Вопросы для повторения

• В чем состояло расширение избирательного права по указу от 11 декабря 1905 г. в сравнении с положением о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.?

• Можно ли считать Основные законы 1906 г. конституцией? Каково их юридическое и политическое значение?

• Как характеризовали статус российского императора Основные законы 1906 г.?

• В чем проявилась взаимосвязь между реформированием Совета Министров в 1905 г. и созданием законодательных учреждений?

Резюме по теме

В настоящей лекции анализируется реформирование государственного строя в начале ХХ в. Кроме того, раскрываются социально-политические предпосылки к постепенному переходу к дуалистической монархии.

Тема 10. Дальнейшее развитие системы монархического конституционализма в России после государственной реформы 1905-1906 гг.

Цели и задачи изучения темы

Изучить дальнейшую эволюцию системы монархического конституционализма (1906 – февраль 1917 г.). Третьеиюньский государственный переворот. Причины переворота. Изменения в Положении о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. и их последствия.

Раскрыть значения создания новых органов государственной власти. Форма правления после февральской революции. Высшие органы государственной власти. Временное правительство. Проблема государственного единства и двоевластие.

10.1. Дальнейшая эволюция системы монархического конституционализма (1906 – февраль 1917 г.)

При выборах в I Государственную думу больше всего мест получила партия конституционных демократов (кадеты) – одну треть общего числа членов Думы. Много мест имела также партия октябристов. Блок кадетов с октябристами давал им явное большинство в Думе.

Крайне правые партии – сторонницы самодержавия – потерпели на выборах поражение, их представительство в Думе было незначительным.

Представители господствующих кругов при выработке избирательного закона находились в заблуждении, полагая, что крестьянство является опорой самодержавия (крестьянин верит в царя). В результате крестьяне получили много мест в Думе. Там образовалась особая фракция трудовиков, которая, выражая интересы крестьянства, часто в Думе вносила различные законопроекты по аграрному вопросу, доставляя большие неприятности правительственному лагерю.

Царизм недолго терпел оппозиционную I Думу, через 72 дня она была досрочно распущена. После проведения выборов во II Государственную Думу и начала ее работы обнаружилось, что она еще более оппозиционна самодержавию, чем предыдущая. Усилившаяся оппозиционность новой Думы правительству была явлением неожиданным. Во II Думе сохранялось кадетско-октябристское большинство, которое проявило себя как активный противник правительства, что явно не соответствовало непоследовательной природе русской буржуазии.

У царизма имелись серьезные основания опасаться II Государственной Думы. Прежде всего, речь шла о принятии аграрного закона на базе столыпинского указа от 9 ноября 1906 г. Создавалось впечатление, что Дума может его не утвердить. Не торопилась Дума и с одобрением государственного бюджета, передав его на рассмотрение специальной комиссии, которая могла вынести и отрицательное решение. Самодержавие было заинтересовано в том, чтобы бюджет утвердила Дума, так как от этого зависело решение вопроса о получении крупных займов от иностранных государств, а Россия имела большие государственные долги. Правительства иностранных государств придавали большое значение утверждению госбюджета Думой. По этому акту они судили о платежеспособности России, поскольку в Думе сидели представители крупной буржуазии.

Во II Думе продолжалась практика обращения с различными запросами к правительству и отдельным министрам по поводу злоупотреблений и незаконных действий должностных лиц. Дальше терпеть такую Думу царизм не хотел. 1 июня 1907 г. председатель Совета Министров П.А. Столыпин выступил на закрытом заседании Думы с сообщением об антиправительственном заговоре, в котором якобы приняли участие и члены Государственной думы. Он потребовал лишения депутатской неприкосновенности и выдачи правительству 55 депутатов Думы – членов социал-демократической фракции. 16 из них как наиболее изобличенные в заговоре подлежали немедленному аресту.

Дума отказалась решать этот вопрос и передала его на рассмотрение комиссии, обязав ее дать свое заключение 4 июня. 3 июня 1907 г. последовал высочайший манифест о роспуске Думы, члены социал-демократической фракции были арестованы, преданы суду и осуждены на разные сроки каторги и ссылки. Никакого заговора в действительности, конечно, не было. Осужденные оказались жертвами провокации, организованной Министерством внутренних дел.

Роспуск II Государственной думы и принятие нового избирательного закона получили название государственного переворота, поскольку принятые и опубликованные акты 3 июня 1907 г. являлись грубейшим нарушением Манифеста от 17 октября 1905 г. Государственный переворот положил начало третьеиюньской политической системе. Страна вошла в особую полосу развития, отличавшуюся и от пореформенной эпохи, и от революционной поры 1905-1907 гг. Открытые выступления врагов монархии были подавлены. В обществе господствовали разочарование и усталость от хаоса революционных лет. Вместе с тем третьеиюньская монархия заметно отличалась от самодержавия в том виде, в каком оно просуществовало до 1905 г. Население было ограничено в избирательных правах, но не лишено их. Сохранялись, правда, в весьма урезанном виде и представительные учреждения. Допускалась деятельность политических партий, существование оппозиционной печати, свободы слова.

