2 Регулирование туристской деятельности в Российской Федерации

Роль туризма для экономики страны и ряда субъектов Федерации, обладающих значительным туристским потенциалом, закреплена в соответствующих нормативно-правовых актах федерального, региональных и муниципальных уровней. Так, на федеральном уровне в Федеральном законе № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» констатируется, что государство признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики государства⁷. А основной целью Областной целевой программы «Развитие туризма в Ростовской области» на 2008-2010 годы является «создание благоприятных экономических условий в Ростовской области для дальнейшего устойчивого развития туризма и удовлетворения спроса потребителей на туристские услуги»⁸.

В целом в Российской Федерации и в ряде ее субъектов туризм позиционируется как отрасль (сектор) экономики, играющая важную роль в социально-экономическом развитии, что предопределяет деятельное участие государства в воздействии на данную сферу. Вместе с тем специалисты единодушно отмечают, что туристский потенциал страны используется недостаточно эффективно и туристская деятельность не приносит того результата, который можно было ожидать и который планировался в разрабатываемых и реализуемых в последнее десятилетие федеральных и региональных программах развития туризма.

Из главы II Федерального закона № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» следует, что государство воздействует на сферу туризма посредством государственного регулирования⁹. В связи с этим совершенствование государственного регулирования в Российской Федерации в целом и в ее субъектах следует считать важнейшей задачей, решение которой позволит обеспечить устойчивое развитие туризма и достижение заданных показателей.

Основными направлениями государственного регулирования, на наш взгляд, являются развитие теории государственного регулирования применительно к сфере туризма и разработка методических положений и рекомендаций, обеспечивающих достижение целей государственного регулирования.

Развитие теории государственного регулирования должно включать уточнение понятийно-категориального аппарата и научное обоснование системы и механизма государственного регулирования. К основным понятиям следует отнести само государственное регулирование, его формы и методы.

Существуют разные подходы к определению сущности государственного регулирования. Вот один из них: «государственное регулирование туризма заключается в разработке и принятии основополагающих правил организации и развития туристского бизнеса в стране»¹⁰. Вместе с тем в одном из экономических словарей регулирование трактуется как «функция управления, обеспечивающая функционирование управляемых процессов в рамках заданных параметров»¹¹.

Таким образом, государственное регулирование туризма – это деятельность органов государственной власти по воздействию на сферу туризма с целью обеспечения ее функционирования в заданных параметрах или достижения новых показателей ее развития.

В государственном регулировании туризма выделяют два основных уровня – федеральный и региональный (уровень субъекта Федерации). И на первом, и на втором уровнях используются различные формы и методы регулирования. При этом некоторые формы и методы присущи только одному уровню, что предопределяется разделением полномочий в данной сфере между федеральным центром и регионами.

Рассматривая форму как внешнее выражение содержания государственного регулирования, можно выделить такие основные формы, как правотворчество, поддержка, стимулирование, легализация, регламентация и координация. Сущность этих форм, выраженная через деятельность органов государственной власти, представлена в таблице 1.

Таблица 1 – Формы государственного регулирования туризма и их сущность

Форма государственного регулирования туризма	Действия органов государственной власти по реализации форм регулирования
правотворчество	разработка федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных правовых актов
поддержка	Оказание помощи, содействие субъектам туристской деятельности
стимулирование	деятельность по привлечению субъектов в туристскую деятельность
легализация	официальное документационное сопровождение туристской деятельности
регламентация	установление правил и норм, определяющих туристскую деятельность
координация	обеспечение взаимодействия субъектов туристской деятельности

Правотворчество следует рассматривать как более широкое, чем законотворчество, понятие, поскольку законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из «Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации»¹².

Поддержка субъектов сферы туризма со стороны органов государственной власти (государства) может носить прямой и косвенный характер. К примеру, выдача государственного кредита предприятию туриндустрии является его прямой поддержкой, а подготовка кадров для таких предприятий в государственных образовательных учреждениях – опосредованной поддержкой.

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

• определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

• нормативного правового регулирования в сфере туризма;

• разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

• содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

• защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

• содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

• развития научных исследований в сфере туризма;

• стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

• формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также – реестр);

• информационного обеспечения туризма;

• создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

• оказания государственных услуг в сфере туризма;

• взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации¹³.

