Европейская Социальная Хартия

В развитие Всеобщей Декларации и Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах европейское сообщество принимает свой нормативно-правовой акт, последовательно углубляющий и развивающий указанные права, получивший название Социальной хартии. Она была подписана членами Совета Европы в 1961 году и вступила в силу в 1965 году.

В отличие от гражданских и политических прав, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, экономические, социальные и культурные права имели свои особенности в контексте включения их в единый международный нормативный акт. Самая трудная проблема заключалась в отличии экономического положения европейских стран, в разности их потенциалов и ресурсов, а также в направленности социальной политики. Другая проблема - это необходимость унификации многих понятий, которые можно выразить только вербально. Следовало найти

2

¹ Указ. соч. Д. Гомьен и др. С. 270. 1985. 5 European Human Rights Review. 35, 52.

124

общие критерии для обозначения, например, достойного образа жизни или благоприятной окружающей среды.

Наконец, следовало установить какую-то разумную «планку возможностей», чтобы не оттолкнуть потенциальных участников Хартии от ее рассмотрения и подписания. Наиболее приемлемым оказался дифференцированный подход к членству, заключавшийся в следующем: государства-участники не принимают на себя обязательство безукоснительно исполнять все перечисленные в Хартии статьи, а только строго оговоренные из числа самых важных и остальные по выбору. Таким образом, страны-участники принимали на себя два организационных обязательства:

1. «рассмотреть часть 1 настоящей Хартии в качестве декларации целей, к достижению которых оно будет стремиться всеми необходимыми средствами». Речь идет о создании условий, в которых можно было бы эффективно реализовать 19 прав, перечисленных в части 1;

2. признать имеющими силу по меньшей мере 10 из 19 статей части 2, ибо маловероятно, чтобы какое-либо государство имело возможность в настоящее время выполнить все статьи части 2.

Девятнадцать статей Хартии гарантировали такие права: статья 1: Право на труд;

статья 2: Право на справедливые условия труда

статья 3: Право на условия труда, отвечающие требованиям

безопасности и гигиены;

статья 4: Право на справедливое вознаграждение;

статья 5: Право на объединение;

статья 6: Право на заключение коллективных договоров;

статья 7: Право детей и подростков на защиту;

статья 8: Право работающих женщин на защиту;

статья 9: Право на профессиональную ориентацию;

статья 10: Право на профессиональную подготовку; статья 11: Право на охрану здоровья; статья 12: Право на социальное обеспечение; статья 13: Право на социальную и медицинскую помощь; статья 14: Право на получение услуг, предоставляемыми

службами социального обеспечения;

125

статья 15: Право лиц с физическими и умственными

недостатками на профессиональную подготовку,

реабилитацию и социальную реадаптацию; статья 16: Право семьи на социальную, правовую и

экономическую защиту; статья 17: Право матерей и детей на социальную и

экономическую защиту; статья 18: Право заниматься деятельностью, приносящей доход

на территории других Договаривающихся стран; статья 19: Право трудящихся-мигрантов и их семей на защиту и

помощь.

В отличие от выполнения политических и гражданских прав здесь требуются большие ресурсы, затраты, которых может не быть у всех государств. Поэтому, Совет Европы решил не настаивать на обязательном исполнении всех обязательств сразу, а только от половины до 2/3 обязательств с тем, чтобы потом постепенно государства-участники увеличивали свой вклад в поддержку экономических, социальных, культурных прав. Некоторые взяли на себя от 100% до 87%. Но есть семь важнейших обязательств, из которых не менее пяти должно принять к исполнению каждое государство по своему выбору: статья 1: Право на труд;

статья 2: Право на объединение;

статья 6: Право на заключение коллективных договоров;

статья 12: Прав на социальное обеспечение; статья 13: Прав на социальную и медицинскую помощь; статья 16: Право семьи на социальную, правовую и

экономическую защиту; статья 19: Право трудящихся-мигрантов и их семей на защиту и

помощь.

Для соблюдения и контроля за реализацией этих прав был создан Комитет независимых экспертов, имеющий право запрашивать один раз в два года от стран-участниц доклады об изменениях в национальном законодательстве и о практике соблюдения и защиты экономических и социальных прав. Комитет дает толкование, обычно в расширительном смысле, норм Социальной Хартии.

