1petrov_n_titkov_a_vlast_biznes_obshchestvo_v_regionakh_nepra-1

Таблица 1.12

Анализируемые регионы на фоне лидеров и аутсайдеров рейтинга субъектов Федерации по вниманию Центра (2006 — 2008 гг.)

совой поддержки для переселения граждан из ветхого жилого фонда, завершения реставрационных работ в Астраханском кремле. По целому ряду вопросов (развития электроэнергетики, глубокой переработки углеводородного сырья, развития судостроения, обеспечения безопасности дорожного движения, санитарно-эпидемио- логического и экологического благополучия населения, безопасного и рационального использования водных ресурсов в период весеннего паводка в дельте Волги) были даны общие поручения соответствующим ведомствам (рассмотреть совместно с астраханским правительством и доложить).

Иркутская область в представленной таблице несколько уступает Астраханской. К тому же здесь на первый план выходят другие составляющие федерального внимания. Ведущие среди них — замены губернаторов, по которым регион лидирует в стране, крупные инвестиционные проекты, коррупционные скандалы, Байкальский экономический форум (БЭФ), один из наиболее раскрученных и известных в стране, курируемый спикером Совета Федерации Мироновым. Это обусловлено большим ресурсным и экономическим потенциалом, наличием нескольких сильных бизнес-политических кланов со сложным балансом сил между ними, интенсивными кадровыми переменами и конфликтами в связи с частыми сменами губернаторов, традициями публичности и конкурентности в местной политической жизни. Немаловажны и сохраняющиеся элементы столичных функций Иркутска по отношению к Восточной Сибири, в царское и советское время бывшие официальными. Отсюда, в частности, и знаковый кризисный президиум Госсовета с участием многих федеральных министров в феврале 2009 г. Повышенному вниманию со стороны Центра способствовало и объединение Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом в 2006— 2009 гг., и все, что с этим было связано, включая референдум, «подарки» Центра, визиты высших чиновников.

В конкуренции за внимание со стороны Москвы Иркутская область уступает более успешным и расторопным регионам: Пермскому краю в соревновании за лидерство в укрупнительском проекте, Красноярскому — в соревновании за лидерство в Восточной Сибири (экономический форум, авиатранспортный хаб, крупные инвестпроекты).

Область стала четырнадцатой, чей доклад обсуждался на заседании российского правительства (10 мая 2007 г.). Принятые решения касались финансирования строительства моста через Ангару в Иркутске и разработки проекта нового аэропорта Иркутск-Новый, реконструкции областного перинатального центра и финансовой помощи в отношении программы переселения граждан из ветхого жилья, дополнительного финансирования программы газификации области и объединения ее электросетей с якутскими. Кроме того, было решено на очередном заседании Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта рассмотреть проблемы развития территорий, прилегающих к БайкалоАмурской магистрали.

Прибайкалье, единственный из рассматриваемых регионов, получило проект ОЭЗ — туристско-рекреационного типа «Ворота Байкала». Концепция ОЭЗ разработана Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами Российской Федерации с привлечением консультантов международной компании «Roland Berger Strategy Consultants». Реализация проекта предполагает создание уникального места отдыха на берегу озера Байкал с качественными туристскими услугами, способными удовлетворять разные группы туристов. Проект предусматривает 5,6 млрд руб. госинвестиций и 8,5 млрд частных. Федеральный бюджет отвечает за строительство объектов внутренней инфраструктуры ОЭЗ, областной — за строительство ЛЭП и автомобильной дороги от Иркутска до зоны длиной 125 км. Из-за изменения площадки соглашение Иркутской области и Иркутского района с Министерством экономического развития и торговли о создании ОЭЗ было подписано в последнюю очередь, и из-за отставания в развитии зоны (в 2009 г. средств на это в региональном бюджете не предусмотрено) имеются опасения, что «своей» ОЭЗ область может лишиться.

Мурманскую область по вниманию со стороны федерального Центра можно отнести к середнякам. Главным позитивным фактором здесь является прежде всего геостратегическое положение региона как базы освоения Арктики, Северного морского пути и др. Здесь базируется символ российской морской мощи — атомный подводный флот. Коррупционные скандалы немногочисленны — из-за этого «негативное» внимание невелико. Здесь редко меняют силовиков. В последнее время пошла вверх инвестиционная составляющая внимания — в связи с проектами освоения арктического шельфа. Разрабатываются планы по развитию особой экономической зоны портового типа, пока, впрочем, не получившей никакого статуса. Регулярно проводятся и международные мероприятия по линии Баренц-региона — наиболее успешного из еврорегионов. В 2008 г. в рамках встречи глав российского и норвежского министерств иностранных дел в регион приезжал С. Лавров со своим норвежским коллегой; для нашего министра это был первый визит туда, для норвежского — пятый.