Согласно «Положения о министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 408 Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики, а также по оказанию государственных услуг (включая противодействие применению допинга) и управлению государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта» ¹⁴

Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации является вышестоящим федеральным органом исполнительной власти для: Федерального агентства по делам молодежи и Федерального агентства по туризму.

Согласно Постановлению от 31.12.2004 г. № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» и Положению № 0081 от 27.01.2009 г. «О Федеральном агентстве по туризму» Федеральное агентство по туризму является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.

Руководство деятельностью Федерального агентства по туризму осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации.

Федеральное агентство по туризму руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Федеральное агентство по туризму осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями¹⁵.

На региональном уровне (в Ростовской области) регулированием туризма занимается Министерство экономики, торговли, международных и внешнеэкономических связей Ростовской области.

Министерство экономики, торговли, международных и внешнеэкономических связей Ростовской области является областным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации на территории Ростовской области государственной политики в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития малого предпринимательства, туризма, межрегионального сотрудничества, внешнеэкономической деятельности, торговли, потребительского рынка и услуг, экономического развития муниципальных образований, инвестиционной деятельности, мобилизационной подготовки экономики Ростовской области, размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Министерство является органом исполнительной власти Ростовской области, уполномоченным осуществлять управление игорной зоной, созданной на территории Щербиновского района Краснодарского края и Азовского района Ростовской области.

Управление развития туризма состоит из двух отделов: Отдела развития инфраструктуры туризма и Информационно-аналитического отдела.

Таблица 2 – Функции отделов управления развитием туризмом

Отдел развития инфраструктуры туризма

Информационно-аналитический отдел

- реализует единую государственную политику в сфере развития туристских услуг и формирования условий для становления Ростовской области в качестве современного туристского и конгрессно-делового центра; - участвует в разработке и реализации федеральных и областных целевых программ и проектов развития туризма и туристской индустрии, использования, сохранения и развития туристских ресурсов; - участвует в разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области в сфере туристской деятельности; - разрабатывает меры по формированию экономических условий для стимулирования развития внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма в области; - разрабатывает и реализует меры по оказанию финансовой поддержки предприятиям туристской инфраструктуры, организационному сопровождению инвестиционных программ и проектов в сфере туризма; - распоряжается в соответствии с установленным порядком финансовыми средствами, выделенными из областного бюджета на финансирование мероприятий, направленных на развитие туристской инфраструктуры; осуществляет контроль за использованием бюджетных средств по целевому назначению; - участвует в разработке основ инвестиционной политики Ростовской области, поддержки и развития малого предпринимательства, материальной базы и инфраструктуры туризма на территории Ростовской области; - организует и координирует межведомственное сотрудничество по развитию туристской деятельности Ростовской области, организует деятельность Координационного совета по вопросам развития туризма Ростовской области; - осуществляет взаимодействие с федеральными, региональными органами власти, органами местного самоуправления, общественными организациями и профессиональными объединениями, торгово-промышленной палатой Ростовской области по вопросам развития туризма; - участвует в работе общественных советов, союзов, ассоциаций туристских фирм Ростовской области, комиссий и рабочих групп министерства, в работе межведомственных комиссий по вопросам, находящимся в ведении отдела; - осуществляет в пределах своих полномочий развитие и координацию межрегиональных и международных связей в области туризма; - участвует в разработке и реализации межрегиональных и международных проектов, осуществляемых в интересах развития въездного и внутреннего туризма Ростовской области; - содействует в консолидированном продвижении туристских продуктов Ростовской области на российский и международный рынки туристских услуг, участвует в формировании плана выездов за пределы Ростовской области и проведения на территории и за пределами Ростовской области конгрессно-выставочных и других мероприятий; - представляет Ростовскую область на туристских выставках, проводимых в Российской Федерации и за рубежом, содействует формированию делегаций Ростовской области для участия в международных и всероссийских выставках, конференциях и конгрессах по туризму; - участвует в организации и проведении областных научно-практических конференциях, семинарах и других конгрессных мероприятиях в пределах своих полномочий; - ведет реестр основных объектов туристской инфраструктуры Ростовской области (гостиниц и иных средств размещения, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания и развлечения, объектов познавательного и физкультурно-спортивного назначения, организаций туристской сферы деятельности); - запрашивает и получает в установленном порядке от исполнительных органов государственной власти Ростовской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Ростовской области, организаций информацию по вопросам своей деятельности. - рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, организаций и учреждений по вопросам, относящимся к компетенции отдела; - ведет в установленном порядке делопроизводство, организует учет, контроль и хранение, поступающих в отдел документов.

