1.2. Появление и развитие конституционных идей в России

Государственно-правовые институты имеют свою историю возникновения и развития. История развития конституционного (государственного) законодательства России – сложное и пока еще мало исследованное явление. Длительное время в отечественной правовой литературе существовало мнение, что России в начале XX века не удалось перейти к конституционной политико-правовой системе, а первая конституция была принята после Октябрьской революции в 1918 г. Нередко советские исследователи отказывались видеть в реформах 60-70-х гг. XIX в. и начала ХХ в. конституционный характер, и рассматривали саму возможность конституционного и демократического развития новой России только в рамках парадигмы социалистической революции и республики Советов. Несомненно, что такой подход отрицал многовариантную возможность исторического развития России в XIX – начале XX вв.

Современное конституционное развитие, базирующееся на Конституции РФ 12 декабря 1993 г., свидетельствует о широком применении опыта создания и деятельности конституционных учреждений и институтов в российской правовой и политической действительности. Многие из них, такие как многопартийная политическая система, участие народного представительства в законодательных делах и осуществление им ограниченных бюджетных и контрольных полномочий, двухпалатная структура законодательного органа, элементы принципа разделения властей и другие, возникли и фактически сложились, или получили свое первое законодательное оформление еще в начале XX в. В этой связи конституционную историю России следует рассматривать как сложный и неоднородный, но вместе с тем единый процесс, сочетающий в себе ряд последовательных и взаимовлияющих реформ и революций.

Конституционно-правовые учреждения и институты нового времени возникают в ходе трансформации государственного строя абсолютных монархий, борьбы общества со старым порядком. Однако им предшествуют конституционные идеи, их распространение среди образованных слоев населения, которые выступают носителями реформаторских планов и инициаторами конституционных реформ.

В России появление конституционно-демократических идей и первых конституционных проектов относится к XVIII веку. «Кондиции», предложенные в 1730 году будущей императрице Анне Иоанновне, были первой попыткой добиться ограничения самодержавия правовыми нормами. В течение XVIII века развитие конституционных идей и проектов происходило в рамках «дворянского конституционализма», виднейшими представителями которого были граф Н.И. Панин (1718-1783) и А.Р. Воронцов (1741-1805).

История развития конституционализма как совокупности буржуазно-правовых идей в первые два десятилетия XIX века впервые всесторонне и полно представлена в работах Н. В. Минаевой. В этот период возникли различные проекты ограничения самодержавия. Н. В. Минаева разделяет их на четыре направления:

1) феодально-крепостническое, группировавшееся вокруг Александра I и Н. М. Карамзина;

2) дворянско-олигархическое, представителями которого были братья А.Р. и С.Р. Воронцовы, Г.Р. Державин и Н.С. Мордвинов, пытавшиеся ограничить права монарха представительным Сенатом;

3) дворянско-реформистское, представленное М. М. Сперанским, А. П. Куницыным, П. А. Вяземским, которые выдвигали проекты различных представительных органов власти;

4) дворянско-революционное, предлагавшее в лице декабристов революционное решение конституционного вопроса, как единственно возможное преобразование государственного строя России.

Конституционные проекты, выработанные в недрах царского окружения представителями либерального дворянства и исходившие от самой государственной власти (самодержавия), именовались «государственным конституционализмом», «правительственным конституционализмом» или «бюрократическим конституционализмом». В 60-80-х годах XIX века «правительственный конституционализм» представлен проектами введения представительных учреждений и конституции П. А. Валуева и М. Т. Лорис-Меликова. Такие проекты иногда рассматриваются как «революция сверху».

Необходимость перехода от самодержавия к конституционному государству осознавалась представителями либерального дворянства еще в XVIII веке, однако особенно тщательную разработку и проектирование идеи конституционной монархии получили в XIX веке.