Наконец, наименьшим вниманием со стороны Центра пользуется Оренбургская область. Это индустриально-аграрный и к тому же пе-

риферийный регион, куда и ехать далеко, и поводов для этого мало. Громких коррупционных скандалов здесь не так много (недавний случай с главой МЧС — скорее исключение), а ресурсы если не на грани исчерпания, то во всяком случае без особых перспектив. Местные политические элиты чрезвычайно стабильны включая губерна- тора-долгожителя (по нынешним меркам), находящегося на посту с 1999 г. До последнего времени очень стабильны были и федеральные чиновники в регионе.

Впрочем, с усилением а) евразийского и б) силового векторов

вроссийской внешней политике «задвинутый», казалось бы, регион оказался на переднем крае. Это участие руководства страны

ввоенных учениях на Донгузском и Тоцком 31 полигонах (учения «Южный щит-2006» с участием министра обороны и «Центр2008» с участием президента России) и в международных встречах. Здесь можно упомянуть Форум приграничных регионов России и Казахстана с участием Путина и Назарбаева в 2006 г., Медведева и Назарбаева в 2008 г., встречу Медведева с Уго Чавесом в 2008 г., Межпарламентский форум «Россия-Таджикистан: потенциал межрегионального сотрудничества» (2007 г.).

Региональные власти подавали на конкурс ряд проектов создания ОЭЗ 32: промышленно-производственной, по выпуску сельскохозяйственной техники, технико-внедренческой, тоже агропромышленного профиля на базе государственного и аграрного университетов, а также туристско-рекреационной на базе соль-илецкой грязи, которая «не уступает грязи Мертвого моря». Ни один из проектов не прошел дальше начального этапа отбора, а туристский и вовсе был снят с конкурса по причине недостаточной подготовленности.

С и л о в и к и

Переход от старой к новой системе сочетания силовиков с региональным истеблишментом происходит с разной скоростью и в разной степени в зависимости как от ведомств, так и от регионов. Скажем, в системе МВД он идет энергичнее, чем в прокуратуре, а в системе ФСБ, всегда сохранявшей максимальную независимость от местного влияния, он и вовсе не понадобился. Переход все еще идет в ряде регионов, прежде всего в этнических республиках, где он сильно затянулся.

По мере перевода Центром силовиков под свой контроль происходит нарастание конфликтности в их взаимоотношениях с местными политическими элитами. Силовики — не только существенная часть собственно региональной системы власти, но и важный элемент всей новой путинской системы квазисдержек и противовесов, своего рода региональная проекция федеральной системы.

Будучи изначально отдельным и при этом весьма специфическим сегментом исполнительной власти, силовики имеют собственные политические амбиции и часто реализуют их, возглавляя исполнительную власть в целом на разных уровнях. Однако выход генералов из профессиональной сферы в публичное политическое пространство редко оказывается удачным. Силовики играют и важную инструментальную роль в отношениях «власть — бизнес — общество». Они оказывают давление на бизнес и на общество как в интересах власти, так и в своих собственных (и связанных с ними сегментов бизнеса), а также на региональную власть в интересах власти федеральной. Силовики — чуткий барометр отношений внутри власти (в том числе силовой ее части) и в треугольнике «власть — бизнес — общество».

Во времена Ельцина имела место массовая миграция силовиков, чей социальный статус в целом значительно понизился, вовне —

вбизнес, в госуправление и другие сферы жизни общества. С приходом Путина и укреплением роли государства статус силовиков снова возрос, и благодаря сохранению и восстановлению связей между «корпоративными эмигрантами» и корпорацией в целом то, что раньше выглядело сменой профессии и социальной роли, стало все более походить на экспансию — расширение в другие сферы власти,

вбизнес. Помимо этой экспансии задним числом резко активизировалась и прямая экспансия корпорации силовиков.

Силовики как корпорация (корпорации) служили на первых порах после прихода Путина к власти кадровым резервом Кремля для замены проштрафившихся или недостаточно эффективных региональных лидеров, обеспечивая контроль над региональными элитами. Особенно заметно это на уровне федеральных округов, в случае полпредов президента. Эти посты изначально с 2000 г. занимали и (после некоторого перерыва с приходом нескольких гражданских) занимают вновь почти исключительно силовые генералы и старшие офицеры из разных ведомств: ФСБ, МВД, армии, налоговой полиции, прокуратуры, службы судебных приставов.