Главным архитектором третьеиюньской системы являлся П.А.Столыпин. Представитель старинного дворянского рода, он с отличием окончил естественный факультет Петербургского университета и, хотя ему прочили блестящее научное будущее, предпочел службу в Министерстве внутренних дел. Был ковенским предводителем дворянства позже был назначен, гродненским губернатором. В 1904 г. его вызвал К.В. Плеве и объявил о назначении губернатором Саратовской губернии. Она считалась трудной для управления, и Столыпину пришлось убедиться в этом летом 1905 г., когда начались крестьянские волнения. Губернатор ездил по бунтовавшим селам, вступал в переговоры, выслушивал жалобы, а в нужные моменты не останавливался и перед тем, чтобы «власть употребить». Столыпин был одним из немногих губернаторов, сурово подавившим погромы в октябре 1905 г. Энергичный губернатор был замечен в Петербурге. Вскоре он получил портфель министра внутренних дел, затем стал главой правительства. Взлет Столыпина был стремительным: самый молодой губернатор, самый молодой министр и, наконец, самый молодой в 44 года председатель Совета Министров. Возглавив правительство, он сохранил за собой руководством Министерством внутренних дел.

Столыпин осуждал либеральные увлечения. Тем более отрицательно он относился к радикалам от революции, которые в его глазах были грабителями и разбойниками. Не симпатизировал он и черносотенцам, хотя поддерживал умеренные элементы в монархических союзах. Столыпин был поборником национальной идеи и открыто отстаивал свои взгляды, не на словах, а на деле доказав, что не даст себя запугать так, как были запуганы правящие круги осенью 1905 г. Его называли «душителем революции». Это было не совсем точно, так как с наиболее опасными революционными выступлениями справились его предшественники. На долю Столыпина выпало подавление остаточных очагов революции. В повседневный обиход вошли выражения «столыпинский галстук» – петля, «столыпинские качели» – виселицы, «Столыпин» – арестантский вагон. Оправдывая свою политику, министр заявлял: «Где с бомбами врываются в поезда, под флагом социальной революции грабят мирных жителей, там правительство обязано поддерживать порядок, не обращая внимания на крики о реакции». По официальным данным, в результате террористических актов и революционных выступлений в 1906-1907 гг. были убиты 4126 и ранены 4552 должностных лица. Сам Столыпин пережил десять покушений, в том числе взрыв эсерами-максималистами дачи на Аптекарском острове, где он жил работал с семьей, в августе 1906 г. После этого кровавого покушения правительство ввело военно-полевые суды. Из ведения обычных судебных инстанций изымались дела гражданских лиц, совершивших преступления «настолько очевидные», что «нет надобности в их расследовании». На рассмотрение дела отводилось не более двух суток, приговор приводился в исполнение через сутки. По неполным данным, в 1906-1910 гг. по приговорам военно-полевых и военно-окружных судов были казнены 3825 человек. По политическим делам за это время были окружены и отправлены на каторгу более 26 тысяч человек. Столыпин отказывался смягчать приговоры, невзирая на ходатайства самого царя.

Значительная часть территории России находилась на положении чрезвычайной или усиленной охраны. Это положение вводилось в отдельных местностях сроком на 6-12 месяцев и систематически продлевалось.

В третьеиюньской монархии продолжали действовать законодательные учреждения. Поскольку Государственный совет доказал свою лояльность, инициаторы переворота сочли нецелесообразным менять порядок выборов в это учреждение. Положение о выборах в Государственную думу не предусматривало всеобщего и прямого голосования. После переворота избирательный закон стал еще менее демократическим. Теперь менее 1% населения избирало 1/3 выборщиков. Крупные землевладельцы выбирали более половины выборщиков европейской части России. Один голос помещика приравнивался к 543 голосам рабочих. Представительство крестьян, не оправдавших надежд правительства, сократилось вдвое. Точно так же были наказаны национальные окраины. Сокращалось количество депутатов от Кавказа и Польши. Население 10 территорий Средней Азии и Сибири было вообще лишено представительства, как не достигшее «достаточного развития гражданственности».

В результате таких манипуляций с избирательным законом III Государственная дума существенно отличалась по своему составу от своих предшественниц. Левое крыло было предельно ослаблено. Теперь левыми считались 54 кадета, занимавшие центристские позиции в предыдущих думах. От мощной фракции трудовиков осталось 14 человек. На выборах было избрано 19 социал-демократов меньшевистского и большевистского направления, но вскоре их осталось 14 человек.

Выгодное положение занимал сильный центр из 154 октябристов и 28 прогрессистов. Все это означало, что после двух неудачных экспериментов правительство получило, наконец, вполне лояльное законодательное учреждение.