В течение XIX века конституционные проекты и взгляды многих государственных и общественных деятелей отражали две основные тенденции на характер перехода России от абсолютизма к конституционной форме правления. При различии взглядов на глубину преобразований и воплощение их в конкретных конституционно-правовых институтах П. И. Пестель, Н. М. Муравьев, А. И. Герцен. В. Г. Белинский представляли радикальное и революционное направления этих взглядов, а М.М.Сперанский, А. Д. Градовский, Б.Н.Чичерин, П.А.Валуев, М. Т. Лорис-Меликов – либеральное и эволюционное. Постепенная либерализация общественного и государственного строя (отмена крепостного права, развитие местного самоуправления в форме земства и городского самоуправления, введение конституции) рассматривались как необходимое условие эволюции к конституционной монархии.

Реально проблема ограничения самодержавия и перехода к конституции была поставлена в политико-правовую плоскость в ходе первой русской революции 1905-1907 гг. Именно в этот период и появились предпосылки политико-правовой модернизации России в новейшее время. Во-первых, в начале XX столетия была выработана либеральная модель переустройства России, которая представляла собой синтез западноевропейских и русских идей преобразования государственного и общественного строя на путях мирной эволюции и парламентской борьбы. В результате коренной трансформации государства и общества в нашем отечестве, по мнению либералов, должно было быть сформировано гражданское общество и построено правовое государство. Русские либералы начала XX в. теоретически интегрировали концепции различных научных школ и течений западной и отечественной общественной мысли. Такой подход, по всей видимости, призван был создать открытую модель социальных преобразований, основанную на общечеловеческих ценностях, в реализации которой могли принять участие представители различных научных школ и социальных слоев.

Во-вторых, российская автократия понимала необходимость модернизации и в ходе естественноисторического развития инициировала во второй половине XIX в. реформы, направленные на трансформацию традиционного общества; в экономической сфере – развитие предпринимательства и индустриализацию, в финансовой – бюджетную и денежную реформу, в правовой – введение буржуазных демократических принципов судопроизводства и органов местного самоуправления, в социальной — освобождение большей части населения Российской империи от вековой крепостной зависимости. Вместе с тем длительное время вплоть до начала XX века задерживались важные политические преобразования: предоставление политических свобод и гражданского равноправия, введение конституционных учреждений. Если бы Александру II удалось завершить реформы созданием представительного учреждения, пусть только с законосовещательными функциями, то это был бы еще один решительный шаг к конституционной монархии. Революция 1905-1907 гг. резко обострила проблему реформирования политической и правовой системы, поставила тогдашний авторитарный режим перед необходимостью собственной трансформации в конституционную монархию.

Насколько решенной оказалась эта задача до сих пор нет общей точки зрения. Либерализм потерпел крушение так же, как и монархическая государственность с авторитарным режимом, а формирование гражданского общества и правового государства исчезло даже из отдаленной перспективы социального развития.

После Октябрьской революции правовое государство в той же мере, как и гражданское общество, перестало быть общественным идеалом. Отказ от известных европейской цивилизации демократических форм правления сопровождался строительством нового типа государства – советской республики. В советский период термин конституционализм, как правило, не использовался для характеристики государственного строительства. Он считался элементом буржуазной правовой идеологии, неприемлемым в условиях советского строительства. Построение системы советской власти основывалось на принципе народного суверенитета, который был важнейшим условием легитимации монопольного господства одной партии, лидеры которой выступали от имени народа, сохраняя рычаги механизма государственной власти для трансформации общества.

Российская государственность в период РСФСР и СССР развивалась в условиях постепенной смены четырех конституций, которые по своему типу были советскими социалистическими конституциями, появившимися только в XX веке: Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. Три последние были во многом республиканскими копиями союзных конституций 1924, 1936, 1977 гг. Их преемственность выражалась в наличии общих черт:

– закрепление социалистических ценностей и социалистического правосознания, которые не признавали идеалов правового государства и гражданского общества;

– отсутствие конституционной регламентации деления права на публичное и частное, вследствие чего суживались реальные возможности для деятельности и развития институтов гражданского общества, чрезмерно ограничивались политическая и экономическая свободы;

– наличие системы советской власти, которая строилась на основе принципа демократического централизма, обеспечивавшего подчинение вышестоящим советам нижестоящих, и принципа полновластия советов, который носил номинальный характер и предназначался для легального камуфлирования фактического господства правящей партии и партийно-советской номенклатуры;

– четко выраженный классовый характер демократических положений при стремлении построить бесклассовое общество;

– отрицание естественно-правовой природы прав человека, признание конституционными нормами и правоприменительной деятельностью только прав гражданина, которые носили производный от государства характер.

