Глава 1. Финансы, финансовая система и финансовая деятельность государства

1.1. Понятие и функции финансов

Изучению финансового права предшествует всесторонний экономико-правовой анализ категории «финансы», которая обеспечивает векторную ориентацию познания большинства финансово-правовых явлений, а также позволяет определить предметно-проблемное поле развития финансового права на современном этапе. Само финансовое право и его структурные элементы логико-гносеологическим образом производны от категории «финансы».

Финансы являются одной из важнейших экономических категорий, отражающей экономические отношения в процессе создания, распределения и использования денежных средств. Финансы представляют собой экономическую категорию, функционирующую в различных общественно-экономических формациях. Они имеют единую абстрактную сущность во всех формациях, но принципиально новое содержание в каждой из них. Сущность финансов, их роль в общественном воспроизводстве определяются экономическим строем общества, природой и функциями государства. Возникновение финансов обусловлено такими факторами как: общественное разделение труда и деление общества на различные социальные группы; развитие товарно-денежных отношений в связи с ростом производства и увеличения валового внутреннего продукта и национального дохода; появление самостоятельных, независимых хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность и создающие для производства необходимые денежные фонды; создание централизованного государства.

Финансы, являясь основным инструментов стоимостного перераспределения национального дохода, играют большое значение в процессе формирования у государства и других субъектов доходов и их использования для удовлетворения общественных потребностей, включая специфические потребности публично-правовых образований в денежных средствах.

Термин «финансы» произошел от латинского слова finansia, что в переводе означает денежный платеж. Таким образом, финансы непосредственно связаны с деньгами. Деньги являются обязательным условием существования финансов. Однако финансы отличаются от денег как по содержанию, так и по выполняемым функциям. Деньги – строго определенная экономическая категория с четко выраженной сущностью и функциями, особый товар, служащий всеобщим эквивалентом. Финансы – определенные экономические отношения, возникающие в момент движения денег, когда происходит их передача или перечисление наличным либо безналичным путем. Финансовые отношения – это, прежде всего, денежные отношения. Однако не все денежные отношения могут рассматриваться как финансовые, в связи с чем в науке происходит выделение финансовых отношений из всей массы денежных отношений по специфическим признакам:

- это всегда денежные отношения;

- распределительные, так как они возникают не на стадии производства, обмена или потребления общественного продукта, а на стадии его распределения;

- безэквивалентные, поскольку на стадии распределения имеет место одностороннее (без встречного эквивалента) движение денежной формы стоимости, в отличие от стадии обмена, где наблюдается двустороннее (встречное) движение стоимостей, одна из которых находится в денежной форме, а другая в товарной;

- динамика финансовых отношений, их движение, их движение происходит в форме финансовых ресурсов, мобилизация и использование которых осуществляется через денежные фонды [Карасева М.В. Современное понятие о финансах как экономической категории // Финансовое право Российской Федерации: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. – 3-е изд. – М., 2009. – С. 22].

В отличие от чисто денежных отношений финансовые отношения обладают своим естественным атрибутом – регламентацией государством и обязательным участием государства. Финансовые отношения всегда опосредованы определенными нормативными правовыми актами, регламентирующими их.

Как в экономической, так и в юридической литературе понятие финансы рассматривается в двух аспектах:

- как совокупность экономических отношений, возникающих при распределении валового внутреннего продукта и части национального дохода в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения своих задач и функций (экономический аспект);

- как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач и функций (материальный аспект).

Некоторые исследователи материальное выражение финансов сквозь призму определенной совокупности денежных фондов государства, его территориальных подразделений, предприятий, организаций, учреждений обозначают как финансовые ресурсы страны [Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 2; Рукавишникова И.В. Понятие финансов, финансовых ресурсов и финансовой системы государства (муниципальных образований) // Финансовое право: учеб. пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М., 2007. С. 11; Химичева Н.И. Понятие и роль финансов // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 4-е изд. – М., 2008. – С. 23].

Вышеуказанный двухаспектный характер финансов отдельными авторами существенно-содержательно конкретизируется в рамках определения групп отношений, форматируемых финансами. По мнению М.В. Карасевой финансы охватывают две группы отношений: 1) денежные отношения, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов; 2) денежные отношения, опосредующее формирование и использование децентрализованных денежных фондов предприятий и организаций, а также домашних хозяйств [Карасева М.В. Современное понятие о финансах как экономической категории // Финансовое право Российской Федерации: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. – 3-е изд. – М., 2009. – С. 22].

Таким образом, финансы представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.

