Тема 27

ОБЩЕСТВЕННЫЕ (НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ)

ОРГАНИЗАЦИИ _в МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.

Исторй^ческ™ опыт продемонстрировал, что самоограничение государственной власти вполне возможно, а известная формула Линкольна хар^актеР^изУ^юЩ^ее демократическое государство, как «правление народа, посредством народа, для народа» не прекраснодушная фантазия, а вполне реальное явление. И такое государство обоснованно считается правомерным или правовым. Именно в тако^¹ государстве расцветают гражданские инициативы, граждане свободно ^и добровольно объединяются в гражданские институты берУ^{т на се}^^я решение множества проблем, в которых заинтересованы ^сами граждане.

Гражданское общество - это деполитизированное пространство свободы, основу которого составляет Человек. Однако в правовом госуД^аР^{стве в} практике современных цивилизованных стран границы между государством и гражданским обществом размываются, эти институты проникают друг в друга.

К институтам гражданского общества относятся неправительственные правозащитные организации. Продвижение России по пути формирования правового государства, вступление ее в Совет Европы предполагает укрепление связей между государством и гражданским обществом.

В настояШ^ее время в мировой правовой литературе все больше внимания уделяется роли и деятельности неправительственных правозащитных организаций (НПО). Начиная с 1980-х годов неправительственные организации - и в России создаются и развиваются очень быстро. Кроме численного роста НПО возрастает их роль Они получают доступ к сотрудничеству с национальными и международны^¹¹ органами, становятся участниками принятия важных для мирового сообщества решений, с ними советуются международные ^и национальные парламенты и правительства. Многие общественные организации участвуют в работе международных организаций и конференций. Отношения между НПО и правительствами быстро меняются в лучшую сторону и двигаются по направлен*^{0 к} мировому (глобальному) гражданскому обществу,

414

развитию гражданственности, более активному участию граждан в политической и социальной жизни.

Разнообразные и децентрализованные НПО обладают различными приоритетами. Они часто работают в сферах, где бюрократические и строгие правительства и правительственные организации не могут действовать. В сфере защиты прав человека общественные организации играют чрезвычайно важную роль. Иногда говорят даже, что без участия НПО мировое правозащитное движение не смогло бы сделать такой внушительный прогресс в первые полвека своего существования. Они играют важную роль в провозглашении и поддержке норм международного права прав человека. НПО, работающие в сфере прав человека, часто сравнивают с мифическим Сизифом, который сознательно толкает тяжелый камень вверх по склону высокой горы... Вершина может быть никогда не достигнута. Тем не менее, идя вверх по дороге, преодолевая препятствия, он делает дорогу легче для других.

Общественные неправительственные правозащитные организации играют немалую роль в повышении правовой культуры, защите прав граждан в политической, экономической социальной сферах. К сожалению, их количество, роль, эффективность работы в России нельзя сравнить с аналогичными структурами и механизмами защиты, сложившимися в демократических странах с развитым гражданским обществом.

Понятие неправительственной организации впервые было использовано при образовании ООН. До этого использовалось словосочетание «добровольческое агентство». Эти агентства работали задолго до образования Лиги Наций (1919). Как отмечалось в заявлении Генеральной Ассамблеи ООН «Деятельность неправительственных агентов стала важнейшим отражением общественной жизни во всех частях мира,... образовалась новая международная система активного участия, отвечающая на силы глобализации».

Первые НПО были образованы на Западе. В странах коммунистического блока независимая и неподотчетная государству деятельность была подавлена и всячески запрещалась; в странах третьего мира также было очень немного НПО. Некоторые международные НПО, работающие в сфере прав человека, активны на международной арене уже долгое время, например, Международный Комитет Красного Креста (Женева, 1863), Французская Лига защиты

415

прав человека и гражданина (Париж, 1902), Общество против рабства (Лондон, 1909), Международная Лига за права человека (Нью-Йорк, 1942) и Международная Комиссия Юристов (Женева, 1951).

Более широко международные неправительственные организации начали действовать в сфере прав человека сразу после Второй мировой войны. Многие были созданы для поддержки гуманитарных целей, развития социального и экономического благосостояния и прав человека, главным образом, чтобы помочь восстановлению послевоенной Европы.

Увеличение числа НПО видно из следующих цифр: В 1974 году Ежегодная Книга Международных Организаций содержала перечень 4,310 организаций различного рода. А в 1995 в отчете ООН о мировом (глобальном) управлении (правительстве) упомянуто около 29.000 международных НПО. Журнал «Экономист» подчеркивает, что число национальных НПО растет еще быстрее. Существует-более 2 миллионов в Америке, большинство возникли в последние 30 лет. В России, по сравнению с почти не существовавшими НПО во время Советского Союза, в 2000 году насчитывалось, по меньшей мере, 65.000 организаций.

В написании Всеобщей Декларации прав человека участвовало 15 неправительственных организаций с консультативным статусом. В 1993 году около 1500 НПО участвовало во Всемирной конференции по правам человека в Вене.

Признание важности НПО на международной правозащитной арене видно по признанию их заслуг при вручении 1997 Нобелевской Премии Мира коалиции НПО, организовавшей Международную Коалицию за запрет противопехотных мин, а также присуждение премии за 1999 год организации «Врачи без границ» за их правозащитную деятельность.

Часто деятельность НПО бросает вызов традиционным понятиям государства и суверенитета. И с этой точки зрения логичным кажется то, что государства часто пытаются блокировать деятельность НПО, как они часто делали в коммунистических странах и в развивающихся демократиях Восточной Европы и Латинской Америки.