При этом конституционные нормы в своей эволюции отражали развитие российского государства от диктатуры пролетариата к общенародному. Всем советским конституциям, как признают многие современные российские ученые, «был присущ в значительной мере фиктивный характер». Следовательно, существовавший тип государственности не может быть определен как конституционный, прежде всего потому, что фундаментальные принципы конституционализма не стали фактом действительности. Принципы разделения властей, ограничения государственной власти сферой общественного саморегулирования, гражданского общества, верховенства права и конституции в качестве Основного закона государства, правовой защиты частной собственности и гражданских прав и свобод не использовались в государственном строительстве.

В советский период конституционное развитие происходило в рамках республиканской формы правления при наличии компонентов монократической власти в условиях тоталитарной системы. В условиях общенародного государства государственная система стала утрачивать функции тотального контроля над обществом, сохраняя командно-бюрократическую сущность. Развитие системы советов как представительных органов государственной власти подготовило переход к полноценному представительному правлению с ограниченным характером полномочий парламента.

Незавершенность перехода России к конституционному или правовому государству в начале XX в. осознается современными правоведами и политиками. Конституция РФ 12 декабря 1993 г. в ст. 1 определяет Российскую Федерацию в качестве демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления как программную цель. Если в начале века переход к конституции фактически означал борьбу за ограничение абсолютной монархии, то в 90-х гг. XX в. совершенствование конституционной системы связано с построением правового государства. Обращение к начальному этапу создания государственного, а потом и конституционного законодательства в России позволяет понять, в какой мере удалось реализовать основные элементы конституционного государства к началу XXI в., и осознать задачи современного конституционного и государственного строительства.

В данном учебном пособии на основе теоретической базы русского конституционализма, как целостной системы взглядов на отношения общества и государства в России, отражена степень ее влияния на трансформацию государственного строя России, дан системный анализ теории и практики развития, в начале государственного, позже конституционного законодательства в России и в других ведущих государствах древности и современности, выявлены общие черты и отличия в деятельности конституционных учреждений законодательной и исполнительной власти на основе компаративного историко-правового и политического анализа конституционных актов России и зарубежных стран.

Предмет специального учебного курса имеет особое значение по ряду причин.

Во-первых, обращение к проблеме теории и практики конституционализма в России и создание в мире необходимого законодательства закрепляющего его, позволяет дать студентам – будущим юристам комплексные знания об исторических особенностях развития государственного и конституционного законодательства в нашей стране.

Во-вторых, наиболее актуальными проблемами современного конституционного и социально-политического развития России являются вопросы конституционного оформления статуса, полномочий и функций политических институтов общества, соотношения законодательной и исполнительной властей. В то же время характер конституционного реформирования 1993 г. в нашей стране не может быть объяснен и объективно оценен без исследования проблемы развития конституционного законодательства XIX-XX в., истоки которого лежат в великих реформах 60-70-х годов XIX в.

В-третьих, следуя традиции выведения конституционализма из социального конфликта между обществом и государством, нужно признать, что его роль сегодня во многом определяется нерешенностью важнейшей задачи трансформации государственного строя России начала XX в. – создания эффективного механизма отношений общества и государства, стабильного функционирования конституционной системы и правовой защищенности прав и свобод личности.