Данное определение позволяет структурно классификационным образом рассматривать финансы в зависимости от субъекта, осуществляющего формирование денежных фондов, как централизованные (публичные) и децентрализованные (частные). Централизованные фонды (финансы) денежных средств аккумулируются на общегосударственном уровне и связаны с формированием и использованием денежных ресурсов государства. Наиболее распространенным таким фондом денежных средств является государственный бюджет. Децентрализованные фонды (финансы) создаются на уровне хозяйствующих субъектов и населения и характеризуются финансовыми отношениями, опосредующими кругооборот денежных ресурсов частных предприятий и организаций, а также отдельных лиц. Они являются основой финансовой системы, поскольку именно в этой сфере формируется преобладающая доля финансовых ресурсов государства, часть которых перераспределяется в соответствии с нормами финансового права в доходы бюджетов различных уровней и во внебюджетные фонды. При этом значительная часть указанных средств в дальнейшем направляется на финансирование бюджетных организаций, коммерческих организаций виде субвенций, субсидий, а также возвращается населению в форме социальных трансфертов (пенсий, пособий, стипендий и т. п.).

В настоящее время важное значение имеет вопрос о том, какие именно финансы находятся в сфере регулирования финансовым правом: только лишь государственные (централизованные) финансы или же частные (децентрализованные) финансы также подпадают под «лоно» финансово-правовых норм. Следует отметить, что данный вопрос в контексте междисциплинарного исследовательского подхода, а также потенциальной совместимости с понятийным аппаратом и методологическим арсеналом находится в рамках научного осмысления юридических экономических наук.

Обобщая концептуальные подходы экономистов-финансистов по поводу содержания и состава финансов, можно условно разделить их на «государственников», не признающих факта существования частных финансов и связывающих понятие финансов только с деятельностью государства (А.М. Александров, А.М. Бирман, Г.М. Точильников, Б.М. Сабанти, А.Ю. Казак), и на «негосударственников», признающих существование, наряду с государственными, частных финансов (В.П. Дьяченко, Б.Г. Болдырев, Д.С. Моляков, В.М. Родионова). При этом представители финансово-экономической науки не придают особого значения, какие именно (публично-правовые или частно-правовые) субъекты участвуют в образовании и распределении денежных фондов.

В контексте важной методологической роли категории «финансы» в определении предмета финансового права в среде ученых-правоведов до последнего времени преобладала точка зрения по поводу того, что финансовое право регулирует только централизованные денежные фонды, которые, как правило, в юридической литературе именуются государственные (публичные) финансы [Ивлиева М.В. Категории «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Государство и право. – 2004. – № 7. – С. 22; Кучерявенко Н.П. Понятие финансов. Финансовая система государства // Воронова Л.К., Криницкий И.Е., Кучерявенко Н.П. Финансовое право: учеб. пособие. – Харьков, 2006. – С. 4; Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. – Алматы, 2001. – С. 17]. Как подчеркивает Н.П. Кучерявенко, предметом финансового публично-правового регулирования являются не финансы вообще как исчерпывающая совокупность всех денежных средств в государстве, а только публичные финансы, т.е. те, собственником которых являются государство и территориальные громады; публичный аспект финансов отграничивает предмет регулирования, проводит грань между публичными и частными финансами [Кучерявенко Н.П. Понятие финансов. Финансовая система государства // Воронова Л.К., Криницкий И.Е., Кучерявенко Н.П. Финансовое право: учеб. пособие. – Харьков, 2006. – С. 4]. В обоснование данной точки зрения многие авторы в рамках сравнительно-правового исследования ссылаются на французского ученого П.-М. Годме, который в зарубежной литературе показал отличие частных финансов от государственных по следующим направлениям: а) государство может в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогового. В то же время отсутствует принудительное в отношение самого государства. Частные лица не могут в принудительном порядке обеспечить свои доходы и, следовательно, могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства; б) государственные финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами; в) частные финансы ориентированы на получение прибыли; государственные финансы – это средство удовлетворения так называемого общего интереса; г) размеры государственных финансов намного больше, чем размеры частных финансов [Годме П.М. Финансовое право: пер. с фр. – М., 1978. – С. 41–42].

В то же время в теории финансового права существует концепция симбиоза (объединения) государственных и частных финансов в русле их финансово-правового регулирования [Ашмарина Е.М. Современная финансовая система Российской Федерации // Государство и право. – 2004. – № 6. – С. 95; Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. – М., 2007. – С. 40; Ханкевич Л.А. Финансовое право Республики Беларусь: практ. пособие. – Минск, 2005. – С. 21; Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 11]. Данная общая концепция в русле модернизационных попыток ее трансформации отдельными исследователями постулируется частным образом. Так К.С. Бельский полагает, что наука финансового права изучает нормы финансового права, которые подвергают регламентации государственные финансы. Но данная наука в разделе о налоговом праве изучает также процесс превращения (трансформации) частных финансов в государственные финансы [Бельский К.С. Понятие финансов // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 21].