Международные НПО уверены, что общественность имеет право быть обеспокоенным состоянием с правами человека в других государствах и тем, как государство обходится со своими гражданами. Более того, наблюдение за правами человека и выполнение странами

416

принятых на себя гарантий в области прав человека, рекомендации и когда нужно вмешательство, не только право, но и обязанность международного сообщества. Это и необходимо, и правомерно для НПО.

Активисты НПО рассматривают «рассасывание» суверенитета в позитивном свете. Это дает людям, страдающим от нарушений прав человека и от произвола государства, средство против их собственного государства. Когда люди отчаиваются быть услышанными своим собственным государствами, вступает в действие так называемый эффект бумеранга, который может быть использован, когда национальная правозащитная группа должна выйти на международных партнеров, чтобы оказать давление на | правительства с тем, чтобы изменить внутреннею практику. Нет

} сомнений, что это вмешательство в национальный суверенитет, но ¹ ради блага граждан.

Важность ценностей, принципов и идей, вера в то, что человек может изменить ситуацию к лучшему, творческий подход к информации и применение неправительственными агентами искушенных утонченных политических тактик в своих кампаниях являются характерными для сетей НПО.

Для того, чтобы считаться правозащитной, организация не

обязательно должна основывать свою критику государства на

международных актах по защите прав человека - Всеобщей

Декларации прав человека, Международных Пактах по правам

человека. Более убедительной, чем формальные источники норм, к

которым апеллирует группа, в этом случае является природа

предъявляемых требований и преследуемых целей. Выбор, на какие

документы ссылаться в работе: на международные нормы о правах

человека или на внутреннее законодательство, является больше

вопросом стратегии. В случае ссылки на внутренне законодательство

j НПО избегает опасности быть обвиненным в восприятии чужеродных

' | неприменимых для страны концепций. С другой стороны применение

i \ международных норм также может оказать неоценимую помощь.

Неправительственные организации, действующие на международной арене, представляют собой весьма существенную силу в сфере обеспечения и защиты прав человека в национальных государствах. Это говорит о том, что международная деятельность, направленная на осуществление мероприятий по соблюдению прав человека, также играет важную роль, наравне с чисто национальными

14 - 2027 417

правозащитными мерами. Это укрепляет получивший развитие в международных отношениях принцип "обязанности вмешаться" во внутренние дела какого-либо государства, если права человека оказываются под угрозой. Международные организации обладают в этом отношении большим преимуществом - они могут подвергнуть ситуацию с правами человека в конкретной стране более глубокой критике, чем это может позволить себе государство из политических соображений, то есть они обладают большей политической автономией для беспристрастных занятий проблемами прав человека на международной арене.

Классификация НПО.

Общественные организации можно классифицировать по нескольким признакам. Можно классифицировать НПО по степени институализации: четко организованные по структуре, руководящим органам, фиксированному членству и так называемые «народные» организации - местные организации без определенной структуры. Так Программа Развития ООН упоминает народные и неправительственные организации. НПО - добровольческие организации, которые работают очень часто от имени и ради других. Их работа и деятельность заострены на вопросах и группах людей за пределами собственного членства и аппарата. Народные организации - демократические организации, которые представляют интересы своих собственных членов и подотчетны им. Они могут быть небольшими, локальными (местными) и без определенной структуры.

Все неправительственные организации можно разделить на национальные (внутригосударственные) неправительственные организации, ограничивающие свою активность рамками собственной страны, и международные НПО, которые действуют в двух и более странах, а также местные и народные организации.

По сфере занятий они могут делиться на НПО, занимающиеся женскими проблемами, проблемами детей, рабочих, национальных меньшинств и так далее. По проблематике они также разнообразны: сугубо правозащитные, природоохранные и экологические, работающие в сфере развития образования, защищающие права потребителей, отдельных уязвимых групп населения. Другие делят НПО на те, что занимаются демократизацией общества, правами человека и развитием экономического благосостояния.

418

В соответствии с определением поколений прав человека, Дэвид Кортен выделил три поколения стратегий НПО, которые в настоящее время упоминаются как поколения НПО. Это: помощь и социальное обеспечение (благосостояние); развитие самоуправления и самостоятельность и независимость в принятии решений; сбалансированное развитие. А также солидарность и народное движение. Первое поколение НПО сначала фокусировало внимание на предоставлении материальной помощи для того, чтобы помочь в краткосрочных нуждах, используя так называемый подход помощи? Организации первого поколения родились в поствоенной Европе.

Второе поколение возникло из-за того, что оказание кратковременной помощи не всегда оказывалось действенным в борьбе с бедностью и нищетой. Так развилась стратегия развития самостоятельности в борьбе регионов за лучшие условия жизни. Третье поколение стратегий возникло в качестве попытки изменить национальную политику для сбалансированного развития, оказания технической поддержки и развития локальных инфраструктур. Эти стратегии более всего могут быть отнесены к практике правозащитных НПО.

Роль НПО.

Деятельность правозащитных НПО по защите прав и свобод человека может варьироваться от простого документирования нарушений и мониторинга проводимого сотрудниками организации до активного лоббирования, участия в судебных процессах, сотрудничества с международными структурами. Первоначально международные и национальные правозащитные НПО были вовлечены, главным образом, в сбор информации, впоследствии их стало больше интересовать, как различные правовые нормы применяются в разных странах. Лори Визеберг перечисляет следующие функции правозащитных НПО:

1. сбор информации, ее оценка и распространение; мониторинг;

2. непосредственная защита прав человека, усилия по устранению злоупотреблений и возмещение убытков

3. развитие норм права, участие в развитии правозащитных стандартов;

4. правовая помощь, медицинская и гуманитарная помощь и научная экспертиза;

419

5. поддержка и укрепление солидарности (развитие-гражданского общества);

6. моральное осуждение или восхваление;

7. лоббирование национальных, межнациональных и международных властных структур, оказание влияния на политику;

8. образование, развитие самосознания;

9. оказание услуг;

10. общественный контроль над управленческими структурами, поддержка открытой политической системы.