Правительство указывало новой Думе на ее второстепенную роль в монархическом государстве. Стала знаменитой запальчивая реплика министра финансов Коковцова, брошенная им депутатам: «У нас парламента, слава Богу, еще нет!» Пример пренебрежения к Думе и даже к Государственному совету показывал и сам глава правительства. П.А. Столыпин был сторонником сильной исполнительной власти и считал непозволительной роскошью бесконечные дебаты депутатов. Во всех важнейших вопросах правительство ставило Думу перед свершившимся фактом. Излюбленным оружием последнего и его преемников стала 87 статья Основных законов, согласно которой любая неотложная мера могла быть проведена императорским указом, не дожидаясь одобрения законодательных учреждений. За время работы III и IV Государственных дум было издано 612 законодательных актов, и 609 из них депутатам пришлось обсуждать задним числом, когда их одобрение или неодобрение уже не имело практического значения.

Столыпинская аграрная реформа. П.А. Столыпин был одним из крупнейших российских реформаторов. Свои усилия он сосредоточил, прежде всего, на изменении общинного уклада русской деревни.

Крестьяне вели индивидуальное хозяйство, но большая часть земли находилась в совместном общинном владении. Крестьянский «мир» не допускал разорения общинников, поддерживая их в трудный период за счет остальных земляков. Оборотной стороной «мирских» порядков была насильственная уравниловка. Сельский сход мог отобрать надел у крестьянина, подвергнуть его телесному наказанию. Одной из важнейших функций общины было распределение земли. Размер надела зависел от числа взрослых работников в семье. Каждый общинник владел участком хорошей, средней и плохой земли.

Заняв пост главы правительства, П.А. Столыпин решительно приступил к преобразованиям. Вопреки мнению министров, не решавшихся упразднить вековой порядок одним росчерком пера, последний настоял на немедленном принятии царского указа. Указ 9 ноября 1906 г. имел нарочито скромное название «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования». В действительности эти «дополнения» означали коренной переворот в аграрной политике. Крестьяне получили право выйти из общины и закрепить свой индивидуальный надел в личную собственность. Государство оказывало всяческое содействие частным владельцам. Излишки надельной земли отдавались «укрепленцам» либо бесплатно, либо по номинальной цене.

По указу, вместо разрозненных полосок крестьяне получали землю в одном месте – так называемый отруб. Часть таких владельцев покидала деревню и переселялась на хутора. С точки зрения правительства, хуторская реформа должна была создать слой зажиточных крестьян, наподобие западноевропейских или американских фермеров. Частная собственность должна была не только способствовать экономическому подъему, но и стать лучшим противоядием революционным настроениям.

Составной частью аграрной реформы являлась переселенческая политика. С одной стороны, переселение в Сибирь и Казахстан позволяло уменьшить социальное напряжение в Европейской России, с другой стороны, способствовало освоению малонаселенных пространств. Правительство установило многочисленные льготы для желающих переселиться на новые места: прощение всех недоимок, низкие цены на железнодорожные билеты, освобождение от налогов на 5 лет, беспроцентные ссуды в размере от 100 до 400 рублей на крестьянский двор. В пути переселенцам оказывалась продовольственная и медицинская помощь. Переселенческое управление помогало осваиваться в новых районах. В 1906-1915 гг. было построено почти 13 тыс. верст проселочных дорог, 13711 колодцев, 161 водохранилище. За 10 лет в Сибирь переселилось 3,1 млн. человек. Посевные площади за Уральским хребтом увеличились в два раза. Сибирь поставляла на внутренний и внешний рынок 800 тыс. тонн зерна.

Впечатляющие успехи не могли заслонить трудности, с которыми столкнулось переселение. Проезд по железным дорогам был организован из рук вон плохо. Сотни людей погибли во время тяжелого пути. Суровые условия Сибири требовали напряжения всех сил. 537 901 переселенец был вынужден вернуться назад. Таким образом, П.А. Столыпину, только частично удалось реализовать свои планы. По официальным данным, всего в ходе аграрной реформы выразили желание перейти к частному землевладению 2 755 633 домохозяина. Они претендовали на 14 млн. десятин общинной земли. Но это было лишь немногим более четверти всех общинников. В действительности осуществили свое намерение еще меньшее число крестьян – 2 008 432.

Широкомасштабные замыслы требовали значительного времени. П.А. Столыпин неоднократно заявлял, что для успеха преобразований необходимы «двадцать лет покоя». Реформа дала первые всходы, но дальнейшее развитие событий не позволило созреть ее плодам. Между хуторянами и общинниками разгорелась настоящая война. Крестьяне-общинники поджигали дома хуторян, уничтожали их посевы, калечили скот. Но главный порок реформы состоял в том, что ее рамки были ограничены крестьянскими наделами. Правительство пошло на многочисленные уступки. Оно отменило выкупные платежи, пожертвовало частью государственных, кабинетских, удельных владений, облегчило покупку земли через Крестьянский банк. Но оно не тронуло помещичьего землевладения, не посмело хотя бы частично затронуть интересы поместного дворянства. Через этот порог оказался неспособным переступить и П.А. Столыпин.