Несмотря на то, что государственные (публичные) финансы в основном регламентируются нормами публичных отраслей права, а частные финансы подчиняются с экономической точки зрения рыночным законам и регулируются нормами гражданского и хозяйственного права, следует констатировать активную рецепцию (заимствование) норм частных отраслей права финансовым законодательством, что, в свою очередь, предопределяет тесное соприкосновение централизованных и децентрализованных финансов. В процессе осуществления финансовой деятельности государство выступает в двух качествах: как субъект политической системы, и как собственник денежных средств, сосредоточенных в определенных фондах. Утверждая, что государственные финансы в своем материальном выражении - это совокупность денежных средств, находящихся в государственной собственности, необходимо учитывать тот факт, что осуществляя финансовую деятельность, государство так или иначе выходит за рамки использования лишь собственных фондов. Государство, как таковое, денег не создает (исключая сферу деятельности государственных предприятий), оно может изыскивать путем обращения их из негосударственной собственности в государственную, посредством собирания налогов иных обязательных платежей и т.п. и, наоборот, передавать деньги иным субъектам, в том числе и негосударственным. В итоге негосударственные финансы выступают источником образования государственных (что хорошо прослеживается на примере налогообложения, когда деньги из частной собственности переходят в государственную) либо, напротив, государственные финансы выступают источником формирования негосударственных (что имеет место, например, при государственном инвестировании денежных средств в негосударственный объект, выплате заработной платы государственным служащим, выплате государственных пенсий и т. п.).

В этой связи, В.В. Сисуари при определении понятия «финансы» предлагает их дифференцировать на финансы как предмет финансово-правового регулирования (экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения собственных функций и задач государства и местного самоуправления, а также делегированных полномочий государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, в процессе которых осуществляются распределение и перераспределение валового внутреннего продукта и контроль за удовлетворением потребностей сообщества) и финансы как объект финансовых правоотношений в рамках применения плюралистической теории к теории финансового права как денежные фонды государства, государственно-территориальных и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций и других хозяйствующих субъектов, используемые для материального обеспечения потребностей общества и развития производства [Сисуари В.В. Финансы как объект правового регулирования // Финансовое право. – 2005. – № 3. – С. 4–5].

Исходя их современных тенденций развития финансового права, а также прогностических основ его развития в эпоху постмодерна, следует констатировать о регулировании данной отраслью права как централизованных, так и децентрализованных финансов с двухаспектным характером этого регулирования. Если в отношении формирования централизованных финансов государство императивно-принудительно обеспечивает свои доходы, то в отношении децентрализованных финансов речь идет об оптимально-побудительном регулировании с целью создания наиболее выгодных условий для осуществления хозяйственной деятельности. Именно сочетание экономико-правовых аспектов регулирования централизованных и децентрализованных финансов, по нашему мнению, и должно составлять квинтесенцию не только финансовой деятельности государства, как основополагающей категории финансового права, но и самого финансово-правового регулирования. Косвенным подтверждением данного тезиса являются многочисленные определения как финансовой деятельности государства, так и финансового права, предложенные современными учеными [Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. – М., 2009. – С. 34; Горбунова О.Н. Понятие финансовой деятельности государства // Финансовое право: учебник / Отв. ред. О.Н. Горбунова. – 3-е изд. – М., 2005. – С. 18; Грачева Е.Ю., Горбунова О.Н. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. – 2-е изд. – М., 2007. – С. 7; Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2008. С. 34; Химичева Н.И. Предмет, предмет и метод финансового права // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 4-е изд. – М., 2008. – С. 38].

В настоящее время, пока в большинстве случаев, наука финансового права рассматривает децентрализованные финансы сквозь призму правового регулирования денежных фондов государственных предприятий, деятельность которых во многих случаях приобретает монопольно-гипертрофированный характер, сдерживающий развитие многих секторов развития частных финансов. По-нашему мнению, именно эффективное развитие децентрализованных финансов на частном уровне способно значительно уменьшить финансово-ресурсную нагрузку на государство за счет переложения на частных субъектов хозяйствования решения многих социально-экономических вопросов (на уменьшение всех видов безработицы (в первую очередь, «скрытую», когда государства тратит значительные денежные средства за абсолютно неэффективный труд; развитие системы частного пенсионного обеспечения; финансирование отраслей народного хозяйства, на которое государство тратит значительные финансовые ресурсы (сельское хозяйство, дорожное хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство) и т.д.).

Сущность финансов, как и любой другой категории, проявляется в их функциях. Большинство ученых-правоведов констатируют наличие у финансов распределительной и контрольной функций. Эти функции осуществляются параллельно во времени, поскольку каждая финансовая операция включает, с одной стороны, распределение общественного продукта и национального дохода, а с другой стороны – контроль за этим распределением.