Преимущество международных неправительственных организаций в том, что они поддерживают непосредственные контакты с жертвами нарушений прав человека, а также прочные связи с другими неправительственными правозащитными организациями в странах, где нарушаются права человека. НПО умело распространяют информацию по вопросам прав человека и организовывают подготовку активистов-правозащитников. Они опытны в оказании давления на правительства в связи с проблемами прав человека. Некоторые правительства оказывают содействие таким группам, однако финансовая поддержка со стороны правительств обычно не приветствуется ими, так как в этом случае независимость организации может быть поставлена под сомнение. Но могут производиться регулярные обмены информацией и идеями, суммирование знаний о ситуации в определенных областях.

Существенная роль, которую выполняют международные неправительственные правозащитные организации, заключается в сборе надежной информации со всего мира о нарушениях прав человека. Цель этого - обеспечение населения всего мира доступной информацией о ситуации с правами человека в разных странах мира. Неправительственные организации играют существенную роль в формировании общественного мнения, включая мнение в других странах.

НПО часто служат альтернативными источниками информации. Они часто предоставляют достойную большего доверия информацию- о состоянии с правами человека в стране, чем правительственные или ангажированные средства массовой информации.

Важное достоинство НПО в их ценностной ориентации, в мотивации того, что побуждает их организовываться и действовать. Большинство из них создается из гуманистических, человеколюбивых

420

устремлений людей неравнодушных к бедам и заботам социально уязвимых и непривилегированных групп населения. Они часто выполняют функцию посредников между властями и гражданами, играя ключевую роль в отношениях между государством и гражданским обществом.

Методы работы.

Типология способов и методов, которые НПО и их коалиции используют для правозащитного убеждения, принято подразделять на следующие формы деятельности:

1. Информационная тактика, или способность быстро и достоверно собирать и политически выгодно использовать информацию; предоставлять ее там и в таком виде, где она окажет наибольшее влияние;

2. Символическая тактика, или умение использовать символы, события, факты, истории, которые могут воздействовать на ситуацию и аудиторию;

3. Тактика использования рычагов, или способность призывать влиятельных игроков, в ситуации, где менее влиятельные члены не могут оказать влияние;

4. Тактика отчетности, или способности призывать влиятельных акторов к отчетности и приверженности к предварительно объявленным принципам или политике.¹

Тактика правозащитных НПО часто фокусируется на защите индивидуальных жертв произвола с помощью:

1. выявление случаев произвола и нарушения прав человека и мобилизация общественного негодования с целью прекратить злоупотребления и улучшить ситуацию. Это наиболее часто применяемая тактика;

2. сотрудничество с ответственными лицами на национальном и международном уровнях, проведение кампаний и лоббирование;

3. оказание услуг, таких как правовая помощь, обучение навыкам общественной защиты, и более широкая образовательная работа.

Отношения между властью и общественными организациями.

Государственная власть является главным «гарантом» прав по своему определению и назначению, но, обладая монополией на

Дебора Эйд и Эрнест Лайтеринген.

421

применение силы, часто становится их нарушителем. Когда это случается, общественные организации должны высказаться против этих злоупотреблений власти и призвать к соблюдению прав человека. Отношения между правительствами и правозащитными организациями часто проходят через несколько ступеней -первоначально они просто игнорируются государством, затем, по мере становления гражданских институтов, предпринимаются усилия по их подавлению и приручению, в результате демократизации и частично в результате развития социального контроля, правомерное правление осознает важность и значение сотрудничества с гражданскими институтами, вследствие чего считается с их деятельностью.

Вопрос, должны ли НПО в государствах с практикой нарушений прав человека бросать вызов правительствам, или они могут работать и сотрудничать с ними, является очень важным. Согласно многим специалистам, идеальные отношения между НПО и правительствами можно назвать «конструктивным конфликтом» (или творческое напряжение). Это включает вид конструктивных отношений, который дает НПО право критиковать правительство, без риска подорвать правомерную власть государства.¹ Некоторые НПО способны и имеют желанию бросить вызов государству, другие предпочитают не быть в оппозиции государству. С другой стороны организации, которые тесно сотрудничают с государством, имеют возможность работать над реформами, и могут преследовать более широкие цели как изменение политических структур и тактик. С другой стороны партнерские отношения с государством делает общественные организации зависимыми от государства.

Во многих случаях отношения между государством и НПО зависят от реакции государства на инициативы НПО: это или готовность принять НПО, их советы и рекомендации или неспособность признать свои ошибки. Это зависит от готовности государств признать пробелы и недостатки в деятельности собственной администрации. В случае если государство готово и желает признать свои ошибки и бороться за их исполнение вместе с гражданским обществом, они могут сотрудничать с целью достижения единой цели. Но если государство отрицает свои обязанности, притворяется, что проблемы прав человека не существует, или на самом деле не видит их наличия, то оно часто ведет себя враждебно

Чарлтон. С. 30 ссылка на с. 21.

422

по отношению к НПО и игнорирует их усилия. Таким образом, если государство развито, демократично и цивилизовано, оно готово к диалогу и сотрудничеству с гражданскими институтами, они могут быть включены в национальную правозащитную систему и тем самым, усилить весь механизм защиты прав человека.