Законодательная программа правительства. Аграрная реформа была не единственным детищем из задуманных Столыпиным преобразований. Правительственная программа реформ была создана в марте 1907 г. Она предусматривала принятие ряда законов, обеспечивающих неприкосновенность личности, облегченный переход из одного вероисповедания в другое, расширение земств, преобразование местного суда и уголовного законодательства. В число социальных мер входило страхование рабочих на случай болезни и инвалидности. Правительство намеревалось сделать доступным, а потом и обязательным начальное образование. Однако практически все реформы были заблокированы. Наиболее радикальные реформы отвергались консерваторами, наиболее консервативные – либералами. Так, Государственная дума одобрила три вероисповедальных закона, которые, не покушаясь на преобладающую роль православной церкви, предусматривали некоторые смягчения для иных конфессий. Однако два проекта были задержаны Государственным советом, а третий не был подписан царем. Другой правительственный законопроект – о неприкосновенности личности – вызвал возмущение левой части Думы. Проект о допуске защитников к следственной стадии, наоборот, встретил теплый прием в Думе, но был отвергнут Государственным советом. Столыпину не удалось упразднить крестьянские волостные суды, действовавшие не по писаным законам, а по дедовским обычаям. Закон о местном суде подвергся коренной переделке, причем Дума меняла одни статьи, а Государственный совет другие. Проект полицейской реформы вообще был положен под сукно.

Большие надежды Столыпин возлагал на реорганизацию местной администрации. Намечалось объединить власть в уезде в руках представителей Министерства внутренних дел. Но эти планы были восприняты как попытка умалить роль уездных предводителей дворянства. Предполагалась также реформа местного самоуправления. Наряду с уездными и губернскими земствами намечалось создать более мелкую единицу – волостное земство. Оно предназначалось для хуторян, в связи с чем высокий имущественный ценз, обеспечивавший преобладание дворян, намечалось снизить в 10 раз. Однако ни один из проектов местной реформы не был реализован.

Многочисленным переделкам подвергся законопроект о начальных училищах. Правительству пришлось отказаться от принципа единства школы, оставив в руках церкви приходские училища.

В течение 5 лет обсуждались и переделывались страховые законы. Они были утверждены только в 1912 г. и имели ограниченное применение.

Как и в случае с С.Ю. Витте, П.А. Столыпин мало-помалу превратился в объект критики справа. Черносотенцы, ранее видевшие в премьер-министре борца с крамолой, начали пропагандистскую кампанию против его преобразовательной политики. В то же время колебания последнего в проведении административных и других реформ привели его к фактическому разрыву с октябристами. Наиболее последовательным союзником Столыпина была фракция националистов, но она не являлась достаточно влиятельной силой. Когда Государственный совет отклонил правительственный законопроект о введении земств в нескольких западных губерниях, Столыпин демонстративно подал в отставку. Начался так называемый «министерский кризис». Николай II не решился сменить первого министра. Законодательные палаты были распущены на три дня. Во время искусственного перерыва вышеназванный законопроект был принят в порядке излюбленной Столыпиным 87 статьи. Главные его противники были удалены со службы.

Однако этот триумф явился началом конца П.А. Столыпина. Открытое пренебрежение призрачной российской «конституцией» поставило точку в его контактах с либеральной оппозицией. Крайне правые ждали случая для новой атаки. Кроме того, Николай II не простил премьер-министру слишком явной независимости и самостоятельности. В придворных кругах говорили, что дни Столыпина на посту главы правительства сочтены. Поэтому, когда 1 сентября 1911 г. Столыпин был смертельно ранен во время спектакля в киевском оперном театре, многие восприняли эту трагедию как «избавление». Покушавшийся Д. Г. Богров, являвшийся секретным осведомителем полиции, был судим при закрытых дверях и казнен с молниеносной быстротой, а виновные в плохой организации охраны были освобождены от наказания царем.

В 1913 г. царствующий дом Романовых праздновал свое 300-летие. Грандиозные торжества с особенной яркостью подчеркивали трудности, которые переживала российская монархия. Третьеиюньская система представляла собой хрупкий компромисс, постоянно подвергавшийся ревизии. Либеральная общественность все громче заявляла о неудовлетворенности видимостью реформ и сохранением архаичного государственного строя. Консерваторы, напротив, утверждали, что реформы идут неоправданно быстрыми темпами.

Первая мировая война, начавшаяся летом 1914 г., была вызвана резким обострением противоречий между сложившимися двумя враждебными группировками крупных империалистических государств – Германией, Австро-Венгрией и Италией (Тройственный союз) и Англией, Францией и Россией (Антанта).