Распределительная функция финансов связана с распределением валового внутреннего продукта и его основной части – национального дохода. Без участи финансов национальный доход не может быть распределен. Финансовые отношения возникают на стадиях распределения и перераспределения национального дохода. Первичное распределение осуществляется по месту создания национального дохода, т.е. в сфере материального производства. Распределение происходит посредством финансов на основе ряда параметров, устанавливаемых государством: ставки, нормы, тарифы, платежи, отчисления и т.д. В результате первичного распределения национального дохода среди участников материального производства образуются следующие виды доходов: заработная плата рабочих, служащих, крестьян, других категорий работников, занятых в сфере материального производства, а также доходы предприятий сферы материального производства.

Однако доходы, образуемые в результате первичного распределения, не образуют общественных денежных фондов, необходимых для развития приоритетных отраслей народного хозяйства, обеспечения обороноспособности страны, удовлетворения материальных и культурных потребностей населения. В связи с этим необходимо дальнейшее распределение или перераспределение национального дохода, связанное с наличием непроизводственной сферы, в которой национальный доход не создается (образование, здравоохранение и др.), с межотраслевым и межтерриториальным перераспределением средств, содержанием наименее обеспеченных слоев населения – пенсионеров, студентов, многодетных матерей и др.

В различных государствах действуют различные финансовые системы. В одних случаях более удачно выражающие объективно функционирующие экономические отношения, в других – менее удачно. Однако финансы всегда выполняют распределительную функцию, так как она связана с их содержанием и потому органически им присуща.

Распределительная функция призвана способствовать организации сбалансированного и эффективного производства, развитию всех отраслей экономики так, чтобы это соответствовало потребностям общества.

Наряду с распределительной к главным функциям финансов относят и контрольную функцию. Контрольная функция заключается в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению. Финансовый контроль охватывает как производственную сферу, где создаются доходы, так и непроизводственную, где доходы не создаются. Цель финансового контроля – рациональное и бережное расходование материальных, трудовых и финансовых ресурсов, природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение бесхозяйственности и расточительства. Контрольная функция финансов осуществляется через многогранную деятельность финансовых органов.

Функционально-понятийная конструкция финансов отдельными исследователями финансово-правовой науки наполняется достаточно новыми экономико-правовыми реалиями. Например, Ю.А. Крохина полагает, что сущность финансов проявляется в следующих функциях – формировании денежных фондов государства и местного (создание государством финансово-правового механизма, направленного на аккумулирование денежных средств в его пользу) и использовании денежных фондов в публичных интересах (направление государственных средств на реализацию публичных мероприятий) [Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2007. – С. 23].

В финансово-экономической литературе системно-расширительно говорят о функциях финансов. Так, Л.А. Дробозина считает, что в условиях рыночных отношений финансы должны также выполнять стабилизационную функцию. Ее содержание заключается в том, чтобы обеспечить для всех хозяйствующих субъектов и граждан стабильные условия в экономических и социальных отношениях. Особое значение при этом имеет вопрос о стабильности финансового законодательства, поскольку без этого невозможно осуществление инвестиционной политики в производственную сферу со стороны частных инвесторов [Дробозина Л.А. Социально-экономическая сущность и функции финансов // Финансы: учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной. – М., 2001. – С. 21]. А.М. Бабич, Л.Н. Павлова выделяют воспроизводственную функцию финансов, которая обеспечивает сбалансированность материальных, трудовых и денежных средств на всех стадиях кругооборота капитала в процессе простого и расширенного воспроизводства, которое осуществляется в рамках самостоятельно хозяйствующих субъектов, наделенных имуществом [Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник. – М., 2000. – С. 178]. Составной частью воспроизводственной функции, по мнению данных авторов, является оперативная функция финансов, т.е. текущее обеспечение предприятий, организаций, бюджетов и внебюджетных фондов денежными средствами для непрерывного финансирования – совершения платежей, расчетов и выполнения денежных обязательств [Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник. – М., 2000. – С. 179]. А.И. Архипов справедливо говорит о стимулирующей функции финансов, которая состоит в том, что государство с помощью целой системы финансовых рычагов (бюджет; цены, тарифы; налоги; экспортно-импортные пошлины, тарифы и др.) может оказывать воздействие на развитие предприятий, целых отраслей в нужном обществе направлении [Архипов А.И. Социально-экономическая сущность и функции финансов // Финансы, денежное обращение и кредит: учебник / Под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. – М., 2004. – С. 40].

Вышеуказанные функции финансов, выработанные юридико-экономической наукой, позволяют создать системно-устойчивые параметры для оптимально-эффективного функционирования финансовой системы.