В недемократичном государстве всегда остается возможность граждан, НПО в оппозиции к власти. Без сомнения, какой-либо контроль за деятельностью исполнительной властью, факты ограничения гражданских свобод и мониторинг прав человека, критика недостатков государственного управления не могут рассчитывать на понимание и помощь со стороны государственных чиновников и бюрократов. Но если они, как им предписано, озабочены именно этими проблемами, то они смогут с благодарностью принять и помощь общественных организаций.

НПО и Международные организации.

Организация Объединенных Наций была первой международной организацией, которая начала официально сотрудничать с НПО. Лига Наций и Международная Организация Труда и другие агентства сотрудничали с частными организациями, но строго на неформальной основе. Впервые в истории представители общественных организаций присутствовали на конференции ООН в Сан-Франциско в 1945 году. В частности, их вклад заключался во включении в Хартию ООН упоминания о правах и свободах человека, которые не были упомянуты в предыдущих черновых вариантах этого документа.

Статья 71 Хартии ООН перечисляет возможности сотрудничества между НПО, ООН и ее специализированными агентствами, особенно ЭКОСОС. Она разрешает для ЭКОСОСа «принимать необходимые меры для консультаций с неправительственными организациями, которые занимаются проблемами, входящими в компетенцию Совета». Если ранее возможность сотрудничества между ООН и НПО относилась только к одному агентству - Экономическому и Социальному Совету и соответственно только по экономическим и социальным вопросам, то с 1996 года разрешено участие НПО во всей деятельности ООН. Например, Детский Фонд Организации Объединенных Наций по делам детей ЮНИСЕФ предоставляет статус консультантов неправительственным правозащитным организациям, занимающимся

423

проблемами детей. ЭКОСОС дал определение неправительственной организации как «любой международной организации, которая не образована с помощью межгосударственного соглашения». Согласно параграфу 27 Резолюции 288 (X) от февраля 1950 года, НПО, сотрудничающие с ЭКОСОСом, делятся на организации с общим консультативным статусом (большие международные организации, сфера деятельности которых покрывает большинство проблем, с которыми работает ООН), специальным консультативным статусом (организации, сфера компетенции которых включает некоторые вопросы интересующие ООН) и организации, входящие в Регистр (организации, компетенция которых может быть время от времени полезной для ООН и, которые могут дать консультацию по просьбе ООН). В 1996 году консультативный статус впервые был дан не только международным, но и национальным неправительственным организациям, в случае, если они демонстрируют международный размах своей деятельности.

Со времени первых лет деятельности ООН число НПО, имеющих консультативный статус с ЭКОСОСом, значительно возросло. От 41 организации в 1948 и 377 в 1968 году, число организаций с консультативным статусом в настоящее время возросло до 1,350.

Подчеркивая важность прав человека в мире, 9 декабря 1998 года ООН приняла Декларацию о правах и обязанностях частных лиц, групп и общественных органов по поддержке и защите всеобще признанных прав человека и фундаментальных свобод (Декларация Защитников). В декларации заявлена обязанность государства поддерживать и защищать права человека, что включает возможность формировать, присоединяться и участвовать в работе неправительственных организаций.

НПО и Совет Европы

Совет Европы активно сотрудничает с организациями, работающими в сфере защиты прав человека. Представители Европейского Суда по правам человека подчеркнули три сферы в деятельности Совета Европы, где сотрудничество с неправительственными организациями особенно важно: 1. в усилиях по борьбе с расизмом и нетерпимостью; 2 в распространении информации о международных стандартах

в области прав человека и о том, как они могут быть выполнены, а

424

также влияя на правительства в имплементации стандартов в национальное законодательство;

3. о сотрудничестве с Парламентской Ассамблеей Совета

Европы, так как парламентарии очень заинтересованы в правдивой информации о состоянии соблюдения и защите прав человека, а неправительственные организации обладают такими данными

Сейчас более 360 неправительственных организаций имеет консультативный статус в Совете Европы. Правила, регулирующие эти отношения, содержатся в Резолюции (93)38, принятой Комитетом Министров в 1993 году. Согласно этой Резолюции, «консультативный статус может быть предоставлен международной организации, активной на европейском уровне, обладающей особой компетенцией в сфере своей деятельности и, которая своей деятельностью может поддержать выполнение целей, изложенных в статье 1 Статута, с помощью поддержки деятельности Совета Европы и информировании европейского общества о деятельности Совета Европы».

Все органы Совета Европы могут консультироваться с организациями, обладающими консультативным статусом. Чтобы получить этот статус, организация должна быть международной, иметь значительное членство среди государств-членов Совета Европы. Национальные и местные НПО могут сотрудничать с этими, более крупными НПО, и через них сотрудничать с Советом Европы. В 1998 году Мемориал стал первой неправительственной группой из СНГ, которой был дан консультативный статус.

Три неправительственные организации России -Международная Амнистия, Международный Комитет Юристов, Международная Федерация Правозащитной Лиги, имеют специальный статус наблюдателей при Руководящем Комитете по правам человека Совета Европы, что позволяет им участвовать в дискуссиях о развитии правозащитных стандартов и процедур, проходящих в Комитете.

Участие неправительственных организаций в правосудии.

Степень участия неправительственных организаций в судебных заседаниях может быть различным. Они могут возбуждать дела, участвовать как стороны дела, назначаться судом как эксперты суда или сторон для установления фактов или правового анализа, представлять свидетельские показания и участвовать в судебном заседании как amicus curiae (AC).

425

Обычно, для вступления в дело, сторона должна иметь прямой личный интерес в деле, интерес, который подразумевает приобретение или потерю права при вступлении решения суда в силу. Интерес необходимый для выступления в качестве amicus curiae намного меньше. Часто суды разрешают amicus curiae участвовать на основе общего интереса, включая желание предотвратить встречный иск, защитить непредставленное лицо или общественный интерес или указать на ошибку суда.