Россия вступила в войну 19 июля 1914 г. В планы господствующих классов России входили захват принадлежавших Турции Константинополя и проливов из Черного моря в Средиземное – Босфора и Дарданелл, отторжение от Австро-Венгрии Галиции, овладение Турецкой Арменией. Русская армия провела ряд успешных операций. Однако хозяйственно-политическая отсталость России, обнаружившийся в первые же дни недостаток вооружения и снаряжения обусловили многочисленные неудачи и поражения, огромные человеческие потери.

Война тяжело отразилась на экономике страны. Народное хозяйство начало разрушаться. Отвлечение рабочей силы в армию вызвало значительное сокращение промышленного и сельскохозяйственного производства. В свою очередь кризис в промышленности и сельском хозяйстве отрицательно отразился на боеспособности царской армии.

В России, как и в других воюющих странах, возникла революционная ситуация. Обострение ее вызывалось нуждой и бедствиями народных масс, гибелью тысяч и тысяч солдат на фронтах. Бедственное положение рабочего класса и трудящегося крестьянства усугублялось ужесточением политического режима, а в нерусских регионах России и национальным гнетом. В широких народных массах все больше росло недовольство войной и политикой царизма. На заводах и фабриках непрерывно вспыхивали забастовки. С начала войны по февраль 1917 г. в России произошло 2,5 тыс. забастовок, в которых приняло участие более 2,5 млн. человек. Активизировались революционные выступления крестьян против помещиков и кулаков.

Чтобы предотвратить революцию, царизм начал тайные переговоры с Германией о сепаратном мире. Буржуазия России, поддержанная англофранцузскими и американскими империалистами, стремилась выйти из революционного кризиса путем смены царя, что дало бы ей возможность взять власть. Оба этих заговора были разрушены разразившейся в феврале 1917 г. второй российской буржуазно-демократической революцией.

Изменения в государственном аппарате. Во время войны царское правительство издало несколько правовых актов, направленных на приспособление деятельности отдельных органов к военным условиям и усиливающих вмешательство государства в экономику страны. Эти изменения свидетельствовали об очередном шаге России по пути превращения феодальной монархии в буржуазную.

Государственная дума. Дума четвертого созыва, избранная в 1912 г. на основе избирательного закона от 3 июня 1907 г., представляла собой октябристско-кадетское учреждение. Социал-демократическая фракция, включая большевиков, имела в Думе 14 мест. Большевистская фракция разоблачала империалистический характер войны и вела революционную работу среди трудящихся. Через три месяца после начала войны ее члены были обвинены в государственной измене, арестованы, а затем осуждены и высланы на вечное поселение в Туруханский край.

Государственная дума поддерживала царское правительство в ведении войны, одобрила законопроекты о повышении косвенных и прямых налогов и некоторые другие, направленных на укрепление царизма. Несмотря на то, что все предложения, вносившиеся в Думу царским правительством, ею одобрялись, Она созывалась царем нерегулярно. По важнейшим вопросам государственной жизни царь издавал указы в соответствии со ст. 87 Основных законов Российской империи 1906 г. в обход Думы. Лидеры буржуазно-помещичьих фракций пытались повлиять на политику правительства, добиваясь создания ответственного перед Государственной Думой правительства.

В августе 1915 г. лидеры буржуазно-помещичьих партий в Думе и часть членов Государственного совета образовали так называемый прогрессивный блок, участники которого стремились не к ликвидации монархии, а к ее оздоровлению. Основным требованием блока было создание «министерства доверия», ответственного перед Думой. Буржуазия пыталась добиться от царя уступок, надеясь, что ее представители смогут довести войну до победного конца и не допустят революции.

Особые совещания. Государственный аппарат оказался неспособным решать поставленные войной задачи. Возникла необходимость в создании чрезвычайных органов. В 1915 г. были образованы межведомственные органы – Особые совещания. Эти органы состояли из представителей различных учреждений, ведомств и организаций. Первым было создано Особое совещание по снабжению армии, которое несколько позднее было преобразовано в четыре Особых совещания: по обороне, топливу, продовольственному делу, по перевозке топлива, продовольственных и военных грузов. 30 августа было образовано Особое совещание по устройству беженцев.

Местными органами Особых совещаний были их комиссии и уполномоченные. Комиссии Особых совещаний были созданы в губернских городах, уполномоченные действовали как в губернских городах, так и в уездных.

Наиболее важное значение имело Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне, которое относилось к числу высших государственных учреждений и не было подведомственно какому-либо иному органу управления. Оно было наделено широкими полномочиями. Председателем его являлся военный министр, в состав входили: председатели Государственного совета, Думы, по девять членов от этих же органов, по одному представителю по назначению от министерств – морского, финансов, путей сообщения, торговли и промышленности и государственного контроля, пять представителей от военного министерства, по одному представителю от Всероссийского земского и городского союза и четыре представителя от Центрального военно-промышленного комитета.

