все предусмотренные бюджетные выплаты, отражение всех операций и средств осуществляется в системе балансовых счетов казначейства. Нужно заметить, что принцип адресности в теории сетевого права является общим принципом сетевого права, в данном же случае, он находит свое конкретное выражение в бюджетном праве, что подтверждает взаимосвязь теории и практики.

В число задач, которые возложены на органы казначейства, входят:

• управление денежными средствами на счетах казначейства, предварительный и текущий контроль целевого использования бюджетных средств;

• краткосрочный прогноз объемов ресурсов федерального бюджета, сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов для органов государственной власти и управления;

• составление отчетности о финансовых операциях по соответствующему бюджету;

• разработка методологических и инструктивных материалов по исполнению соответствующего бюджета органами, исполняющими бюджет и бюджетополучателями¹.

Цель органов федерального казначейства заключается в обеспечении бесперебойного адресного финансирования бюджетной сферы, в доведении выделенных главными распорядителями бюджетных ресурсов бюджетополучателем в соответствии с Законом о федеральном бюджете на финансовый текущий год и осуществление по их поручению кассовых операций.

Взаимодействие Федерального казначейства с банковской системой Российской Федерации в лице Центрального Банка РФ регламентировано Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 38.1, 156, 215.1, 241.1).

Исполнение российского бюджета и контроль за расходованием государственных средств в российском государстве традиционно осуществлялись казначейскими учреждениями. С 1917 по 1991 гг. функции казначейства были, в основном, переданы Госбанку. Действовавшая в нашей стране банковская система исполнения бюджета прежде вполне обеспечивала контроль за поступлением и использованием бюджетных средств. В последние годы, счета бюджетных организаций, состоящих на федеральном бюджете, были разделены по большому количеству коммерческих банков.

Исполнение федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке РФ и его учреждениях (главных управлениях или расчетно-кассовых центрах). В отдельных случаях счета казначейства могут быть открыты в других кредитных организациях, уполномоченных Правительственной комиссией по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики и определенных на конкурсной основе. Такие банки называются уполномоченными. В настоящее время уполномоченными банками являются Сбербанк России и Газпромбанк¹. Между банком и органом федерального казначейства заключается договор на обслуживание счета. Банки несут ответственность за своевременное и правильное зачисление и списание средств на основании расчетно-денежных документов по счетам казначейства в пределах остатка средств на них. Банки не отвечают по обязательствам органов казначейства, а также не могут осуществлять списание средств со счетов в бесспорном порядке без акцепта казначейства.

Банки, в силу специфики своего положения в финансовой архитектуре экономики страны, играют существенную роль в обеспечении полного и своевременного поступления налоговых платежей в бюджет.

В связи с кризисом ликвидности банковской системы государством были предприняты меры к тому, чтобы налоговые платежи поступали в бюджет своевременно. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ № 24-П от 12.10.98 «…налоговые органы не вправе взыскивать с налогоплательщиков суммы налогов, списанных с расчетных счетов налогоплательщиков на основании их платежных поручений и не перечисленных по вине кредитной организации в бюджет»². Налоговые органы должны осуществлять проверки банков, не исполняющих своевременно платежные требования клиентов на перечисление платежей в бюджет и внебюджетные фонды, и составлять реестр таких банков.

В соответствии с п. 2 ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк платежного поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного остатка на счете налогоплательщика. Налог не признается уплаченным в случае отзыва налогоплательщиком или возврата банком налогоплательщику платежного поручения на перечисление суммы налога в бюджет.

Банк в соответствии со ст. 45 НК РФ не вправе задерживать исполнение поручений налогоплательщиков на перечисление налогов в бюджет и использовать не перечисленные средства в качестве кредитных ресурсов.

Проблемой является ситуация, когда денежные средства, будучи списанными со счета налогоплательщика, не сразу попадают на счет соответствующего органа Федерального казначейства, а на какое-то время замораживаются на корреспондентском счете коммерческого банка, т.е. денежные средства (налоговые поступления, которые должны зачислять в соответствующий бюджет) участвуют в формирование доходов коммерческого банка, которые банк зачисляет себе и не платит по ним налоги.