АС или друзья суда были известны еще в римском праве. Использование этого термина в современной юриспруденции пришло из английского дела Green v. Biddle (1821). Как пишет Дина Шелтон «развитие участия amicus может быть рассматриваться во многом, как результат влияния процедур общего права, которые делают участие третьих лиц трудным, если не невозможным. В отличие от общего права, континентальное право предоставляет более широкие права вмешательства в дело, благодаря чему организации могут участвовать в процессе как третьи лица, служа той же цели как amicus curiae.

Amicus могут представлять свой собственный интерес, отличный от интересов сторон, или общественный интерес. Почти все суды требуют, чтобы они попросили разрешения участвовать, они должны объяснить причины их желания участвовать, показать, что вопрос, которого коснется организация, не был адекватно представлен до этого и показать, что их участие сослужит интересам правосудия. Суд может сам попросить любую организацию помочь в заседании, он также может попросить поддержать тот или иной аргумент, слабо представленный сторонами или представить новый аргумент. Иногда в судебной процедуре Европейского Суда по правам человека, Суд может попросить НПО поднять вопрос, который ни стороны, ни государство не считают возможным поднять. Одним из примеров участия неправительственный организаций как АС является дело Пиночета в Английской Палате Лордов.

Многие международные суды подчеркивают в своих правилах судопроизводства, что только государства могут быть сторонами процесса, таким образом, ограничивая свободу НПО участвовать в процессе. Например, Международный суд правосудия ограничен рассмотрением дел только между государствами, Европейский суд правосудия предоставляет право участия в определенных категориях дел неправительственным организациям и частным лицам. Компетенция Интер-Американского Суда ограничена делами,

426

инициированными Интер-Американской Комиссией или государством. Таким образом, во многих случаях amicus curiae становится единственной возможностью для участия неправительственных организаций в судопроизводстве.

Неправительственные организации не могут участвовать в процессе Международного Суда Правосудия, судебном органе ООН. Статья 34(2) Статута суда однако допускает, что суд может просить общественные международные организации предоставить информацию, имеющую отношение к рассматриваемому делу и должен прислушаться к информации, предоставленной организацией по ее собственной инициативе.

Неправительственные организации часто участвуют как amicus curiae в процессе Европейского Суда Правосудия, органе Европейского Союза. Согласно Протоколу Статута Суда Правосудия Европейского Экономического Сообщества, параграф 17 1957 года «частные и юридические лица, имеющие интерес в любом деле, перед Европейским Судом могут участвовать как amicus curiae». Статья 37 гласит, что информация, предоставленная организациями должна содержать аргументы в пользу одной из сторон.

Активисты НПО могут дать ценный совет, представлять интересы истца, осуществлять иную правовую помощь гражданам, которые хотят обратиться в Европейский Суд. Они помогают в составлении исков и в последующих стадиях процесса.

Неправительственные организации занимают важное место в национальном механизме защиты прав человека. Они наряду с экологическими НПО были наиболее многочисленными и на гражданском форуме, на котором составляли по 10% участников. Всего по стране в момент написания этой книги было создано около 70 000 некоммерческих организаций, в деятельности которых принимали участие 2,5 миллиона человек. Изучение общественного мнения показывает, что 63% россиян согласились бы участвовать в деятельности правозащитных организаций, и это показывает большие потенциальные возможности развития таких гражданских институтов. В то же время около половины россиян (48%) не знают о такой важной форме участия граждан в управлении общественными делами.¹

П равозащитник. № 4. 2001. С. 83-84.

427

Неправительственные Правозащитные Организации в Советском

Союзе

В СССР, как во всех тоталитарных, авторитарных и иных недемократических государствах, тему прав человека было принято замалчивать и не замечать или делать вид, что требования соблюдения прав и свобод человека относятся к внутренним делам государства.

Движение за права человека началось в Советском Союзе во второй половине 1960-х годов и было начато небольшой группой московской интеллигенции. Первые требования правозащитных групп были исключительно негативные права и требования гражданских свобод. Этот период российского движения за права человека теперь иногда называют «классическим». Требования первых активистов-правозащитников или диссидентов называют элитистскими, так как только небольшая группа людей была озабочена исполнением гражданских прав и свобод. Немногие в Советском Союзе понимали важность гражданских прав и свобод.

Начало правозащитного движения в Советском Союзе многие связывают с процессом над советскими писателями Андреем Синявским и Юлием Даниэлем в 1966 году и с первыми демонстрациями правозащитников в Москве 5 декабря 1965 года. Синявский и Даниэль были обвинены в написании и распространении книг содержащих антисоветскую пропаганду. Оба были признаны виновными и приговорены к семи и пяти годам лагерей, соответственно.

Как пишет известная наша правозащитница Глава Московской Хельсинской Группы Людмила Алексеева в книге «История правозащитного движения» «во время 1966-1968 годов сформировался круг правозащитных активистов. Он был основан не на симпатии к либеральным или демократическим идеям, было много тех, кто разделял эти мнения и идеи, но на основе готовности и желания объявить и открыто высказать эти мнения и бороться за них, и как последствие быть готовым страдать и быть сосланным и заключенным в тюрьму за это».¹

Как пишет Сергей Ковалев, один из активных правозащитников страны: «моя жизнь также как и жизни многих людей моего поколения и биографии, была решена в 1968. С чувством стыда и бессилия, которое мы почувствовали после советского

'Л Алексеева. «История правозащитного движения» М 1996

428

вторжения в Чехословакию, родилось другое чувство. Мы поняли, что мы не можем отделять себя от того, что происходит в Чехословакии, мы не могли согласиться с тем, что делалось от нашего имени. Необходимо было перестать спрашивать себя беспомощно «но что мы можем сделать?», мы должны были спросить себя «что я должен сделать? После августа 1968 года я начал участвовать в деятельности, которую теперь называют правозащитной». Когда он начал правозащитную деятельность, Ковалев был кандидатом наук по биологии, имел хорошую работу и семью. К 1969 году он потерял работу и в 1974 был приговорен к 7 годам тюрьмы и 3 годам ссылки. Он был освобожден в 1984 году и продолжил правозащитную деятельность. Он был избран первым российским омбудсманом и первым председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ.