В компетенцию Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства входили высший надзор за деятельностью всех правительственных заводов, арсеналов и мастерских, а также частных заводов и предприятий, изготовляющих предметы боевого и прочего материального снаряжения армии и флота, содействие образованию новых заводов и предприятий такого назначения, распределение заказов между заводами.

Если последнюю функцию – распределение заказов – выполняло Особое совещание, то все остальные должны были реализовывать его уполномоченные. На местах уполномоченными Особого совещания по обороне были созданы местные Совещания для обсуждения мероприятий и вопросов, входящих в круг ведения этого органа. В его состав входили представители местных организаций Всероссийского земского и городского союзов, Военно-промышленного комитета и некоторые другие лица по усмотрению уполномоченного.

Регламентация прав местных уполномоченных Особого совещания по обороне была уточнена Правилами о порядке их деятельность уполномоченных, назначенных председателем Особого совещания, и о состоящих при них районных заводских совещаниях от 10 сентября 1915 г. В соответствии с этими правилами уполномоченные Особого совещания и их заместители были назначены не только в губернские города, но и в крупные промышленные центры с организацией при них заводских совещаний. Район деятельности каждого заводского совещания был определен председателем всероссийского Особого совещания.

Особые совещания явились формой вовлечения представителей буржуазии во все звенья учетно-регистрационного аппарата царизма, сращивания промышленного и финансового капитала с правительственным аппаратом.

Военная обстановка вызвала расширение компетенции генерал-губернаторов и военных властей в местностях, объявленных на военном положении. Их полномочия и взаимоотношения определялись Положением о полевом управлении войск и особыми Правилами о местностях, объявленных на военном положении. В период Первой мировой войны в стране действовало чрезвычайное законодательство конца XIX в. С введением военного положения управление губернией сосредоточивалось в руках главнокомандующего, получавшего компетенцию значительно более широкую, чем компетенция органов управления в условиях усиленной и чрезвычайной охраны.

Объявление местностей на военном положении давало административной власти в лице генерал-губернатора чрезвычайно широкие права: административные, полицейские и судебные. Он имел право издавать обязательные постановления по вопросам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности, устанавливать ответственность в виде тюремного заключения сроком на три месяца или денежного штрафа до 3 тыс. руб. за нарушение этих постановлений.

Применение изданных генерал-губернатором норм об ответственности за нарушение обязательных правил и постановлений осуществляли непосредственно они же либо по их поручению губернаторы, градоначальники либо обер-полицмейстеры.

По собственному усмотрению генерал-губернатор изымал из подсудности для решения своей властью в административном порядке дела о преступлениях и проступках, мера наказания по которым не должна была превышать трех месяцев тюремного заключения либо 3 тыс. руб. штрафа. Он же имел право: передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела о всяких преступлениях, предусмотренных общими уголовными законами, для осуждения виновных по законам военного времени и особым правилам; исключать из общей подсудности категории дел о целых родах преступлений и проступков с передачей этих дел в производство военного суда; требовать рассмотрения при закрытых дверях в судах гражданского ведомства судебных дел, публичное рассмотрение которых «может послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка» и рассмотрения дел о государственных преступлениях или в указанном выше порядке, или с особыми ограничениями; окончательно утверждать приговоры военных судов по определенным категориям дел.

Расширение административной компетенции генерал-губернаторов состояло в праве воспрещать всякие народные, общественные и частные собрания; делать распоряжения о закрытии всяких торговых и промышленных заведений на срок или на все время военного положения; разрешать чрезвычайные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных и городских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения этих собраний; приостанавливать периодические издания на все время объявленного военного положения; закрывать учебные заведения на срок до одного месяца, а с разрешения командующего армией – и на все время военного положения с сообщением о том надлежащему начальству учебного заведения; воспрещать отдельным лицам пребывание в местностях, объявленных на военном положении; высылать отдельных лиц во внутренние губернии; отстранять от должности на время объявленного военного положения чиновников всех ведомств.

Военные власти и генерал-губернаторы пользовались правом подчинять органы по гражданскому управлению в некоторых местностях, объявленных на военном положении, специально назначенным лицам. Губернаторам и градоначальникам предоставлялось право при замещении всех вообще должностей по земским, городским и судебно-мировым учреждениям изъявлять свое несогласие на такое замещение, если лицо, предложенное на открывшуюся вакансию, представляется им неблагонадежным. В таком же порядке подлежали увольнению с должностей в указанных учреждениях лица, заподозренные в неблагонадежности.

Для рассмотрения уголовных дел, переданных в военные суды генерал-губернатором, устанавливался особый порядок. Их рассмотрение и решение должны были производиться в военных судах по правилам, установленным Военно-судебным уставом. Наряду с расширением административных полномочий местных губернских органов управления, полиции и суда введение военного положения означало установление широких прав военных властей. Положение 1892 г. «О местностях, объявленных на военном положении» устанавливало, что с введением военного положения направление действий по охране государственного порядка и общественного спокойствия переходит к главнокомандующему и командующему армиями.

