1petrov_n_titkov_a_vlast_biznes_obshchestvo_v_regionakh_nepra-1

ние патернализма. В такой ситуации, да еще когда власть сильна

иконсолидирована, трудно ждать расцвета третьего сектора. Представляется, однако, что экстраполяция этого на продолжительный срок вперед была бы абсолютно неправомерна. Дело в том, что пассивные граждане хороши для стагнации, характерной для последних лет. А для движения вперед, для модернизации власть должна опираться на активную поддержку со стороны общества. Именно от власти поэтому можно в ближайшие год-два ожидать мощного толчка для развития гражданского общества в России. И если власть не захочет или не сможет сделать этот толчок в своих интересах, модернизировав всю политическую систему и обеспечив общественное участие в ней, она неминуемо вызовет политический кризис или серию кризисов с нарастающей волной массовых протестных движений

инеизбежным вслед за этим обновлением — и власти, и общества.

Ко н ф л и к т ы

во в з а и м о о т н о ш е н и я х

об щ е с т в а и в л а с т и

ии х п р е о д о л е н и е

Нельзя сказать, что власть не извлекает никаких уроков из своих ошибок. Иногда она пытается устранить причины, их вызвавшие, чтобы избежать повторения в будущем, чаще — чтобы просто минимизировать негативные для себя последствия. Наиболее яркий пример последнего времени — уже упоминавшиеся массовые протесты начала 2005 г. в ответ на недостаточно продуманную и плохо исполненную реформу монетизации льгот.

Вначале власть, напуганная массовыми протестами в десятках регионов (и это вскоре после «оранжевой революции» на Украине!), просто отступила, резко увеличив компенсации за отбираемые льготы и повысив пенсии — ведь именно пенсионеры оказались главными участниками акций протеста. Затем был введен ряд новых механизмов, призванных улучшить взаимодействие между федеральным и региональным уровнями власти и одновременно повысить оперативное информирование Москвы о происходящем. Это специальная комиссия при премьере и обязательные поездки руко-

водителей правительства в регионы по графику, введение практики регулярных отчетов губернаторов на расширенном заседании правительства. Следующим шагом стала ревизия функций, еще недавно переданных на федеральный уровень, и возврат части из них на уровень региональный. Стала разрабатываться формализованная многопараметрическая система мониторинга и оценки действий региональных властей. Специальной рабочей группе Госсовета под руководством красноярского губернатора было поручено готовить новую концепцию региональной политики. Летом 2006 г. ее обсудили на Госсовете, и работа продолжилась.

Кремль демонстративно жестко расправился с лидерами двух партий — Партии пенсионеров и «Родины», ослушавшихся его прямого распоряжения дистанцироваться от акций протеста и с некоторым успехом для себя воспользовавшихся ситуацией для увеличения популярности. Обе партии подверглись жесткому давлению на региональных выборах, когда, например, на мартовской серии выборов 2006 г. в восемь региональных парламентов Партия пенсионеров была снята с выборов в половине регионов, а «Родина» —

всеми из восьми. Одновременно под нажимом Кремля оба чересчур самостоятельных партийных лидера — Валерий Гартунг и Дмитрий Рогозин — были отстранены от руководства партий и заменены малоизвестными фигурами. Были внесены новые поправки, ужесточающие законодательство в отношении политических партий, существенно усилен контроль за ними, особенно в части финансирования. Резко усилился и контроль за финансированием общественных организаций, особенно из западных источников.

Вобласти партийного строительства был взят курс на поголовную партизацию губернаторов, официальное обзаведение ими мандатами «Единой России». Поворот «Единой России» лицом к регионам символизировало также проведение ее съездов с 2005 г. не

вМоскве, а в провинции 71. Развернулась и работа с молодежью, чтобы, во-первых, не допустить ее к участию в акциях протеста и, вовторых, подготовить некую антипротестную силу.

Позитивным постмонетизационным проектом Кремля стала Общественная палата, окончательно сформированная к началу 2006 г. Цели при этом преследовались разнообразные: с одной стороны, взятие под контроль и опеку структур гражданского общества в регионах, с другой, — развертывание некоторой «противопожарной»

системы раннего обнаружения очагов возгорания и оперативного реагирования. В конце 2007 г., через два года после начала деятельности Общественной палаты, прошла ротация ее состава. За два с лишним года существования палата активно включилась в целый ряд локальных общественных протестов включая протесты против дедовщины в армии после дикого случая с А. Сычевым в Челябинске, протесты выселяемых московскими властями в Бутове, дело О. Щербинского, антикавказские погромы в Кондопоге. Вмешательство Общественной палаты имеет цель, сходную с прививкой, позволяющей переболеть болезнью в легкой форме.