В предложенном учебном курсе ключевое значение имеют следующие положения, которые необходимо учитывать при изучении всех его тем:

– конституционное право современной России, как система принципов, институтов и норм закрепленных законодательно, имеет историю своего возникновения и развития. Возникновение конституционных норм, институтов и учреждений происходит в ходе трансформации государственного строя от абсолютизма к конституционной форме правления как результат борьбы общества со старым порядком;

– система монархического конституционализма в России получила легальное оформление в октроированных правовых актах, важнейшими из которых были Основные законы 1906 г. – первая, по-нашему мнению, русская конституция. Они предусматривали введение смешанной или умеренной формы правления и исходили из дуализма исполнительной и законодательной власти. Такая форма правления получила название дуалистической монархии и рассматривалась в государственно-правовой литературе как переходная от абсолютной к парламентарной монархии;

– конституционный строй в России в начале XX в. не удержался, однако не столько из-за недостатков Основных законов 1906 г., сколько потому, что возможности, которые они предоставляли монарху, Совету министров, Государственной думе, Государственному совету, политическим партиям и партийным фракциям в законодательных палатах, не были использованы ими для утверждения конвенциональных основ конституционализма. При этом под конвенциональными основами конституционализма понимаются неписаные правила политической практики, выработанные в процессе отправления государственными органами своих функций и регулирующие взаимоотношения между ними. Потребность выработки таких конвенционных норм объясняется необходимостью делового сотрудничества в рамках конституционной системы различных органов государства, эффективного функционирования государственного механизма;

– достижения теории и опыт конституционного развития и соответствующего законодательства России и ведущих государств Древнего Востока, античности, средних веков, нового и новейшего времени могут быть использованы в условиях совершенствования современной российской конституционной системы и построения правового государства. Важное значение имеют парламентские прецеденты, депутатские запросы, а также институт конституционной ответственности министров, введения которого требовали конституционалисты и либеральные государствоведы и с наличием которого связывали существование полноценного конституционного строя.

Специфика понимания конституционализма определяет методологию учебно-методического комплекса. Конституционализм является важнейшим фактором развития демократических государств в конце XX в. Как явление мировой политико-правовой культуры он сформировался при переходе от традиционного к индустриальному обществу. Он сохраняет значение нормативно-правовой основы демократического развития к информационному обществу (постиндустриальное развитие), несовместимому с тоталитарным порядком, и требующему свободного обмена информацией. Политико-правовая система конституционализма, являясь важной институциональной и процедурной гарантией становления, развития и функционирования институтов гражданского общества, выступает как условие построения правового государства в России. В современной политико-правовой литературе использованы три основных подхода к определению конституционализма.

Первый подход, выраженный в ряде юридических исследованиях, определяет конституционализм как государственное правление, ограниченное конституцией; второй видит в конституционализме учение о конституции, как основном законе государства и общества и их взаимоотношениях; третий подход, используемый в политологии, утверждает, что конституционализм – это политическая система, основанная на конституционных методах правления.

В зарубежном государствоведении высказывается мнение о конституционализме, как о совокупности элементов конституционного развития, которая включает: согласие народа, ограниченное правительство, открытое общество, неприкосновенность личности, общественный контроль, разделение властей и закрепление этого необходимыми нормативно-правовыми актами.

Есть общие закономерности перехода от абсолютизма к конституционной государственности. В современной литературе выделены две основные модели перехода от абсолютной монархии к конституционной форме правления. Первая рассматривается как западная модель, в полной мере отраженная в работе французского автора А. Токвиля. Вторая – восточноевропейская модель. Ее сущность раскрыл на примере событий в России и Германии немецкий социолог М. Вебер. В статьях 1906 г. «К положению буржуазной демократии в России» и «Переход России к мнимому конституционализму» Макс Вебер осмыслил специфику демократизации общественной и государственной жизни России в период первой русской революции.

Учитывая многовариантность конкретно-исторических примеров перехода к конституционному строю государств, различных по своему геополитическому положению, правовому и социально-экономическому уровню развития, в целом следует исходить из отнесения пути конституционного развития России ко второй из них. Различия в интенсивности экономического развития, социальной стратификации общества, правовой культуры и этнического состава населения предопределили и различные последствия преобразований в этих странах.

Возможно двоякое понимание соотношения реформ и революции, под действием которых возникает конституционная политическая система. Нередко они рассматриваются как альтернативные способы решения задач модернизации страны на пути прогрессивного развития.