1petrov_n_titkov_a_vlast_biznes_obshchestvo_v_regionakh_nepra-1

но в транспортном коридоре «Западная Европа — Россия — Казахстан — Китай». Мурманск — северные ворота России (особенно во время Второй мировой войны), Баренц-регион, база освоения Арктики. Иркутск — середина Транссибирской магистрали — Великого Сибирского пути.

Политическое

развитие

Выводы. Проведенный беглый анализ показывает замечательную устойчивость того, как регионы выглядят на политической сцене, типов их политического поведения. И то, и другое составляет политическую культуру, которая присуща региону как таковому и в значительной части воспроизводится при сменах глав и других пертурбациях региональной политической жизни.

При этом, однако, в процессах политического развития регионы все более играют роль пассивную, а не активную, выступая не столько инициаторами, субъектами инноваций, сколько объектами, реципиентами инициатив федерального Центра, площадками проведения федеральных мероприятий. Усилиями Центра в последние годы произошли унификация политического устройства и в значительной степени синхронизация политического календаря регионов. Переход

в2005 г. к назначению губернаторов добавил неопределенности и лишил региональный политический цикл кульминации, а политическое развитие на местах — эффекта крещендо.

На фоне усиленной ротации руководителей федеральных структур

врегионах контрастно смотрится относительная устойчивость (до застойности) политических элит. После бурного расцвета политической жизни в конце 1980-х — начале 1990-х, когда произошла кардинальная смена элит (и, кстати, почти повсеместно яркие представители регионов оказались на федеральной политической сцене), новые фигуры почти не появлялись. Во многих регионах в скором будущем неизбежна смена поколений. Подход, применявшийся Центром до конца 2008 г., — это замена публичных политиков, прежде всего на постах губернаторов, управленцами, часто «варягами».

Политическое развитие на региональном уровне очень неравномерно в пространстве-времени. Весьма различно и место, занимае-

мое нашими четырьмя регионами в меняющемся политическом ландшафте страны. Иркутской области всегда были присущи политические плюрализм и конкурентность, к тому же демократическая модель голосования. В Мурманской области, где выборы также проходят в целом весьма демократично, политическая жизнь по динамичности и инновативности существенно уступает иркутской. Что касается Астраханской и Оренбургской областей, то там ситуация значительно более патриархальна, выборы более контролируемы и на них традиционно сильно выступают левые силы: коммунисты, аграрии, в последнее время справедливороссы.

Астраханская область после накала политических страстей

впозднеперестроечное время надолго впала в дремотное состояние, обходясь без острых конфликтов и громких скандалов. С 1991 г. смена губернатора здесь была всего одна, когда в 2004 г. неожиданно умершего в самый канун выборов А. Гужвина сменил в качестве основного кандидата его заместитель А. Жилкин, последний советский секретарь обкома комсомола, назначенный в 1991 г. первым заместителем главы администрации. Это один из немногих губернаторов, до сих пор не назначавшихся президентом. У губернатора довольно острый конфликт с мэром регионального центра. Сильную политическую оппозицию действующей власти вот уже почти полтора десятилетия возглавляет Олег Шеин, благодаря которому на последних думских выборах «Справедливая Россия» показала здесь один из лучших своих результатов.

На выборах регионального парламента 2006 г. область выбрала

вкачестве полигона Республиканская партия. Здесь в течение нескольких недель вел плотную кампанию В. Рыжков, изъездивший область вдоль и поперек. Результат — чуть более 3 тыс. голосов (1,07%).

Посетив область в сентябре 2007 г., через пару недель после состоявшегося выездного заседания президиума Госсовета под председательством В. Путина, мы застали ее готовящейся к думским выборам и к пышному празднованию 450-летия Астрахани. На подготовку празднования за 2007—2008 гг. пошло 110 млрд руб. инвестиций из бюджетов разного уровня включая ряд строительных проектов, которые по федеральной разнарядке на свои средства выполняли «Газпром», ЛУКОЙЛ и др. Город при этом украшали стенды типа «Строительство такого-то объекта — подарок мэра/губернатора и “Единой России” астраханцам».

По интенсивности и шумности политической жизни Иркутская область является одним из национальных лидеров, заметно опережая все остальные изучавшиеся нами регионы. Еще в 1990-е годы именно здесь при сильном и очень самостоятельном губернаторе Ю. Ножикове впервые происходило многое из распространившегося позднее на всю страну. В 1992 г. иркутяне в паре с красноярцами были первыми, кто решился оспорить в Конституционном суде решение президента о передаче РАО ЕЭС акций иркутских гидроэлектростанций,

идобились решения в свою пользу. В марте 1993 г. губернатор, поддержанный гражданами и политической элитой, устоял при попытке президента Ельцина сместить его с должности, а четыре года спустя стал первым из добровольно ушедших в отставку.