Командующий армией уполномочивался: воспрещать удаляться из места жительства таким лицам, которых по их знанию, ремеслу или занятию предполагается привлечь к работам для достижения целей войны; назначать общие и частные реквизиции; воспрещать вывоз необходимых для работ орудий и материалов, а также продовольственных и перевозочных средств, фуража, дров и тому подобных предметов, могущих потребоваться для войны; распоряжаться об уничтожении строений и истреблении всего, что может затруднить движение или действие войск. Более того, командующий армией уполномочивался на принятие в целях охраны государственного порядка или успеха ведения войны любых мер, не предусмотренных законом.

Чрезвычайное законодательство конца XIX в. составило юридическую основу расширения репрессивной компетенции высшей и местной администрации и военных властей в местностях, объявленных на военном положении. В ходе войны были изданы и новые акты, которые расширяли компетенцию военных властей по различным вопросам, в том числе и в области судопроизводства.

В начале войны царизм вынужден был дать буржуазии разрешение на создание Всероссийского союза земств и Российского союза городов, объединившихся затем в единый Всероссийский союз земств и городов (Земгор). Этот орган первоначально занимался организацией госпиталей, производством медикаментов, заботой о раненых и больных солдатах, а позднее был допущен к участию в снабжении фронта продовольствием и снаряжением.

Местными органами Земгора были его областные и местные комитеты. Правительство предоставило Земгору права полувоенной организации. Его чиновники носили полувоенную форму и освобождались от военной службы. При помощи Земгора буржуазия добивалась усиления своего влияния на государственные дела, получила возможность более активного проникновения в центральные и местные государственные органы.

Военно-промышленные комитеты. В мае 1915г. было начато создание влиятельной организации буржуазии – военно-промышленных комитетов. Положением о военно-промышленных комитетах, утвержденным царем 27 августа 1915г., они создавались для содействия правительственным учреждениям в деле снабжения армии и флота снаряжением и довольствием. Были созданы центральный, областные и местные военно-промышленные комитеты.

Военно-промышленные комитеты имели право приобретать движимое и недвижимое имущество, вступать в договоры с частными и государственными учреждениями и предприятиями и общественными организациями, принимать на себя обязательства, в частности, по поставкам и подрядам по заказам казны, организовывать по соглашению с военным и морским ведомствами приемку и сдачу снаряжения для нужд армии и флота и т. д. Они имели право предъявлять иски в суде и отвечать по искам,

По своему составу и характеру деятельности военно-промышленные комитеты были организациями крупного промышленного и финансового капитала, при помощи которых капиталисты извлекали огромные прибыли из военных заказов. Юридически военно-промышленные комитеты являлись общественными организациями. Буржуазия пыталась выдать их за общенародные и с этой целью решила организовать при комитетах рабочие группы и тем самым вовлечь рабочих в активную работу на войну. Развернув кампанию по выборам представителей рабочих в комитеты и организации названных групп, буржуазия надеялась таким образом подчинить своему влиянию рабочий класс, отвлечь его от революционной борьбы, создать видимость классового мира.

Меньшевики и эсеры пропагандировали идею участия рабочих в военно-промышленных комитетах. Большевики выступали против этой идеи и призывали рабочих бойкотировать военно-промышленные комитеты, создание и деятельность которых способствовали милитаризации промышленности. Действительно, 1-й съезд представителей военно-промышленных комитетов, проходивший в 1915 г., рекомендовал правительству ввести военное положение и отменить ограничения продолжительности рабочего дня и использования труда женщин и подростков на предприятиях, выполняющих военные заказы. Царское правительство удовлетворило эти требования.

Изменения в системе судебных органов. Война вызвала изменения в системе судебных органов и порядке их деятельности. Законом от 20 июля 1914 г. была утверждена новая редакция IV раздела Военно-судебного устава «О суде в военное время», в котором указывалось, что в районе театра военных действий и в местностях, объявленных на военном положении, военно-судебная власть принадлежит полковым, этапным, военно-окружным судам и Главному военному суду или кассационному присутствию. При чрезвычайных обстоятельствах в районах военных действий и местностях, объявленных на военном положении, учреждались военно-полевые суды. Они формировались из офицеров в течение суток с момента совершения преступления, и приступали к разбору дела немедленно. Дело слушалось при закрытых дверях, приговор вступал в законную силу и приводился в исполнение не позднее суток после его вынесения.

Военно-полевым судам были подсудны все военнослужащие, лица, состоявшие при армии, жители неприятельских территорий, занятых русской армией, лица гражданского ведомства в местностях, объявленных на военном положении, военнопленные.