На наш взгляд, это не правильно, когда денежные средства налогоплательщика идут не напрямую на единый счет бюджета, а проходят через счета кредитных организаций. На вопрос о том, в каких суммах и на какие сроки происходит задержка, нет четкого ответа, так как эти доходы не отражаются в бухгалтерской отчетности кредитных организаций.

Важной задачей является усовершенствование правового регулирования взаимодействия Федерального казначейства с банковской системой и переход на автоматизированную систему Федерального казначейства. Осуществление этих задач приведет к более прозрачной бюджетной системе и четкому регулированию и контролю бюджетных отношений.

В настоящее время казначейство находится на той стадии развития, когда в основном завершено формирование организационной структуры, исходя из положения нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми оно было создано и которыми для него были определены основные цели и задачи. В то же время существующие казначейские технологии не отвечают в полной мере современным требованиям ни по функциональному наполнению, ни по методической и информационной реализации.

И. Г. Акперова считает, что: «Существуют несогласованность положений нормативно-правовых актов, проблемы в организационно-методической, а также информационно-технологической областях. Это касается всех направлений работы казначейства.

Проблемы взаимодействия казначейства с банковской системой выглядят следующим образом:

• отсутствует централизация средств на счетах органов казначейства;

• органы казначейства реально не включены в систему электронных расчетов ЦБ РФ;

• в платежных банковских документах отсутствует ряд реквизитов, которые обеспечили бы возможность их автоматизированной обработки»¹.

Обеспечение эффективного управления бюджетным процессом требует совершенствования механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов, упорядочения правовой основы деятельности органов Федерального казначейства, материально-технического обеспечения этих органов, а также создания и обеспечения эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы Федерального казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации. Все это является неотъемлемыми элементами реформирования системы исполнения федерального бюджета¹.

Заместитель министра финансов РФ Т.Г. Нестеренко считает, что «…пришло время высоких информационных технологий. Необходимо проводить изменения, модернизировать информационную систему Казначейства России»². Процесс модернизации и развития казначейской системы в настоящее время становится одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной системы. Основные мероприятия по реализации целей модернизации казначейской системы РФ в рамках Проекта модернизации в последние годы были направлены на создание условий, обеспечивающих разработку, внедрение и эксплуатацию Автоматизированной системы Федерального казначейства.

Информационные технологии, автоматизация обработки финансовой информации, конечно же, в той или иной степени применялись в Федеральном казначействе практически с самого момента его создания. За прошедшие 17 лет интенсивно развивалось бюджетное законодательство, активно видоизменялись и множились функции, возложенные на Казначейство России, но переход на сетевой уровень правового регулирования пока не произошел. На несколько порядков возрос объем данных, ежедневно обрабатываемых органами Федерального казначейства. В этих условиях стала совершенно очевидна необходимость скорейшего перехода от автоматизации отдельных фрагментов в исполнении функций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней к всеобъемлющему комплексному решению в области автоматизации этих функций, для упрощения функционирования и обеспечения прозрачности. Кроме того, необходим переход от разрозненных массивов данных по исполнению бюджетов, аккумулирующихся в нескольких сотнях отделений Федерального казначейства, расположенных на всей территории России, к единым базам данных, структурированным и унифицированным в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, бюджетной классификации, единых федеральных реестров³.

Таким комплексным всеобъемлющим решением в области автоматизации функций Федерального казначейства, создания единых баз данных и должна стать АС ФК⁴. Однако необходимо понимать, что программный комплекс, необходимое для его работы аппаратное и инженерное обеспечение, наличие надежных телекоммуникаций с необходимой пропускной способностью, решение вопросов обеспечения информационной безопасности, внедрение системы управления эксплуатацией АС ФК сами по себе еще не могут обеспечить достижения нового качественного уровня в исполнении функций Федерального казначейства. АС ФК, так же как и любой другой высокотехнологичный инструмент исполнения функций, требует точной унификации в технологии исполнения автоматизируемых функций, в качественной подготовке.

Одним из достоинств АС ФК является централизация ранее разрозненных баз данных. В этой связи часть операций, подлежащих внутреннему контролю, используется исключительно на уровне Управления. Среди них можно выделить:

• контроль за своевременностью зачисления лимитов бюджетных обязательств на лицевые счета распорядителей (получателей) средств федерального бюджета;

• контроль за своевременностью зачисления предельных объемов финансирования на лицевые счета получателей бюджетных средств областного бюджета¹.