Вместе с тем, Социальная Хартия оставалась для многих граждан «вещью в себе», не очень известной и мало пригодной для практического применения. И в таком состоянии она пребывала более

126

30 лет. Видно было, что некоторые государства не считали экономические и социальные права актуальными и первоочередными, другим не позволяла решать социальные проблемы идеологическая или экономическая парадигма, а порой не хватало политической воли руководства страны. Так или иначе, Социальная Хартия не стала составной частью Конвенции или столь же популярным документом.

И дело, конечно, было не в отсутствии понимания важности этих прав, а в экономических и в политических реалиях Европы конца XX века. Тем не менее, в 1988 году был принят дополнительный протокол к Социальной Хартии, а затем была осуществлена новая доработанная редакция, открытая к подписанию в 1996 году и вступившая в силу в 1998 году.

В новой редакции Хартия содержит все 19 прежних статей, а также вновь сформулированные такие права: статья 20: Право на равные возможности и равное обращение в сфере

занятости без дискриминации по половому признаку; статья 21: Право на информацию и консультации на предприятии; статья 22: Право участия в определении и улучшении условий труда

и производственной среды;

статья 23: Право пожилых людей на социальную защиту; статья 24: Право на защиту при увольнениях; статья 25: Право работников на защиту их требований в случае

банкротства предпринимателя; статья 26: Право работника на защиту своего достоинства во время

работы; статья 27: Право работников с семейными обязанностями на равные

возможности и равное обращение; статья 28: Право представителей работников на защиту и льготы на

предприятиях; статья 29: Право работников на информацию и консультации при

коллективных увольнениях;

статья 30: Право на защиту от бедности и социального отчуждения; статья 31: Право на жилье.¹

Нельзя не согласиться с мнением С. Глотова и В. Мазаева, утверждающих, что приведенные статьи обновленной Социальной

¹ См об этом: Д. Гомьен, Д. Харрис, Л. Зваак. Европейская Конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия- право и практика. М. 1998. С. 491-492, 528. С.А. Глотов, В.Д. Мазаев. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. М. 2001 С. 388-394, 425

127

Хартии очень актуальны для граждан реформируемой России. Этим и объясняется подробное их изложение, в рассуждении о том, какого уровня социальной и экономической защищенности можно достичь, исполняя нормы Социальной Хартии.

Строгое текстуальное сравнение норм Хартии и Конституции РФ приводит к выводу о более или менее достаточном соответствии нашего Основного закона требованиям Хартии.¹

Хотелось бы верить, что это на самом деле так, но, видимо, дело намного сложнее. За пределами декларированного в нормах права остается огромное «правовое пространство», в котором о многих «хороших» нормах не подозревают не только граждане, но и прокуроры, судьи, юристы предприятий и тем более руководители разных уровней, которым «общественные интересы» намного ближе и понятней, чем права пенсионера, безработного, инвалида. В условиях неправильного начисления пенсий, пособий и их несвоевременных выплат, беспризорности и безнадзорности детей, нищенского существования беженцев или инвалидов едва ли корректно говорить о соответствии национального законодательства европейским стандартам. Поспешная удовлетворенность убаюкивает. Формально может быть нормы права и не так уж далеки друг от друга. И все-таки, требования норм и реальное положение в социальной сфере несоразмерно удалены друг от друга.

С.А. Глотов и В.Д. Мазаев дают замечательную и оригинальную форму для сравнительного анализа норм Социальной Хартии и Конституции РФ. Они цитируют статьи Социальной Хартии, а для сравнения приводят аналогичные статьи Конституции. И обнаруживается поучительная картина. Статьи 1, 2, 3, 4 Хартии посвящены трудовым отношениям и защищают право на труд. Первая статья регулирует уровень занятости, защиту труженика от безработицы, организацию бесплатных служб занятости, профессиональную ориентацию, обучение, реабилитацию. Вторая посвящена справедливым условиям труда: разумной продолжительности рабочего времени, оплате праздничных дней, размеру минимального ежегодного оплачиваемого отпуска, ограничению опасных и вредных работ, еженедельным выходным, льготам за ночную работу и об обязательном информировании работника в течение 2-х месяцев об аспектах трудового договора или