Даже в то время, когда было очень опасно создавать организации по правам человека, с 1968 года неофициальное правозащитное движение обладало своим собственным печатным органом - самиздатовским листком, который назывался «Хроника текущих событий», который проводил мониторинг ситуации с правами человека в стране, придавал гласности нарушения политических и гражданских прав и распространял информацию о жертвах коммунистического режима. Копии Хроники отправлялись заграницу, и в 1971 году Международная Амнистия начала публиковать регулярные англоязычные выпуски. Эти репортажи были главным источником информации о положении диссидентов в СССР. Андрей Сахаров принимал участие в составлении Хроники и называл ее «самым большим достижением правозащитников».

Первая правозащитная организация в Советском Союзе появилась в 1969 году.¹ В этом году небольшая группа правозащитников, которые до тех пор в большинстве своем были против объединения в группу, занимаясь каждый индивидуальной деятельностью, адресовали в Организацию Объединенных Наций письмо с протестом против нарушений прав человека, допускаемых в Советском Союзе. Группа назвала себя «Инициативной группой защиты прав человека в СССР». В дальнейшем обращения Инициативной группы в ООН и другие международные организации продолжались.

Л Алексеева «История правозащитного движения» М 1996.

429

В ноябре 1970 года был создан Комитет прав человека в СССР. Эта организация впервые в истории советских правозащитных организаций имела свой учредительный договор, членство, разработанный регламент. Главной деятельностью Комитета было изучение состояния дел с соблюдением прав человека в Советском Союзе и разработке проблем защиты прав человека в советском законодательстве. Эта организация в 1971 году первой в СССР получила международное признание, стала членом Международной Лиги прав человека - неправительственной организации, имеющей консультативный статус при ООН.

В мае 1976 года была создана «Группа содействия выполнению Хельсинских Соглашений в СССР», ставшей известной под названием Московской Хельсинкской Группы. Эта группа получила признание и поддержку мирового сообщества. В цели группы входило и входит принятие информации от граждан о нарушении норм Хельсинских Соглашений, содержащих статьи о правах человека подписанных в 1975 году, знакомить с фактами нарушения прав человека общественность и правительства стран, присоединившихся к Заключительному Акту Хельсинских Соглашений.

Первые правозащитные организации в СССР были немногочисленны. Этот факт только подчеркивает самоотверженность и смелость людей, которые явились пионерами правозащитного движения в Советском Союзе. В 1978-1979 годах в Москве появилось несколько новых негосударственных организаций. Они, в отличие от своих предшественников, имели специализацию, то есть занимались защитой и отстаиванием конкретных прав личности или прав определенных групп населения, например, Христианский Комитет защиты прав верующих, Инициативная группа защиты прав инвалидов в СССР, Свободное межпрофессиональное объединение трудящихся, группа «Право на эмиграцию», которая выступала за принятие законодательства об эмиграции и помогала желающим выехать на постоянное местожительство за границу.

Судьба первых в Советском Союзе правозащитных организаций была отлична от судьбы большинства неправительственных правозащитных организаций в мире, где правительства и частные фонды оказывают материальную и иную поддержку и помощь в организации и работе подобным организациям. В нашей стране всякие виды негосударственных организаций были

430

под подозрением, инакомыслие не допускалось, всячески искоренялись попытки правозащитных групп привлечь внимание к массовому нарушению прав человека в стране. Деятельность правозащитных организаций запрещалась, их участников арестовывали и осуждали по надуманным обвинениям.

С приходом к власти М.С. Горбачева и началом перестройки, началось возрождение уничтоженного было в конце 70-х правозащитного движения. Началось обновление прежних и создание новых правозащитных неправительственных организаций. Сейчас только в Москве насчитывается от 30 до 50 правозащитных организаций, как указывает А. Кива в статье «Блеск и нищета движения правозащитников», множество правозащитных организаций создано в целом по России. 13 июня 1996 года Президент подписал Указ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в российской Федерации». Это говорит об усилившемся внимании и интересе к защите прав человека в нашей стране. Существующий в России механизм обеспечения прав и свобод граждан до сих пор не был акцентирован на защиту прав человека и гражданина, он скорее был призван защищать устои государства. Из-за этого наблюдался и наблюдается рост массы нарушений конституционных прав граждан. Однако, сейчас ситуация меняется. С развитием гражданских институтов люди берут защиту своих прав в свои руки, лучше разбираются в правах.

Перед региональными неправительственными

правозащитными организациями стоят проблемы финансирования, взаимоотношений с государственными структурами, проблема исполнения заключений и рекомендаций. Недостаток профессиональных кадров для работы в неправительственных организациях является также существенным препятствием для эффективной работы таких организаций. Квалифицированные специалисты требуют высокой оплаты за свои услуги, которую НПО не всегда в состоянии предоставить, а студенты-юристы и практиканты, порой не в состоянии разобраться в житейских хитросплетениях и судебных коллизиях возникающих у граждан дел.

Для решения указанных проблем необходима выработка рекомендаций по повышению эффективности работы неправительственных правозащитных организаций, на основе изучения опыта зарубежных и российских неправительственных организаций. Необходимо отметить, что такого рода рекомендации по

431

работе НПО существуют в зарубежных странах, но ори те всегда применимы к специфическим российским реалиям. *,'.

