Глава 14. Правотворчество и систематизация нормативных правовых актов

§1. Процесс правообразования и

правотворчество

Нормы права являются результатом правообразователь- ного процесса. Правообразование представляет собой дли­тельный, растянутый во времени процесс, включающий в себя анализ определённой общественной ситуации, осознание не­обходимости её правового урегулирования. Завершает процесс правообразования этап правотворчества.

Формирование юридических норм представляет собой объективно-субъективный процесс. Объективность обуславли­вается наличием общественных отношений, которые требуют нормативного регулирования. При этом общественные отноше­ния определяют не только необходимость правообразования, но и его характер, содержание, т. к. содержание права, а значит и процесса правообразования, соответствует объективно сложив­шимся общественным отношениям.

С другой стороны, правообразование, прежде всего на этапе правотворчества, является результатом субъективных ин­теллектуально-волевых актов законодателя.

Правотворчество - это деятельность компетентных органов и должностных лиц (в случае референдума - всего народа) по принятию, изменению и отмене правовых норм.

Правотворчество является сложной по содержанию де­ятельностью, целью которой является создание системы норм наиболее адекватно регулирующих общественные отношения. Субъект правотворчества должен осуществлять свою деятель­ность на основе изучения потребностей общества, направлений развития общественных отношений.

§2. Правотворческий процесс и его основные

стадии

Содержание правотворчества представляет собой ряд последовательных организационных действий, которые образу­ют так называемый правотворческий процесс, который в силу своей важности в значительной степени регулируется правовы­ми, в том числе конституционными, нормами.

Правотворческий процесс складывается из ряда стадий или этапов.

. 1) Стадия выявления потребности в правовом регулиро­вании. Эту потребность могут выявлять различные об- ■ щественные институты - общественные объединения, политические партии, СМИ, наука.

2. Стадия правотворческой инициативы. Это первое официальное действие компетентного субъекта, со­стоящее во внесении в правотворческий орган предло­жения о принятии нормативно-правового акта или его подготовленного проекта.

3. Решение компетентного органа о необходимости из­дания акта, выработке его проекта, включении в план работы и т. п.

4. Разработка проекта нормативно-правового акта и его предварительное обсуждение. Процедуры того и дру­гого различаются в зависимости от того, кому пору­чена его разработка, а также от характера и важности будущего нормативно-правового акта.

5. Рассмотрение нормативно-правового акта в том орга­не, который уполномочен его принять.

6. Принятие нормативно-правового акта.

7. Доведение его содержания до адресатов.

§3. Законодательный процесс в Российской Федерации

Законы являются правовыми актами высшей юридической силы. Они занимаю особое место в системе законодательства. Это обусловливает тот факт, что процедура принятия законов в большинстве стран строго регламентирована, как правило, в конституциях государств. В Российской Федерации процедура принятия федеральных законов и федеральных конституцион­ных законов определена в статьях 104-108 Конституции.

Первая стадия законодательного процесса — законо­дательная инициатива (ст. 104). Законодательная инициати­ва заключается в праве различных субъектов вносить в Госу­дарственную Думу законопроекты. Субъектов законодатель­ной инициативы можно разделить на две группы: 1) субъекты, имеющие общую компетенцию, которые могут вносить любые законопроекты (Президент Российской Федерации, Совет Фе­дерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации); 2) субъекты, имеющие специальную компетенцию, дающую им право вносить законопроекты по вопросам их ведения (Конс­титуционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Рос­сийской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации).

Конституция устанавливает правило, в соответствии с которым законопроекты о введении или отмене налогов, осво­бождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие зако­нопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при нали­чии заключения Правительства Российской Федерации.

Вторая стадия законодательного процесса - предва­рительное рассмотрение законопроектов. Законопроект направ­ляется Советом Государственной Думы в соответствующий ко­митет Государственной Думы по подведомственности, который назначается ответственным по данному законопроекту. Во мно­гих случаях для работы над законопроектом создаются рабочие группы, в которые могут быть включены депутаты, предста­вители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений и др.

Третья стадия законодательного процесса - рассмот­рение законопроектов в Государственной Думе. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе включает три чтения, если по законопроекту не было принято специального иного решения. В первом чтение рассматривается концепция законо­проекта, его соответствие Конституции РФ, практическая зна­чимость. Здесь законопроект может быть отклонён и тогда он больше не рассматривается, а возвращается субъекту законода­тельной инициативы. Второе чтение законопроекта в Государс­твенной Думе включает рассмотрение и принятие каждой поп­равки, после чего весь законопроект ставится на голосование. Если законопроект не проходит, то он может быть либо снят с дальнейшего рассмотрения, либо направлен вновь для прохож­дения процедуры первого чтения.

Четвёртая стадия законодательного процесса - при­нятие закона. При третьем чтении в законопроект не могут быть внесены никакие поправки. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государс­твенной Думы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Феде­рации. Если федеральный закон в течении 14 дней не был рас­смотрен Советом Федерации, то в течении пяти дней Государс­твенная Дума направляет его Президенту РФ для подписания и обнародования.

Пятая стадия законодательного процесса - рассмот­рение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федера­ции, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего чис­ла членов Совета Федерации.

Конституция РФ в ст. 106 устанавливает перечень вопро­сов, федеральные законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, к ним относятся законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного ре­гулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; вой­ны и мира. Федеральные конституционные законы также под­лежат обязательному рассмотрению Государственной Думой.

В случае отклонения федерального закона Советом Фе­дерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Особая стадия законодательного процесса - преодоле­ние разногласий, возникших между Советом Федерации и Госу­дарственной Думой. Возвращённый в Государственную Думу федеральный закон может быть снят с повторного рассмотре­ния, принят Государственной Думой в прежней редакции или направлен на доработку в созданную Государственной Думой и Советом Федерации согласительной комиссией.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не ме­нее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Предложение, выработанное согласительной комиссией, Государственная Дума принимает простым большинством.

Шестая стадия законодательного процесса - подпи­сание и обнародование закона. Принятый федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации, который в те­чение четырнадцати дней подписывает и обнародует его. При­нятый федеральный конституционный закон в течение четыр­надцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Федеральные законы и федеральные конституционные законы в Российской Федерации должны быть в течение семи дней после подписания Президентом РФ официально опублико­ваны. Официальным считается публикация в «Российской газе­те» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Если в законах не установлен порядок вступления их в силу, то он наступает по истечению 10 дней после дня их официального опубликования.

Особый порядок законодательного процесса - повтор­ное рассмотрение федерального закона Государственной Думой и Советом Федерации. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федераль­ного закона отклонит его, то он поступает в Государственную Думу, направляется в ответственный комитет, который прини­мает одну из следующих рекомендаций: принять закон в редак­ции Президента РФ; согласиться с предложением Президента РФ о нецелесообразности принятия федерального закона; при­нять федеральный закон с учётом предложений Президента РФ; создать специальную комиссию для преодоления разногласий, куда приглашаются представители Президента РФ, при необхо­димости Совета Федерации; одобрить закон в ранее принятой рекомендации.

Закон в редакции Президента РФ или в редакции, выра­ботанной согласительной комиссией принимается Государс­твенной Думой простым большинством. Для принятия закона в прежней редакции за него должны проголосовать более двух третей депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума и Совет Федерации в установлен­ном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рас­сматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Совет Федерации повторно одобряет законы большинс­твом не менее чем в две трети.