- участвует в рамках своей компетенции в разработке предложений по основным направлениям реализации государственной политики, нормативно-правового регулирования оказания услуг в сфере туризма и в ее осуществлении; - разрабатывает проекты законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области в сфере туристской деятельности; - разрабатывает и корректирует областные целевые программы развития туризма и туристской индустрии, использования, сохранения и развития туристских ресурсов в Ростовской области; - участвует в реализации федеральных и областных целевых программ, направленных на развитие туризма; - распоряжается в соответствии с установленным порядком финансовыми средствами, выделенными из областного бюджета на финансирование мероприятий, направленных на информационно-аналитическое и образовательно-методическое обеспечение туристской сферы; осуществляет контроль за использованием бюджетных средств по целевому назначению; - изучает потребности Ростовской области в специалистах сферы туризма, координирует в установленном порядке подготовку, переподготовку и повышение квалификации; - взаимодействует с образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку специалистов сферы туризма, в пределах своей компетенции содействует их организационно-методическому обеспечению; оказывает содействие повышению квалификации специалистов туристской отрасли и санаторно-гостиничного комплекса; - организует проведение социологических исследований, направленных на формирование оценки туристской привлекательности территорий области и определение приоритетных направлений туризма в Ростовской области; - содействует проведению научных исследований в сфере туризма; - осуществляет комплексное изучение, анализ и прогнозирование ситуации в сфере туризма Ростовской области в целях выработки решений по текущему управлению в указанной сфере; - анализирует ресурсы туризма Ростовской области, а также деятельность туристского комплекса по итогам года и по подготовке к следующему году, в том числе летнего туристского сезона; - вносит предложения по прогнозу развития туризма в проект программы социально-экономического развития Ростовской области. в установленном порядке осуществляет статистический анализ в сфере туризма в Ростовской области; - вносит предложения по совершенствованию системы статистической отчетности и информационных источников в сфере туризма, эконометрической базы туризма; - оказывает в пределах своей компетенции организационно-методическую помощь органам местного самоуправления муниципальных образований Ростовской области, в том числе по вопросам разработки и исполнения муниципальных целевых программ развития туризма; - осуществляет разработку, реализацию и мониторинг эффективности стратегического развития и планирования в сфере туризма Ростовской области; - организует работу по разработке механизма ведения реестра объектов туристской индустрии, находящихся на территории Ростовской области, осуществляет ведение реестра предприятий и организаций туристкой отрасли; - организует информационное обеспечение системы туристской деятельности Ростовской области, сопровождение сайта «Туристские достопримечательности Ростовской области» в сети Интернет, издание научно-популярной литературы по туризму и туристским ресурсам; - обобщает сведения о мероприятиях (выставках, конференциях, симпозиумах, фестивалях искусств и других мероприятиях), проводимых на территории Ростовской области и нуждающихся в туристском обслуживании, и готовит по ним предложения. - запрашивает и получает в установленном порядке от исполнительных органов государственной власти Ростовской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Ростовской области, организаций информацию по вопросам своей деятельности; - ведет в установленном порядке делопроизводство, организует учет, контроль и хранение, поступающих в отдел документов.

Система государственного регулирования туризма наряду с рассмотренным выше органом исполнительной власти в сфере туризма, являющимся субъектом регулирования, включает объекты и средства регулирования. Практическое воздействие государства на сферу туризма осуществляется через механизм государственного регулирования. Основными элементами этого механизма являются субъекты регулирования – органы государственной власти (законодательные и исполнительные) субъектов Федерации, объекты регулирования, а также формы, методы и средства регулирования.

В целом регулирование туризма и разработка методических положений по его организации и осуществлению является основой осуществления туристской деятельности, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

Задания для самостоятельной работы

Подготовить в виде краткого доклада обзор следующих нормативно-правовых документов (по последней цифре зачетной книжки):

1. Воздушный кодекс РФ.

2. Закон Российской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

3. Положение о Федеральном агентстве по туризму.

4. Постановление об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму.

5. Закон Российской Федерации «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

6. Правила оказания услуг по реализации туристского продукта.

7. Письмо от 3 мая 2006 г. № 01-06/15085 О перечне товаров, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации декларированию в письменной форме

8. Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»

9. Закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей».

10. Таможенный кодекс РФ.