23

нием о нем и т. п. Утверждение положений о территориальных органах возложено на руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Однако компетенция таких территориальных органов нередко предопределяется положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, а следовательно, органа- ми, утвердившими такие положения. Например, в положениях о многих федеральных органах исполнительной власти устанавливается, что они осуществляют свою деятельность непосредственно и через свои терри- ториальные органы. Соответствующие федеральные органы, утверждая положения о своих территориальных органах, не вправе игнорировать данное обстоятельство.

§ 3. Правовые основы организации управления

Создание организационной системы управления серьезно затруд- няется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации задач, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное законодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем.

Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законов. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государственного управления, админи- стративно-правовой вакуум при современной идеологии социально- экономического развития общества влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в обществе.

Отсутствие общего правового акта об управлении в РФ пре- допределило многообразие правовых актов по данной проблеме. Не- обходимость в подобном акте очевидна, несмотря на то (а быть может, именно потому), что регламентация организации управления должна учитывать неизбежные особенности задач, к решению которых она должна быть приспособлена. Это значит, что в принципе не может быть такого правового акта, который бы исчерпывающим образом регламен- тировал организацию управления. Ведь оно должно быть ориентировано на решение общих, отраслевых, межотраслевых, территориальных и от- дельных крупных задач (освоение космоса и др.).

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере отно- сящихся к организации управления, велик (не смешивать с полнотой и качеством регламентации связанных с этим вопросов). Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления. Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расши-

Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...

рить представление о правовых основах организации управления, их сложной структуре в современных условиях.

По юридической силе выделяются:

а) Конституция РФ, закрепляющая в общем виде структуру эконо- мики, социально-культурной и административно-политической деятельности;

б) федеральные конституционные и федеральные законы;

в) постановления палат Федерального Собрания;

г) конституции (уставы), законы субъектов РФ имеют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представительны- ми) органами соответствующих субъектов РФ, решаются важ- нейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

д) подзаконные акты Президента РФ и органов исполнительной власти.

Среди актов данной группы особое место занимают указы и распоря- жения Президента РФ. С одной стороны, они подзаконны, поскольку, как известно, не должны противоречить Конституции РФ и федераль- ным законам. С другой, они могут издаваться для регулирования обще- ственных отношений первичным образом, то есть тех, которые не урегу- лированы федеральными законами. В Конституции РФ не случайно не применена формула, что акты Президента издаются на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов. Президент РФ обладает более широкой свободой в регулировании общественных от- ношений. Издаваемые им правовые акты не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что ха- рактерно для правотворчества органов исполнительной власти. Многие правовые акты Президента РФ посвящаются вопросам организации управления, статусу различных звеньев его системы на уровне РФ, ее субъектов и местного самоуправления;

е) определенные вопросы внутренней самоорганизации решаются с помощью правовых актов соответствующих органов и их долж- ностных лиц.

В регулировании организации и осуществления функций госу- дарственного управления важная роль принадлежит утверждаемым Президентом РФ и Правительством РФ положениям об отдельных органах федеральных органов исполнительной власти, а также их регламентам.

Типовой регламент устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реа- лизации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с на- ходящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.