С А Глотов, В Д Мазаев Указ соч с 425 Н В Колотова Комментарии к Социальной Хартии в кн Д Гомьен и других С 536-542

128

трудовых отношений Третья статья определяет безопасные и здоровые условия труда и четвертая право на справедливое вознаграждение, в том числе на такое, которое обеспечило бы им самим и их семьям достойный жизненный уровень, выплаты за сверхурочные работы, равную оплату труда мужчинам и женщинам, возможные вычеты из заработной платы и обязательное регулирование трудовых отношений законодательством или коллективными договорами. В целом четыре приведенные статьи Хартии имеют 20 пунктов.

Рядом для сравнения и сопоставления исследователи приводят одну статью 37 Конституции, посвященную праву на труд, состоящий из пяти пунктов, в которых труд объявляется свободным, а принудительный труд запрещается, гарантируется безопасность и гигиена труда, оплата не ниже минимального размера, защита от безработицы, а так же право на отдых, на забастовку, оплачиваемый отпуск. Итак, вместо 4 статей одна, а вместо 20 - всего пять пунктов.

Большое значение имеет и содержательная часть статей. Социальная Хартия устанавливает право на справедливые условия труда и право на справедливое вознаграждение.

Таким образом, нет никаких оснований утверждать об адекватном отражении законодательством России экономических и социальных прав, закрепленных в Социальной Хартии. Впрочем, чтобы не ошибиться в своих выводах продолжим анализ. Статья 5 Хартии закрепляет право на организацию, шестая - на коллективные договоры, седьмая - право работающих детей и молодежи на особую защиту. Эти три статьи имеют 14 пунктов. Такую гамму прав адекватно отразить никак не может одинокая статья 30 Конституции РФ, гарантирующая только свободу общественных объединений.

Восьмой статье Хартии, защищающей права работающих женщин на охрану материнства, соответствующей статьи в Конституции РФ не нашлось вообще. Нельзя таковой считать и статью 38, где говорится, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Не умаляя важность этих прав, заметим все же, что Социальная Хартия устанавливает конкретные права работающих беременных женщин. Отпуск по беременности и родам не должен быть менее 14 недель. Матери, имеющие грудных детей, должны иметь достаточные по времени перерывы для кормления ребенка. Труд беременных женщин, кормящих матерей на подземных

5 - 2027

129

работах, на опасных, вредных или тяжелых работах должен быть запрещен, а до этого ограничен и защищен.

Статьям Хартии, посвященным профессиональной ориентации и профессиональному обучению работающих людей, в том числе молодых, старых и бывших безработных, то есть заботе о вовлечении людей в трудовые отношения, соответствует статье 43 Конституции РФ о том, что каждый имеет право на образование. Вернее сказать, она не соответствует, конечно. Это ведь внешне похожие, но совершенно неодинаковые права. Конституция в этой статье определяет общее образование. Хартия закрепляет заботу обо всех лицах, в том числе инвалидах, желающих получить специальность, поменять ее, совершенствовать профессиональное мастерство и даже делать карьеру.

Праву на социальное обеспечение в Хартии посвящено 6 статей и 16 пунктов, которой соответствует одна статья в два пункта Конституции РФ. Десяти новым статьям Социальной Хартии соответствуют две статьи Конституции РФ.

Россия еще не вошла в число стран-участниц Европейской Хартии. Ей только еще предстоит благородная задача войти в число стран-участниц Хартии и на европейском уровне обеспечивать экономические и социальные права своих сограждан.

Европейская конвенция по предупреждению пыток

В развитие Европейской конвенции прав человека 26 ноября 1987 года была принята Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания. Цели и задачи этой Конвенции сводились к созданию механизма по контролю за состоянием дел в местах лишения свободы или содержания заключенных и обращением в этих местах с задержанными и содержащимися лицами. Поэтому в Преамбуле Конвенции отмечается необходимость контроля за исполнением единственной нормы, по которой «никто не должен подвергаться пыткам или бесчеловечному или унижающему достоинство обращению и наказанию» (статья 3 Европейской Конвенции прав человека).