Не желая более рисковать в ситуации приближавшихся выборов 2007—2008 гг. и передачи власти, Кремль растянул сроки, перенес или отложил на послевыборное время целый ряд начатых масштабных реформ, напрямую затрагивающих население и способных вызвать у него негативную реакцию. Это реформа ЖКХ, муниципальная реформа, реформа «Российских железных дорог» и др. Чрезвычайно осторожно Кремль подошел и к смене губернаторов, которые с января 2005 г. стали фактически назначаться президентом. По крайней мере, планировавшегося поначалу радикального «очищения» губернаторского корпуса от «безответственных популистов» не произошло, и глав, контролировавших ситуацию в своих регионах, менять не стали. Был свернут и ряд расследований, направленных против глав регионов или напрямую их затрагивающих, например, против президента Башкирии Муртазы Рахимова, осенью 2006 г. и вовсе представленного Путиным на новый срок.

Трудно определенно сказать, насколько все описанные шаги Кремля в 2005—2006 гг. обусловлены именно антимонетизационными протестами, хотя представляется, что в очень значительной степени. Впрочем, вернее будет сказать — массовыми протестами января-февраля 2005 г. на фоне только что прокатившихся по целому ряду постсоветских стран «цветных» революций.

Научилось ли чему-либо общество в результате своего в целом ус-

пешного противостояния действиям власти в начале 2005 г.? Пожа- ‘ луй, нет. Когда волна стихийных протестов понемногу спала, оказа-

лось, что конвертации протеста в конструктивные действия в общем не произошло. Не было создано никаких новых каналов общения между гражданами и властью, не произошло и консолидации самих граждан в некие устойчивые объединения (кроме, может быть, во-

дителей). Лишь в очень немногих регионах был накоплен некоторый опыт консолидации различных общественных сил для совместных действий и создания ряда площадок для диалога с властями на региональном уровне. При этом граждане, общество усвоили урок: выходя на улицы и перекрывая магистрали, можно заставить власть пойти на уступки, отказаться от непопулярных решений.

Д е м о к р а т и ч н о с т ь р е г и о н о в

Выводы. Оценка ситуации с демократией в России не может быть полной без рассмотрения не только федерального, но и регионального уровня. Положение дел с демократичностью на региональном уровне и характер политической динамики там часто оказываются лучше, чем на уровне федеральном. В регионах благоприятнее ситуация с разделением властей, интенсивнее политическая конкуренция, больше эффективное число центров принятия решений, проще и эффективнее механизмы прямой и обратной связи между властью и обществом, есть элементы прямой демократии. Из основных причин можно отметить открытость региональных политических систем влияниям из Центра, ослабление общего влияния главы региона и его доминирующей роли по отношению к другим акторам включая парламент и суд, интенсивные персональные подвижки на всех уровнях региональной иерархии и др.

Все последние годы происходила целенаправленная унификация региональных политических институтов, механизмов, календаря, политической жизни в целом. Следствием этого стало выравнивание регионов по среднему уровню: менее демократичные регионы подтягивались кверху, а более демократичные — книзу. С уменьшением самостоятельности регионов сокращалась и их инновативность в политической жизни.

Наличие географических закономерностей и устойчивость во времени свидетельствуют о том, что вариации демократичности на региональном уровне больше связаны с долгоиграющими устойчивыми факторами, такими как размеры и разнообразие/сложность хозяйственного комплекса (наличие нескольких конкурирующих крупных игроков и связанных с ними бизнес-политических кланов) и социума

(полицентричность системы расселения и наличие конкурирующих субрегиональных политических элит), политическая культура, и меньше — с персональными подвижками в политических элитах.

Демократичность — это интегральное выражение политического климата в стране и состояния общества. Она не одномоментна и не однопланова, поэтому ее нельзя ни наблюдать «невооруженным глазом», ни замерять непосредственно. Ее можно лишь оценивать на основе рядов многих наблюдений. При этом оценка носит, как правило, относительный характер — в пространстве (по сравнению с соседними регионами/странами) и во времени (динамика в одном регионе/стране).

Субъективизм при этом неизбежен. Есть два основных способа уменьшить его влияние на итоговую оценку. Один состоит в том, чтобы привлечь возможно большее число экспертов в расчете на то, что в итоге индивидуальный субъективизм погасится. Этим путем мы пошли первоначально, проведя в 1997 и 1999 гг. экспертный опрос для выявления наиболее и наименее демократичных из 57 областей, краев и федеральных городов России 72. Сложность состоит в том, что экспертов, в равной степени хорошо представлявших ситуацию в каждом из 89 (!) регионов, да еще в условиях бурной российской политической жизни, нет и быть не может. В лучшем случае квалифицированный эксперт лично бывал в последнее время

внескольких регионах, информирован о положении в ряде других из первых рук, а его мнение по основной массе регионов базируется на доступных источниках, хорошо, если вторичных. В этой ситуации помимо индивидуального субъективизма и различий в информационной освещенности событий региональной жизни имеют значение мифы, культивируемые средствами массовой информации и восполняющие недостаток конкретной информации о происходящем

врегионах. Применительно к демократичности наиболее распространенными оказались два расхожих представления. Согласно им регион демократичен, если он голосует за «демократов» и если у власти в нем находится «демократичный» лидер 73.