В 2002—2003 гг. до дюжины генералов стояло во главе регионов. Помимо Республики Алтай и Ингушетии, Московской и Ульяновской областей, возглавляемых силовиками в настоящее время, в разные годы генералы и полковники стояли во главе таких регионов, как Кара- чаево-Черкесия, Чечня, Хакасия, Красноярский край, Воронежская, Калининградская, Рязанская, Смоленская, Ульяновская области, Ненецкий АО. Из четырех стоящих в настоящее время во главе регионов силовиков два армейских (Борис Громов и Юнус-Бек Евкуров) и два милицейских (Александр Бердников и Сергей Морозов).

Силовиков как единой корпорации не существует. Они весьма разобщены, конкурируют друг с другом и по ведомствам, и по региональным бизнес-кланам, с которыми тесно связаны, и в личном качестве. При этом в каждом конкретном случае конфигурация сил может быть различной в зависимости от индивидуальной влиятельности того или иного силового генерала, его встроенности в региональную политическую и бизнес-элиту.

Горизонтальная координация их действий слаба. Долгое время единственным координирующим органом, институционализирующим горизонтальное взаимодействие между силовиками на региональном уровне, была коллегия руководителей федеральных органов в регионах, которую возглавляет главный федеральный инспектор (с 2000 г.). Появившиеся в последние годы антитеррористическая комиссия, которую возглавляет начальник УФСБ (с 2006 г.), антинаркотическая комиссия, которую возглавляет глава Роснаркоконтроля (с 2007 г.), и антикоррупционная комиссия (с 2008 г.) не только обеспечивают горизонтальное взаимодействие между разными силовыми ведомствами, но и расширяют влияние силовиков в гражданских сферах. Координацию отчасти осуществляют также региональные администрации через вице-губернаторов по взаимодействию с силовыми и правоохранительными органами, через советы безопасности, существующие в ряде регионов.

Есть ли при всей разобщенности и внутренней конфликтности силовиков, которых с большой натяжкой можно назвать командой, среди них некий лидер, ведущий? Во взаимоотношениях с федеральной властью это, пожалуй, начальник УФСБ 33. В регионе, в публичном пространстве это может быть главный федеральный инспектор (как правило, если он сам из числа силовиков), у которого, однако, нет собственного силового ресурса.

Особенно активную роль в регионах в начале первого президентского срока Путина играла ФСБ как своего рода опора федерального Центра и лично Путина, который, только став и. о. президента, заменил полтора десятка полпредов в регионах, назначая во многих случаях на этот пост действующих руководителей региональных ФСБ. Это в известной мере повторяло на региональном уровне ситуацию 1999 г. с самим Путиным, совмещавшим пост секретаря Совета безопасности с постом главы ФСБ.

Попытки использовать чекистов напрямую, когда, скажем, в Смоленской и Воронежской областях начальники УФСБ были избраны губернаторами, не дали планировавшегося эффекта. Неудачным оказалось и хождение во власть М. Зязикова, бывшего заместителя начальника УФСБ Ингушетии и Астраханской области, ставшего президентом Ингушетии (2002—2008 гг.).

До выделения осенью 2007 г. следственных комитетов из прокуратуры именно прокуроры регионов часто играли роль ключевого звена среди силовиков по отношению к другим сегментам власти, бизнесу и обществу. Ведь они связывали информационные и карательные функции силовиков в своего рода бинарный боеприпас, выполняли роль приводного ремня, приводящего в действие судебную машину. Именно они осуществляют силовое обеспечение разнообразных политических и хозяйственных операций Центра против сильных региональных кланов включая ослабление или замену глав регионов, передел собственности и др.

Не случайно поэтому, что с прокуроров, встраивавшихся в вертикаль, началось в 2000 г. наступление на региональную вольницу (знаменитое «приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным») и что в период, когда глав регионов избирали, именно замена прокурора за несколько месяцев до выборов была индикатором того, что Москва собирается менять инкумбента, отсекая его от административного ресурса. При этом, однако, случаи перехода прокуроров непосредственно в публичную политику, на роль губернатора, редки. Можно вспомнить лишь замененного недавно Н. Шаклеина в Кировской области (2003— 2008 гг.) 34 и претензии на губернаторство камчатского прокурора А. Войтовича.