О значении и формах социального контроля, задачах общественных организаций (НПО) много говорилось на Всероссийском Чрезвычайном Съезде в защиту прав человека, состоявшемся 20-21 января 2001 года в Москве, а также на Гражданском Форуме 2002 года.

На гражданском Форуме было сформулировано множество рекомендаций по повышению роли общественных организаций в правозащитной деятельности. Одна из таких рекомендаций касалась создания экспертных советов при МВД, Министерстве Юстиции, Генеральной прокуратуре, ФСБ, верховном Суде и объединения их в единую общественную палату по вопросам правосудия и правопорядка. Такие же палаты следовало бы создать и в субъектах РФ. Авторы книги уже высказывали идею создания экспертных комиссий по анализу российского и регионального законодательства, с точки зрения его соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции РФ. В состав экспертных советов следовало бы ввести представителей правозащитных и иных общественных объединений, адвокатов, ученых юристов и журналистов.

Общественный (гражданский) контроль за соблюдением прав и свобод личности в деятельности органов государственной власти, в особенности таких публичных структур как суд, милиция, прокуратура, армия и специальные службы, является выражением непосредственного народовластия и одним из основных видов правозащитной работы НПО.

Несмотря на то, что Конституция РФ и федеральное законодательство гарантируют гласность и «прозрачность» деятельности многих из них и запрещает закрытый характер их деятельности в определенных сферах, чиновники разного уровня ограничивают законные требования и нарушают права граждан. Это касается, прежде всего, доступа к полной и достоверной информации, ее распространению, создания условий для свободы выражения мнений, а также сокрытия сведений о состоянии окружающей среды и т.д.

Еще хуже обстоит дело в закрытых ведомствах. Там гражданский контроль должен сочетаться с парламентским контролем, с участием депутатов различного уровня в комиссиях и

432

проверках, в совместных действиях специалистов различных ведомств: медицинских, педагогических, юридических и других.

В подавляющем большинстве нарушения прав человека вызываются бездушием, волокитой, формализмом, правовым нигилизмом работников государственных и правоохранительных структур. Но чиновники не несут в современной России никакой ответственности даже за нарушение прав и гражданских свобод или законодательства в отношении инвалидов, детей, родителей погибших военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев и других уязвимых групп. Они не несут ответственности за пытки и избиение задержанных, за незаконные задержания и аресты, неправомерные действия, ограничивающие права и свободы граждан. Они стали в большинстве случаев безответственными перед обществом, и только этим объясняется множество нарушений прав человека.

Статус НПО в Российской Федерации.

Статья 30 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Гражданский Кодекс, в статье 50.3 гласит, что некоммерческие организации могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах предусмотренных законом. Согласно федеральному закону от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» с изменениями от 17 мая 1997 года и 19 июля 1998 года, иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права на объединение с гражданами Российской Федерации.

Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться отступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления. Общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном законом, и приобретать права

433

юридического лица, либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (статья 3).

Под общественным объединением, согласно статье 5 закона, понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Общественные объединения могут создаваться в форме: общественных организаций; общественных движений; общественных фондов; общественных учреждений и органов общественной самодеятельности (статья 7).

Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни (Статья 16). Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается. Государство должно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку из деятельности, которая может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по их заявкам; заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг, социального заказа на выполнение различны государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе (Статья 17).

Статья 27 перечисляет права общественного объединения. Для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право:

свободно распространять информацию о своей

деятельности;

участвовать в выработке решений органов

государственной власти и органов местного

самоуправления;

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и

пикетирование;

434

учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательных кампаниях; выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

¹ В действительности неправительственная сфера России такова, что многие группы не имеют юридического статуса, официального адреса, телефона, банковского счета и не зарегистрированы в Министерстве Юстиции. Как показывает отчет НПО Волго-Вятского региона, средняя продолжительность жизни НПО составляет один или два года. Приводимые данные совпадают с информацией из других источников, в том числе исследованием, проведенным авторами данной книги среди НПО Республики Башкортостан летом 2002 года и поэтому рассматриваются нами, как адекватно представляющие ситуацию по стране. Причина короткой жизни НПО в том, что созданная энтузиастами, группа или организация, не может выживать и функционировать только на одном энтузиазме. Рост НПО происходит за счет большого количества молодых НПО, но часто они прекращают свою деятельность через один-два года из-за нехватки средств, иных трудностей, создаваемых государственными органами или давления на них. Таким образом, большинство существующих НПО молоды - три и менее года, и статистические данные по ним быстро устаревают и неадекватно отражают реальность.

Характерной чертой этих маленьких и часто непрофессиональных НПО является то, что их деятельность непосредственно связана с личностью их лидера, который часто является создателем и душой организации, а также причиной ее

435

существования. 26% лидеров НПО уверены, что организация прекратит свое существование, если они ее покинут. В организациях с более длительной историей существования, ситуация другая - 70% лидеров этих организаций не сомневаются что организация продолжит свою деятельность и без них. В этих организациях директора организации чаще всего не являются их создателями, такие организации, обычно, более профессиональны.

Для 47% лидеров НПО их работа является единственным видом деятельности. Среди тех, кто занимается другой деятельностью, большинство приходит из сферы социальных наук. И это не случайно, люди, выбравшие своей специальностью социальные науки, обычно более склонны к восприятию гуманитарных и гуманных идей прав человека, демократии и участия. Большинство лидеров НПО мужчины.