Избежать систематических ошибок, обусловленных как разной степенью информированности о ситуации в регионах, так и стереотипами общественного сознания, может помочь другой путь. В его основе лежит значительная детализация оценки, ее расчленение на дробные составляющие. Такой подход более трудоемок, он требует

переработки обширной первичной информации по каждому из регионов. При этом он оправдывает себя, когда: а) обеспечивается относительное единообразие при оценивании ситуации в каждом из регионов, что дает региональную составляющую демократического транзита, б) оценка делается не единовременно, разово, но повторяется из года в год, что дает динамику транзита. В обоих случаях значение неизбежных несовершенств методики существенно уменьшается. Обширный банк данных, накопленный в рамках проекта Московского Центра Карнеги по социально-политическому мони-

торингу регионов в 1995—2009 гг., позволил приступить к отслежи- ‘ ванию пространственного разнообразия и временной динамики де-

мократичности регионов России по типу того, как это делает «Freedom House» для стран мира.

В общей программе рейтинговых оценок состояния свободы по всем странами мира «Freedom House» приводит три итоговых показателя: балльные оценки положения дел с а) политическими правами и б) гражданскими свободами (по семибалльной шкале от 1 — «максимально свободная» до 7 — «максимально несвободная»), а также итоговый статус страны с тремя градациями: «свободная», «частично свободная», «несвободная». По итогам 2004 г. Россия впервые получила статус несвободной страны. Гораздо более детальные оценки приводятся по переходным — постсоветским и постсоциалистическим странам, в отношении которых есть специальная программа «Nations in Transit». Двенадцать итоговых рейтингов варьируют в тех же пределах (1—7), но рассчитываются с точностью до второго знака после запятой. Это: 1) политический процесс; 2) гражданское общество; 3) независимые СМИ; 4) государственное и общественное управление; 5) законодательство и судебная система; 6) коррупция; 7) приватизация; 8) макроэкономическая политика; 9) микроэкономическая политика; 10) демократизация; 11) правовое государство; 12) экономическая либерализация 74.

Начнем с базы. Было бы неправильно, оценивая положение дел в регионах в последние годы (условно говоря, путинские), полностью игнорировать десять предшествовавших лет политического развития. 1991—2001 гг. — это и много, и мало. Реконструировать ситуацию десятилетней давности малореально, да и ценность такого рода реконструкции представляется сомнительной. Давать ежегод-

ные рейтинги по восьми с лишним десяткам регионов сложно и вряд ли целесообразно — для этого просто нет необходимой информации. Выход заключается в том, чтобы оценить весь массив более чем десятилетней политической жизни, дав общий за десятилетие (с указанием отклонений от него вниз и вверх, если таковые были) и текущий рейтинги демократичности.

Общий рейтинг демократичности рассчитывается на основе балльной. оценки по десяти позициям:

региональное политическое устройство (реальный баланс властей, их выбираемость/назначаемость, независимость судов и правоохранительных. органов, ограничения и нарушения прав граждан); открытость/закрытость политической жизни (прозрачность происходящего в регионе и вовлеченность самого региона в обще-

национальную. политическую жизнь); демократичность выборов (наличие честных и свободных вы-

боров всех уровней: национального, регионального, местного, их конкурентность, роль «административного фактора» включая прямое вмешательство властей, участие судов, доступ к СМИ и т. д., наличие ограничений в реализации активного и пассивного избирательного. права, нарушений на выборах);

политический плюрализм (наличие реальной оппозиции власти и монолитность самой власти, существование стабильных партий, фракций. в ЗС, коалиций на выборах и после);

независимые СМИ (факт наличия, читательская аудитория, роль. в политической жизни, давление со стороны властей);

коррупция (сращивание экономических элит с политическими, коррупционные. скандалы и громкие дела);

экономическая либерализация включая приватизацию (региональное законодательство и правоприменительная практика, скандалы. по поводу собственности);

гражданское общество (влияние неправительственных организаций, референдумы, различные формы не санкционированной сверху общественной активности включая митинги, демонстрации, забастовки. и др.);

политические элиты: качество, воспроизводство/сменяемость (смены лидеров, осуществляемые посредством выборов и не приводящие к демонтажу всей системы власти), разнообразие элит и действенность механизмов согласования их интересов;

. местное самоуправление (наличие избираемых органов местного самоуправления, их самостоятельность, активность и влиятельность).