Формально с 2001 г., когда были внесены изменения в закон о милиции, Москва не обязана согласовывать с региональными вла-

стями даже назначения на посты начальников региональных УВД, и лишь позиция прокурора предполагает утверждение региональным Законодательным собранием. На деле, однако, сверхцентрализация и свобода рук Центра в отношении региональных силовиков оказываются далеко не так велики, как это выглядит согласно законодательству, особенно в отношении национальных республик. Можно вспомнить затянувшуюся на много месяцев и потребовавшую проведения спецоперации замену министра внутренних дел Калмыкии Т. Сасыкова в 2003 г. и совсем недавний случай открытого неповиновения Москве, когда в феврале 2009 г. в Дагестане не допустили к работе назначенного Центром в обход местных традиций руководителя налоговой службы. Еще более ярким примером системного противодействия Москве выступающих на стороне местных политэлит региональных силовиков может служить Башкирия. В 2003 г. на президентских выборах, когда понадобилось арестовать тираж незаконно печатавшихся в одной из типографий «дополнительных» избирательных бюллетеней, Москве пришлось посылать в Уфу специальную бригаду федералов из ФСБ. Жертвой того конфликта стал прокурор республики, которого местная власть сочла недостаточно лояльным, — он слег с инфарктом и вскоре был заменен. При этом «бодание» республиканской власти с Центром по поводу прокурора продолжалось весьма долго. Как, впрочем, и использование «своих» силовиков

вактивной контригре региональной политэлиты против Москвы. Последний ее яркий эпизод — так называемое «дело Хабирова», бывшего главы администрации президента Рахимова, против которого было начато уголовное преследование в момент перехода его на высокий пост в администрацию президента России. Именно возвышение Хабирова и возможность его последующего прихода

вреспублику на смену Рахимову стали причиной активности местных МВД и прокуратуры вопреки интересам федералов. Многолетний «хозяин» республиканской милиции Р. Диваев, несмотря на ряд связанных с ним эпизодов неповиновения Москве, был отправлен в отставку лишь в октябре 2008 г.

Представленная на рис. 1.2 схема демонстрирует и частоту замен главных милицейских начальников в регионах, и огромный пространственный диапазон их горизонтальной ротации, существенно выходящий за пределы федерального округа.

Как ситуация с силовиками выглядит в наших регионах? Иркутская область — родная для генпрокурора Юрия Чайки,

много лет там работавшего и сохранившего личные связи. Его преемник Анатолий Мерзляков возглавлял прокуратуру с 1996 до середины 2007 г., пока не пошел на повышение — прокурором Восточ- но-Сибирской транспортной прокуратуры, которую до перевода

вГенпрокуратуру возглавлял и сам Чайка (Восточно-Сибирская транспортная прокуратура была ликвидирована в 2001 г. в рамках административной реформы наряду с 16 другими).

Состав иркутских силовиков, до недавнего времени укорененных

вместной политической элите и подолгу находившихся на своих постах, в последние годы сильно обновился. Сначала перед заменой губернатора Говорина на Тишанина (в августе 2005 г.) сменились глава милиции (отставка старого в конце 2003 г., назначение нового в июне 2004 г.), главный федеральный инспектор (апрель 2004 г.) и УФСБ (начало 2005 г.). В середине 2007 г. на повышение ушел прокурор Мерзляков (июнь 2007 г.), назначенный еще во времена Ельцина. Наконец, в декабре 2007 г. депутатом Госдумы стал главный федеральный инспектор Константин Зайцев, бывший тогда по совместительству главой местной «Единой России».

Кэтому можно добавить, что многолетний первый заместитель главы областной милиции Петр Ковальчук, возглавлявший и борьбу

сорганизованной преступностью, и криминальную милицию, был назначен в октябре 2006 г. руководителем управления Федеральной налоговой службы. Кадровый состав управления при нем серьезно поменялся, налоговики заработали четче.

Самый заметный иркутский силовик — начальник ГУВД 35 Алексей Антонов, назначенный в 2004 г. из Москвы на смену Александру Россову по результатам инспекторской проверки со стороны МВД, выявившей целый ряд недостатков в работе иркутской милиции. Антонов, работавший до приезда в Иркутск в центральном аппарате, был главным инспектором, курировавшим Сибирский федеральный округ. Он начал с основательных чисток состава самой милиции, а потом приступил и к чисткам среди административных элит, что привело к довольно резкому его конфликту с администрацией Тишанина в 2006—2007 гг. Только за 2007 г. было арестовано 23 чиновника администраций разного уровня включая вице-губернатора Воронова, главу Усть-Илимска, подозреваемого

Рис. 1.2. Структура органов МВД на 9 января 2008 г.