Примерно одна треть организаций принявших участие в опросе не нанимают работников, а располагают только волонтерами, работающими на добровольной основе. Только небольшое количество организаций (около 15%) имеет 10 и более работников.

Наиболее частый источник финансирования для российских НПО это средства их фирм и организаций. Треть своего финансирования НПО получают от частных лиц; затем идут местные и федеральный бюджеты; каждая пятая организация выполняет услуги для населения того или иного рода. Важным источником финансирования являются гранты различных международных иностранных фондов и ассоциаций. Российские фонды не играют значительной роли в финансовой поддержке российского неправительственного сектора. Большой процент российских НПО наладил сотрудничество с международными, иностранными партнерами. Контакты с российских НПО с организациями из бывшего Советского Союза, напротив, редки.

Хотя количество неправительственных организаций в Центральной и Восточной Европе в настоящее время увеличивается, в своей деятельности они все еще встречают множество трудностей и препятствий. В основном, эти трудности вызваны недостатком образования, знаний и опыта у работников неправительственного сектора. Например, восточно-европейские НПО плохо знакомы с методами лоббирования парламента, слабо влияют на процесс принятия решений, ощущают недостаток уважения и строгости в отчётности в государственных структурах. Парламентарии и

436

правительственные чиновники все еще не считают себя подотчетными электорату и не проявляют уважения к неправительственным организациям, занимающимся защитой прав человека. Также существуют трудности на начальном этапе образования неправительственных объединений - частично из-за недостатка понимания важности роли неправительственного сектора среди членов общества и правительственных чиновников. НПО необходимо убедить публику и правительства в важности своей роли для развития гражданского общества и демократизации. Они должны заслужить уважение и доверие общества, а также убедить людей в своей полезности и необходимости.¹

Несмотря на то, что в восточноевропейский странах и России в настоящее время НПО и правительства заявляет о своем тесном сотрудничестве друг с другом в борьбе с единым врагом -непрофессиональными и злоупотребляющими своим положением бюрократами и коррупцией, часто правозащитники подвергаются преследованиям и давлению.

В начале 2002 года, неправительственная группа называющаяся «Правозащитная Сеть» провела исследование среди НПО и правозащитных групп, спрашивая их мнение о преследовании активистов в России. Результаты исследования показали, что 33% опрошенных думают, что проблема преследования и давления на правозащитников в России является актуальным вопросом, одной из пяти наиболее важных проблем, стоящих перед правозащитным сектором России. Другие 33% опрошенных рассматривают проблему преследований и давления как одну из 10 наиболее важных. Еде 30% считали ее важной, но не первостепенной.

Подавляющее большинство участвовавших в опросе активистов неправительственных организаций (41%) подтвердили, что в последние 5 лет ситуация значительно ухудшилась. 26% опрошенных утверждали, что ситуация стала немного хуже, а еще 21% считал, что ситуация осталась такой же как и пять лет назад. И только 6 % считают, что ситуация несколько улучшилась.

Среди фактов преследования/давления на активистов-правозащитников было перечислено следующее:

насильственное психиатрическое обследование;

Более подробно см International Conference of nn-govermental Human Rights Organisations from Central and East European countries November 1994, Council of Europe 1999

437

избиение милицией; я г-

незаконное задержание; *

объявление «неблагонадежной» личностью, персоной нОн грата;

угрозы физической расправы, в том числе убийства. 17% респондентов на вопрос, сталкивались ли они с фактами преследования и давления на активистов правозащитных неправительственных организаций в своем регионе в прошлом году (2001), ответили, что в их регионе это является установленной и постоянной практикой. 31% ответил, что они встретились с несколькими случаями преследования правозащитников; 25% знали об одном-двух случаях подобного рода; и 21% не слышал о подобных случаях.

13% участвовавших в опросе активистов НПО подтвердила, что их организация за время своей правозащитной деятельности много раз подвергалась преследованиям. В 23% случаев они подтвердили, что, скорее всего, преследование было связано с их правозащитной деятельностью. 32% опрошенных никогда не сталкивались с фактами преследования непосредственно.

В постперестроечное время, было несколько попыток уменьшить эффективность правозащитного движения, а также уменьшить количество правозащитных организаций в России. Так, например, новые правила регистрации неправительственных организаций в Министерстве Юстиции были введены в 1999 году. Многим НПО было отказано в регистрации, а правозащитные и экологические НПО встретили особые трудности.

В число трудностей, которые встречают НПО в процессе своей деятельности, также входят: недостаток добровольцев, трудности в аренде помещения и другие организационные трудности, трудности с финансированием, отсутствие помощи от местных и федеральных властей и общества. В настоящее время, для того чтобы справится с этими трудностями, существует много проектов повышения эффективности работы НПО, улучшения их управленческих навыков и менеджмента. Признано, что для НПО важно улучшить менеджмент, организационную структуру и планирование, для того чтобы повысить шансы их выживания, опираясь только на собственные силы.

В течение десятилетий люди представляли НПО в качестве периферийных агентов, предоставляющих гуманитарную помощь и

438

выполняющих небольшие проекты по помощи, развивающимся странам. Около десяти лет назад они боролись с бедностью, теперь выступают как представители гражданского общества, они стремительно движутся к глобальному гражданскому обществу, активному участию в принятии решений. Это важные институты гражданского общества потенциальные участники процесса демократизации и социального равенства. Участие общества и местных коммун в проектах НПО усилит как местные организации, так и индивидуальную самооценку, таким образом, усиливая гражданское общество и долгосрочное политическое развитие. Активисты гражданского общества являются важными составляющими процесса демократизации. Даже если они не работают в сфере демократизации непосредственно и не ставят демократизацию как свою непосредственную задачу, они помогают этому процессу лишь только своим существованием.