Все частные оценки даются в баллах от 1 до 5 и потом суммируются (при этом возможны два варианта — простой и нормализованный, когда суммарные по стране веса факторов выравниваются). Важно подчеркнуть, что оценки относительны, что вся вариация укладывается в промежуток от 1 до 5 (шкалу приходится иногда растягивать, а иногда и сжимать) и что процедура оценивания начинается с определения регионов-полюсов по данному параметру, между которыми потом и расставляются все оставшиеся регионы.

Э к с п е р т н а я о ц е н к а д е м о к р а т и ч н о с т и

Первоначальная оценка регионов по каждой из десяти позиций делалась Н. Петровым и А. Титковым, которые вели региональный мониторинг Центра Карнеги с 1996 г. В случае заметных расхождений их позиции аргументировались и согласовывались, бралась средняя оценка. В сложных и неясных случаях привлекались эксперты, консультировавшие авторов по «своим» регионам. Результаты представлены в табл. 1.15.

При достаточно большой вариации предельных оценок, более чем трехкратной (от 4,5 у Петербурга до 1,4 у Калмыкии), контрасты в уровне демократичности регионов оказались не столь велики. Заметно выделяется группа лидеров, в которую входят Петербург (4,5), Свердловская (4,3), Пермская (4,1), Нижегородская (4,0) области и Карелия (4,1), следующая за ними группа регионов, одинаково оторвавшаяся и от лидеров, и от основной массы (Архангельская, Иркутская, Новосибирская, Самарская, Ярославская области — все по 3,7), и группа аутсайдеров в составе Северной Осетии (1,9), Усть-Ор- дынского Бурятского АО (1,9), Эвенкии (1,9), Тувы (1,9), Башкирии (1,8), Агинского Бурятского АО (1,8), Кабардино-Балкарии (1,7), Чукотки (1,7), Ингушетии (1,5) и Калмыкии (1,4). Основная масса регионов образует широкие пологие ступеньки между группой лидеров,

состоящей из крупных урбанизированных регионов, и группой аутсайдеров, состоящей из небольших (Башкирия — исключение) этнических республик и автономий. На одной из таких ступенек находится Москва (2,9), занимающая место в начале четвертого десятка. Кстати, на этой и нескольких близлежащих ступеньках в диапазоне от 2,5 до 3,0 оказывается почти половина регионов страны.

Структура оценок при наличии некоторых индивидуальных отскоков выглядит в целом довольно сбалансированной. Если, например, взять группу из пяти лидеров, то окажется, что благополучнее

всего дела там обстоят со СМИ (4,8), открытостью (4,6), политическим устройством и демократичностью выборов (4,6), несколько хуже — с гражданским обществом и экономической либерализацией (4,4), заметно хуже — с воспроизводством элит и местным самоуправлением (4,0) и совсем плохо — с коррупцией (3,0).

Вопреки первоначальным ожиданиям коридор, в пределах которого колеблются оценки демократичности регионов за все эти годы, весьма узок. Лишь в семи случаях нами зафиксированы существенные сдвиги: в трех регионах — вверх (Алтай-97, Карачаево-Черкесия-99, Чувашия-93), в четырех регионах — вниз (Мордовия-93, Приморский край-93, Кемеровская-97 и Саратовская-96 области). Во всех этих случаях наблюдалась смена власти (в Чувашии — скорее установление власти), причем приход более сильного лидера приводил, как правило, к дедемократизации. Все эти подвижки приходятся на среднюю часть кривой демократичности. Положение и лидеров, и аутсайдеров устойчиво и никаких заметных колебаний не претерпевает.

Сама получившаяся кривая демократичности (рис. 1.4) имеет вполне традиционный вид: два довольно круто уходящих вверх и вниз крыла по 10—15 регионов каждое и обширная очень пологая средняя часть. В составе демократического крыла — крупные городские регионы (причем не просто с высокой долей городского населения, но имеющие в своем составе крупные города; здесь представлены почти все города-миллионеры) во главе с Петербургом. В составе недемократического крыла — главным образом национальные республики и автономии с немногими «русскими» регионами: Орловской, Курской, Ульяновской областями, Приморским краем. Впрочем, республики есть и среди лидеров — это Карелия, Удмуртия, Чувашия. В составе «основного тела» с малозаметным градиентом Москва (правда, ближе к демократичному крылу) и Кемерово, Бурятия и Саратовская область, многие регионы «красного пояса». Уже из перечисления видно, что географически все тоже очень перемешано. Простой и очевидной логики в ранжированном ряде демократичности нет, для описания его нужен учет ряда факторов, как объективных, так и субъективных.

Если обратиться к текущей оценке демократичности за 2003— 2007 гг. (табл. 1.16), рассчитанной по методу скользящей средней, то окажется, что сдвиги по сравнению с базовым рейтингом заметны, хоть и не особенно велики. Часть их носит скорее символиче-