В1994 г. в области прошли первые в стране губернаторские выборы, а в 1996 г. вторые выборы Законодательного собрания прошли в срок, будучи совмещены с президентскими, что настоятельно не рекомендовалось Центризбиркомом. Тогда, кстати, депутаты Законодательного собрания при поддержке администрации продлили поначалу свои полномочия, как и в большинстве регионов страны, но затем суд признал их решение и соответствующие поправки в Устав области незаконными. Кстати, и Устав здесь был принят в 1994 г. не депутатами, а областным референдумом.

В2000-х годах иркутяне сохранили свою роль политических пионеров. Только из инициатора и субъекта политических действий область все более превращалась в объект действий федерального Центра. Здесь произошла сначала вторая (в 2005 г.), а потом

итретья (в апреле 2008 г., первая в стране) смена губернатора, причем в обоих случаях в ситуации острой конкуренции между группами политической элиты губернаторами назначались «варяги». В 2001—2003 и 2005—2008 гг. — повторения острых конфликтов губернатора с Законодательным собранием, наблюдавшихся и в 1990-е годы.

Области была отведена роль полигона, где должна была обкатываться схема укрупнения регионов (объединение собственно Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО). Местная политическая элита не проявила особого энтузиазма в реализации этих планов Кремля, уступив здесь пальму первенства пермякам и красноярцам. Именно это во многом послужило причиной, по которой вызвавший неудовольствие президентской администрации губерна-

тор Б. Говорин не был переутвержден на новый срок, а был направлен послом в соседнюю Монголию.

Еще в 2000 г. в области был создан региональный молодежный форум, регулярно проводится Байкальский гражданский форум, с начала 2000-х годов действует молодежный парламент, имеющий, впрочем, виртуальный характер. Последние два-три года для области характерен новый подъем волны экологических движений.

Иркутская область первой из рассматриваемых регионов и одной из первых в стране перешла и на новую смешанную систему формирования ЗС. Для нее характерны сложный, постоянно меняющийся баланс политических сил и повышенная динамичность политической жизни. Наш приезд в регион осенью 2006 г. пришелся на начало второго года нового губернатора и нарастание напряженности в его отношениях с местной политической и бизнес-элитой.

Мурманская область. После возврата в качестве главы региона на выборах 1996 г. бывшего секретаря обкома КПСС Ю. Евдокимова, несколько лет занимавшегося предпринимательством, политическая система не претерпевала резких изменений. При весьма демократичной модели выборов область — крепкий середняк в части управленческих и политических инноваций. Пионером она является, пожалуй, в сфере взаимоотношений власти и бизнеса. В частности, именно здесь в Кандалакше «Ренова» отрабатывала модель, тиражированную впоследствии по всей стране.

Важным для политической и экономической ситуации в области является пограничное сотрудничество в рамках Баренц-региона 10 — самого успешного еврорегиона. В Мурманске постоянно бывают представительные иностранные делегации, главным образом из североевропейских стран.

Мы были в области в марте 2007 г. — практически сразу после жестких выборов в ЗС и до конфликтного дележа там портфелей. Вскоре после нашего приезда в Мурманске было проведено совместное заседание президиума Госсовета и Морской коллегии при правительстве России по развитию инфраструктуры морского транспорта, были приняты важные решения относительно развития порта

игосударственной поддержки Атомфлота.

Вянваре-марте 2009 г. область привлекла внимание всей страны накалом политических страстей. На проходивших здесь выборах мэра Мурманска многоопытный губернатор Евдокимов, резко и пуб-

лично разойдясь с федеральным руководством «Единой России», поддержал вопреки его решению не действующего мэра Савченко, а своего заместителя Субботина. «Единая Россия» инициировала внеочередную проверку исполнения бюджета области силами Счетной палаты. Под давлением Кремля Евдокимов после победы Субботина во втором туре ушел в отставку. Ему на смену был назначен заместитель главы «Роскомрыболовства» Дмитриенко, в прошлом

офицер-подводник.