Стержнем такого механизма стал Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечному или унижающему достоинство обращения и наказания. Комитет призван, посредством посещений изучать обращение с лицами, лишенными свободы и в

130

случаях необходимости усиливать их защиту. После каждого посещения Комитет составляет доклад о фактах, установленных во время проверочного посещения, и вырабатывает рекомендации по улучшению защиты лишенных свободы лиц. Такой доклад направляется в компетентные органы государства-участницы Конвенции для принятия практических мер.

Прежде чем начать инспекцию, Комитет уведомляет правительство заинтересованной стороны о своем намерении провести проверку. Сторона обязана обеспечить Комитет всем необходимым для выполнения его задач и в том числе следующим:

1. свободным доступом на свою территорию и правом передвижения без каких-либо ограничений;

2. полной и достоверной информацией о местах содержания лишенных свободы лиц;

3. неограниченным доступом в любое место, где находятся лица, лишенные свободы, включая право передвижения внутри таких мест без ограничения;

4. другой информацией, которой располагает сторона, и которая необходима Комитету для выполнения его задач.

Члены Комитета при проверке мест лишения свободы вправе свободно вступать в контакт с любым лицом, которое, как они полагают, может предоставить им соответствующую информацию. Кроме того, они имеют право беседовать с лицами, лишенными свободы конфиденциально. В случае необходимости Комитет может немедленно доводить до сведения компетентных органов заинтересованной стороны свои замечания.

Комитет работает, как правило, при закрытых дверях, а информация, собранная в связи с посещением, его доклад и консультации носят конфиденциальный характер. Тем более не подлежат огласке никакие сведения личного характера, полученные в ходе проверки, без согласия заинтересованного лица.

Европейская хартия о местном самоуправлении (1985 год)

Из теории демократии известно, что основу демократического строя составляет местное самоуправление, как самая близкая к гражданам форма их соучастия в управлении государственными делами. Особенно важно внедрение самоуправления в недемократических обществах, становящихся на путь народовластия и

131

открытого общества, как первичшле формы ; «демократического правления. . . ., - , ,

Поэтому статья 2 Хартии гласит, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. В Хартии дается и понятие местного самоуправления. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными и исполнительными органами.

В статье 4 Хартии определяются полномочия органов местного самоуправления. Наиболее важные из них такие:

2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а так же требований эффективности и экономии.

4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.

Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Согласно Хартии, органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться для

132

осуществления своих функций. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

В тех случаях, когда органы местного самоуправления пользуются дотациями, предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

Статья 11 Хартии определяет правовую защиту местного самоуправления, которая гласит:

«Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления».

Европейская хартия о местном самоуправлении создает прочную правовую основу для развития самоуправленческих начал во всех государствах континента и особенно для тех, в которых еще не существует первичных форм народовластия.

Европейская Конвенция о пресечении терроризма (1977 год)

Настоящая Конвенция призвана усилить борьбу против терроризма, путем объединения усилий против терроризма, достижения единства и сотрудничества в этом деле, ради обеспечения неотвратимости наказания лиц за этот тяжкий вид преступления. Цели и задачи сообщества должны быть реализованы путем единого понимания и осуществления экстрадиции лиц, совершивших террористические акты.

Этому посвящена первая статья Конвенции, разграничивающая уголовные преступления от политических деяний, или связанных с политическими правонарушениями, или совершенных по политическим мотивам. Лица, совершившие уголовное преступление, по общему правилу, подлежат экстрадиции в отличие от так называемых «политических».

Согласно указанной статье не квалифицируются как политические, следующие правонарушения:

связанные с незаконным захватом воздушных судов;

направленные против безопасности гражданской авиации;

связанные с покушением на жизнь, физическую

неприкосновенность или свободу лиц, пользующихся

133

международной защитой, включая дипломатических агентов;

связанные с похищением, захватом заложников или незаконным насильственным удержанием людей; связанные с применением бомб, гранат, ракет, автоматического стрелкового оружия, взрывных устройств, вложенных в письма или посылки, если подобное применение создает опасность для людей; покушение на совершение одного из перечисленных правонарушений или участие в качестве сообщника лица, которое совершает подобное правонарушение или покушается на его совершение. Участники Конвенции обязались оказывать друг другу все

виды помощи по предупреждению и пресечению террористических

актов.

134