Изменения в праве в период Первой мировой войны. В первый же день войны царским указом вводилось Временное положение о военной цензуре. Положение предусматривало образование органов цензуры как в местностях театра военных действий, так и вне их. В районе военных действий военную цензуру осуществляли штабы главнокомандующих армиями и военных округов. В местностях, не входивших в район театра военных действий, органами военной цензуры были Главная военно-цензурная комиссия при главном управлении Генерального штаба, местные военно-цензурные комиссии и военные цензоры. Наряду с органами военной цензуры сохранялся прежний административный надзор, как за типографиями, средствами массовой информации, так и за книжными магазинами. В Положении о военной цензуре подчеркивалось, что военные и административные власти осуществляют параллельный надзор за произведениями печати и публичными собраниями. Большая роль в обнаружении нарушения постановления отводилась жандармам и полиции. Виновные в нарушении правил о военной цензуре привлекались к суровой уголовной ответственности.

Все местности России, не находившиеся на военном и осадном положении, согласно указу от 24 июля 1914 г. о принятии исключительных мер по охране во всей империи порядка и общественной безопасности были объявлены на положении чрезвычайной охраны.

28 июля 1914 г. был издан указ, установивший правила, которыми Россия руководствовалась во время войны. Подданные воюющих против России государств были ограничены в своей правоспособности и дееспособности, могли быть высланы как из пределов страны, так и из пределов ее отдельных местностей. Въезд этих лиц в Россию допускался с особого в каждом случае разрешения соответствующих властей. Торговые суда неприятельских государств, застигнутые в русских портах, при объявлении войны, задерживались, а строящиеся для иностранцев суда, предназначавшиеся для обращения в военные, подвергались конфискации. Указ предписывал на основах взаимности соблюдать международные договоры о поведении воюющих государств, а также о правах и обязанностях нейтральных государств.

1 сентября 1916г. царское правительство издало Положение, по которому Министерство внутренних дел или лицо, им уполномоченное, получило право закрывать любое народное собрание или собрание общественных организаций, их комитетов и иных исполнительных органов. Это Положение давало простор для административного произвола и было направлено против демократических и революционных организаций.

В период войны царское правительство увеличило прямые и косвенные налоги и ввело новые. Был повышен налог на землю и наследство, на зрелища. Введен налог на лиц, освобожденных от воинской повинности, налоги на пассажиров железных дорог и на грузы. Увеличены косвенные налоги на товары первой необходимости – сахар, спички, керосин; повышалась квартирная плата, стоимость проезда в городском транспорте.

В военное время были внесены некоторые изменения в регулирование права частной собственности. Вводилась гужевая и автомобильная повинность. Для обеспечения нужд армии и флота широко применялись реквизиции продовольственных запасов, проводилось принудительное отчуждение сырья. Был воспрещен вывоз за границу лошадей, хлеба, мяса, овощей и других продуктов, а также различных видов промышленного сырья (металлов, руд и др.). Все промышленные предприятия обязывались выполнять в первую очередь военные заказы, размещение которых проводилось в принудительном порядке.

Был издан ряд указов о приостановлении взысканий по векселям в местностях, объявленных на военном положении; военнообязанным, призванным в действующую армию, разрешалось расторгать договоры найма квартир. Просроченные заклады этих лиц не могли продаваться с аукциона до конца войны. Было введено страхование морских судов, грузов и фрахта от военной опасности.

В период войны царизм, проводивший политику содействия буржуазии и защиты ее интересов, ликвидировал ту незначительную нормативную регламентацию фабрично-заводского труда, которая являлась, хотя и формальным, ограничением эксплуатации. В 1915 г. Советом министров было издано Положение о ликвидации ограничений использования детского и женского труда и привлечения детей на сверхурочные работы, а через некоторое время был опубликован перечень работ, на которые могли привлекаться женщины и дети, не достигшие 15 лет, в каменноугольной промышленности. Хотя это законодательство касалось лишь предприятий, выполнявших военные заказы, фактически им пользовались все капиталисты. И, кроме того, в то время на предприятиях, выполнявших заказы военного ведомства, работало подавляющее большинство рабочих.

Законом от 14 ноября 1914 г. были внесены изменения и дополнения в Воинский устав о наказаниях 1869 г. По этому закону военнослужащие, виновные в поставке и отпуске недоброкачественного оружия, боеприпасов, продовольствия, медикаментов, подвергались уголовному наказанию. Умышленное совершение таких деяний в военное время каралось строгими мерами, вплоть до лишения всех прав состояния и ссылки на каторжные работы на срок от 15 до 20 лет или без срока.

В обстановке растущего революционного движения в армии 12 января 1916 г. был принят указ об изменении Воинского устава о наказаниях за дезертирство, самовольную отлучку и уклонение от несения военной службы, который ужесточал уголовную ответственность за эти виды преступлений. Виновные в побеге со службы в военное время подвергались лишению всех прав состояния и ссылке на каторжные работы от 4 до 20 лет или без срока либо смертной казни. Лица, совершившие побег к неприятелю или пытавшиеся его совершить, подвергались лишению всех прав состояния и смертной казни.