В таких регионах РФ как Ульяновская, Самарская, Саратовская и Владимирская области АС ФК запускалась как «пилотная» версия. Эта система далеко не идеальна и требует множества доработок и усовершенствований². Мы полагаем, что эта система требует достижения полной прозрачности, ибо с существующими «традициями» управления бюджетным процессом, невозможно достичь нужных результатов. Необходимо искоренять эти негативные «традиции» нашего государства и растить новое поколение управленцев, а также внедрять в бюджетные процесс сетевое право, его методы и принципы.

Процесс внедрения автоматизированной системы Федерального казначейства, переход на новый сетевой уровень взаимосвязи Федерального казначейства с коммерческими банками, должен происходить в комплексе с внедрением принципов сетевого права.

Определённые предпосылки модернизации права информационными средствами были заложены еще в Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года³, которая поставила такие задачи как развитие единой защищённой телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд, централизованное создание общих государственных информационных ресурсов (регистров, кадастров, реестров, классификаторов) и др. Что же касается права, то Концепция ставит задачу совершенствования законодательной и иной нормативной правовой базы в целях повышения эффективности использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти с учётом международной практики. Конечно, обновление нормативной правовой базы необходимо для оптимизации использования информационных технологий. Однако с другой стороны, использование информационных технологий в правовой сфере на качественно более высоком уровне может придать праву новые, в том числе сетевые свойства¹.

Дальнейшая модернизация государства и переход к формированию «сетевого общества» в России запланированы в долгосрочной целевой программе «О государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011-2020 годы)»².

Актуальной проблемой в настоящее время является реорганизация взаимодействия каналов связи между органами Федерального казначейства и учреждениями банков на всей территории страны, а именно создание надежной сети этих двух структур и четкого правового регулирования их взаимодействия как на техническом, так и на правовом уровне. В настоящее время идут дискуссии о придании Федеральному казначейству статуса банка. Это позволит решить ряд проблем, связанных с незаконными операциями кредитных организаций по осуществлению кассового обслуживания налогоплательщиков. Так же автоматизация бюджетного процесса повысит эффективность работы финансовых служб, снизит трудозатраты на сбор и обработку информации³, снизит риск появления ошибок в ходе планирования и исполнения бюджета.

Взаимосвязь казначейской и банковской систем обширна. Сеть казначейства и банковская сеть порождают новое качество взаимодействия этих двух систем. Наибольшего эффекта во взаимодействии можно достичь, внедряя принципы сетевого права, которые рассмотрены в монографии Л.В. Голоскокова «Теория сетевого права»⁴.

Один из принципов теории сетевого права – принцип управления правовыми средствами – принцип, допускающий автоматизацию создания тех элементов норм права, которые обеспечивают гибкость оперативного управления в финансовой и налоговой сфере. Применение данного принципа должно стать активным и постоянно действующим началом части правовой политики, проводимой государством с целью строительства информационного общества, причём значение данного принципа будет возрастать прямо пропорционально количеству имеющихся норм права. Правовая жизнь ежедневно преподносит нам факты непрерывного роста числа и сложности нормативных правовых актов, и поэтому применение принципа, который будет обязывать законодателя переводить хотя бы часть норм права (или их элементов) в сферу автоматизированного, полуавтоматического или автоматического создания и реализации, наполнит конструктивным содержанием одну из важнейших составляющих правовой политики на длительную перспективу.

Второй принцип, с помощью которого можно достичь наибольшего эффекта, – принцип структурного единства будущего законодательства, в котором задать новую структуру права сможет идея сетевого права. Данный подход представляется продуктивным, так как открывает долговременные возможности по применению этого принципа – постепенного перемещения всё большей и большей части элементов норм права в сферу сетевого права, в которой именно за счёт наличия сети будет возможно автоматизированное. Автоматически может исполняться, например, уплата налогов, сборов, пошлин, автоматизации можно подвергнуть составление и исполнение договоров, регистрацию сделок. Для реализации второго принципа законодатель должен постоянно заниматься поиском норм или элементов норм права, способных быть перемещёнными в сферу автоматического исполнения¹.

Рассмотрение казначейской системы как сети поможет осмыслить её взаимодействие с банковской системой, также рассматриваемой в виде сети, и найти решение на новом уровне, с учетом принципов сетевого права.