Оренбургская область. Когда в 1991 г. региональному лидеру понадобилось выбирать между постами первого секретаря обкома КПСС и председателя совета, Оренбург стал одним из редких случаев, когда выбор был сделан в пользу партийного поста. После ГКЧП главой региона был назначен руководитель российского комсомола. С тех пор региональный лидер менялся лишь однажды, в 1999 г., когда прежнего главу победил видный аграрий, первый замминистра сельского хозяйства. И тогда, и после область не была обделена вниманием Москвы. Одной из первых она получила представителя президента, назначенного еще в августе 1991 г. Одной из первых она заключила с Москвой и договор и разграничении полномочий, — в 1996 г., в составе первых четырех ненациональных регионов (тогда это отнесли за счет лоббирования через премьера В. Черномырдина).

В ельцинское время своего рода прикрытием для политической элиты региона служили видные представители в федеральном Центре: В. Черномырдин, Р. Вяхирев, А. Заверюха. После их ухода со сцены каналы связи ослабели, но не исчезли полностью. Может быть, поэтому область избежала резких кадровых сотрясений и остается островком стабильности и укорененности элиты, в составе которой практически все — уроженцы региона. Положить конец оренбургской элитной идиллии может ожидаемая смена губернатора, срок полномочий которого истекает в 2009 г. Весной 2008 г., когда мы приехали в регион, там только прошли думская и президентская выборные кампании и активизировались политические процессы в преддверии завершения «десятилетия Чернышева».

Стратегии развития

Выводы. За последние несколько лет стратегии развития, которыми обзавелись сейчас практически все регионы, проделали большую эволюцию от завлекательной популистской агитки перед выборами до более или менее осмысленного содержательного документа, представляющего собой программу-максимум развития региона при благоприятствовании со стороны Центра и отсутствии конкуренции со стороны соседей.

1.Вместе с написанием и утверждением стратегий в региональной

ифедеральной власти происходит рефлексия. С одной стороны, стратегии дисциплинируют региональную власть и заставляют управлять регионом с некоторой перспективой. С другой стороны, если раньше стратегии были инструментом публичной политики (и в некоторых рудиментарных случаях остались — как один из вариантов стратегии Иркутской области, написанный специально под референдум об объединении с Усть-Ордынским Бурятским АО), то теперь стали инструментом лоббизма.

2.Из трех углов треугольника «власть — бизнес — общество» общество наименее активно участвует в создании стратегии региона. Как правило, инициатором и создателем стратегии является власть. Бизнес по-разному вмешивается в стратегии, однако почти всегда его интересы так или иначе учитываются.

Региональные

стратегии

Стратегии развития регионов — явление не новое и берет свое начало с 1993 г. Однако большинство существующих стратегий было написано в 2006—2008 гг. Если раньше стратегия развития была личной инициативой губернатора, то с 2006 г. она стала практически обязательным документом для любого регионального лидера.

До процедуры назначения губернаторов стратегии и программы развития писались преимущественно под выборы. Политическая

подоплека рвения к планированию объяснялась просто — главы ‘ субъектов стремились доказать наличие видения будущего для их

регионов. Стратегии и программы придавали солидности кандида- там-инкумбентам.

С переходом к назначению губернаторов необходимость делать стратегии «под выборы» отпала, но появилась другая функция стратегий — помогать лоббировать поступления из федерального Центра. Хотя известны случаи, когда от кандидата на назначение требовалось иметь стратегию развития региона. Стратегии стали принимать характер статусного приобретения, необходимого предмета в джентльменском наборе губернатора. По сути стратегии стали являть не план

действий по решению актуальных проблем, а имидж-проспект регио- ‘ на, желаемое, воображаемое видение своей области в будущем.

Вэтом контексте примечательна история со стратегией развития Иркутской области. Стратегия развития была одним из проектов губернатора Тишанина. Первый ее вариант был написан Институтом региональной политики и рейтинговым агентством «Эксперт»

в2006—2007 гг. под референдум об объединении с Усть-Ордынским АО. Когда референдум прошел успешно для власти, а вице-губерна- тор, курировавший стратегию, сменился, было решено сменить и саму стратегию, а также исполнителя. Новым подрядчиком стал Центр стратегических разработок «Северо-Запад», завершивший стратегию к октябрю 2007 г. Принята же стратегия была только в 2008 г.

Согласно рекомендациям Министерства регионального развития стратегии развития призваны «проанализировать существующую ситуацию, разработать ориентиры развития региона, скоординировать действия для достижения этих ориентиров».

Перед региональной властью ставится сложная задача совместить не только стратегии и программы развития разных уровней, но и увязать их со стратегией федерального Центра (а также профильными федеральными целевыми программами — ФЦП) и с перспективами развития крупнейших корпораций. Как правило, какое-то из звеньев этой цепи всегда рвется, что делает процесс стратегического планирования особенно трудным.

Врассматриваемых регионах мы изучили не только областные стратегии развития, но и подобные программы наиболее крупных муниципалитетов. Краткое сравнение работ представлено в табл. 1.3.

На общем фоне стратегии четырех рассматриваемых регионов выглядят достаточно средне. Вообще можно отметить однообразие современных стратегий развития как следствие слабости самого института стратегического планирования, введенного относительно недавно. Позиция Министерства регионального развития со-

стояла в том, что если регион хочет рассчитывать на инвестиции или благорасположение в Центре, он должен иметь стратегию развития. Такой подход сделал написание стратегий достаточно формальным.

Но самое главное — подход стал однообразным, так что о различиях можно судить лишь по второстепенным деталям. Стратегии в большинстве своем одинаковы. Выделить какие-то выдающиеся региональные стратегии можно только в трех случаях: либо за счет достаточно среднего качества, либо за счет громкого пиара (например, широкое освещение получила стратегия развития Иркутской области), либо отойти от шаблона Минрегиона и создать стратегию по своей собственной методике (пример Томской области).

Стратегии развития разрабатываются довольно ограниченным кругом отраслевых институтов и консалтинговых компаний. Наиболее известные — это ЦСР «Северо-Запад», «Леонтьевский центр», РосНИПИурбанистики, Ленгипрогор, Институт региональной политики и др. В некоторых случаях регионы используют местные ресурсы для написания стратегий, однако зачастую этого бывает недостаточно, и приходится обращаться к питерским или московским структурам.

Стратегии не существуют сами по себе — администрация, которая является инициатором создания документа, должна получить одобрение в Законодательном собрании, а затем утвердить его на федеральном уровне. Процедура эта меняется. Раньше регион должен был утверждать свои стратегии в профильном департаменте Министерства экономического развития, а с 2006 по 2008 гг. — согласовать их с Министерством регионального развития.

В Минрегионе за утверждение стратегий отвечает Департамент территориального планирования и регионального развития, который в 2006—2007 гг. провел 32 совещания по региональным стратегиям развития 11. Регион на таком совещании должен представлять наиболее компетентный чиновник. Это может быть губернатор, но лучше, если отчитывается министр экономического развития, т. е. человек, глубоко погруженный в предмет.

На совещании стратегия либо утверждается, либо отправляется на доработку. Кроме того, стратегии развития играют важную роль на докладах губернаторов правительству, которые стали проводиться регулярно с конца 2005 г., — на основании именно этих докумен-

тов губернатор может попросить о дополнительном финансировании из федерального бюджета.

Однако со сменой министра вся система регионального стратегирования подверглась ревизии, и существующий порядок написания и утверждения стратегий был временно заморожен (с октября 2007 г. некоторые стратегии были одобрены Минрегионом «по инерции»).

Сроки стратегий разнятся от долгосрочных (23 года) до средне- (12—14 лет) и краткосрочных (9 лет). Наибольший горизонт планирования заложен в оренбургской стратегии, наименьший — в астраханской. Интересно, что в обоих случаях цели и предполагаемые результаты достаточно близки друг к другу, а время на реализацию этих результатов достаточно серьезно отличается. Анализируемые документы грешат теми же недостатками, что и большинство федеральных стратегий (создание не плана действий, а имиджа региона, отсутствие согласованности, отличие заявленных от реальных проектов, неучет дефицита ресурсов, отсутствие мониторинга результатов). Особенно заметны они в текстах стратегии Астраханской области и первой версии стратегии Иркутской области. Имиджевая направленность астраханской стратегии проявляется даже в цели, прописываемой в программе. Если в большинстве стратегий цель ставится как «улучшение качества жизни гражданина» в различных вариациях, то в Астраханской области цель стратегии развития заключается в повышении конкурентоспособности области. То есть речь идет не о благосостоянии людей, а о том, как регион (и, очевидно, региональное правительство) выглядит извне.

Важно учесть, что при переходе на уровень муниципалитетов программы и стратегии развития становятся на порядок проработаннее и носят уже не имиджевый характер (не секрет, что наличие стратегии является необходимым условием для ведения проактивной джиардеятельности 12 в Москве), а чисто практический. Особенно стоит отметить городские стратегии Орска и Иркутска. Последняя среди прочего является вообще одной из наиболее объемных в стране. На другом полюсе стоит программа развития Оренбурга, где просто приводится перечень целевых программ города.

Все четыре региона связывают свое развитие с эксплуатацией природных ресурсов. Впрочем, почти две трети всех региональных стратегий в России ориентированы именно на ресурсное освоение.