Глава III. Особенности организации и осуществления внешнеэкономических и международных связей субъектами Российской Федерации (на примере города Москвы)

3.1. Правовые основания международной деятельности российских регионов. Особенности правовой регламентации внешнеэкономических и международных связей Москвы

Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является активизация международной деятельности, вовлечение в нее регионов. Пример в этом отношении показывает Москва, установившая прочные и эффективные контакты с партнерами во всем мире. Между тем международные связи субъектов Российской Федерации – тема относительно новая в конституционном праве России. В связи с этим возникает потребность оценки правовой базы данного вида деятельности.

Особую значимость представляет конституционное закрепление правовых оснований международной деятельности субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (ст. 72, «п. о») к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и выполнение международных договоров РФ. Конституция РФ особо указывает, что отмеченные положения в равной степени распространяются на всех субъектов Федерации: республики, края, области и автономные округа. Таким образом, конституционно обеспечивается равенство прав и полномочий субъектов в сфере осуществления международных связей. Согласно Конституции (ст. 71, п.: «к», «л», «м», «н») в ведении федерального центра находятся: внешняя политика и международные отношения, международные договоры РФ, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого имущества, а также определение и защита государственной границы, воздушного пространства и др.

Статья 73 Конституции РФ фиксирует, что вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты России обладают всей полнотой государственной власти.

Режим участия субъектов Российской Федерации в осуществлении международной политики России, механизм правового регулирования международных и внешнеэкономических связей основаны на комплексе правовых инструментов, в том числе конституционных нормах, федеральных законах, указах Президента РФ, актах Правительства РФ, договорах федерального центра и регионов в области международной и внешнеэкономической деятельности, а также конституциях, уставах, законах и иных актах субъектов Российской Федерации. Помимо указанных нормативных документов, международные и внешнеэкономические связи регионов РФ основаны на системе международно-правовых актов.

Исключительно важную роль играет положение Конституции РФ (ст. 76, п. 4) о том, что вне пределов ведения Российской Федерации ее субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование, в частности принимать законы и иные нормативные акты. В 1990 – 2000-е гг. был принят ряд федеральных законов, закрепляющих права и полномочия регионов РФ в вопросах международной деятельности.

Федеральный закон о международных договорах РФ № 101-ФЗ от 17 июля 1995 г. существенно расширил права и полномочия регионов в сфере заключения и реализации международных договоров. Так, например, в соответствии с этим законом международный договор в том случае, если он затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, должен быть согласован с этим субъектом. Предусмотрено направление проекта договора субъекту Федерации для получения соответствующих предложений. Субъект Федерации может привлекаться к составлению проекта международного договора в том случае, если договор затрагивает его полномочия или предметы совместного ведения. В соответствии с указанным законом регионы РФ получили право давать рекомендации и предложения по вопросу заключения, приостановления и прекращения действия международных договоров РФ. Однако данный закон определяет не только права субъектов РФ в вопросах заключения и реализации международных договоров, но и обязанность регионов выполнять международные договоры Российской Федерации в пределах своей компетенции.

Приоритетным направлением в международной деятельности субъектов РФ являются внешнеэкономические связи. В целях уточнения компетенции регионов в этой области в 2003 г. был принят Закон Российской Федерации «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», определивший компетенцию регионов в данной сфере. В частности, к предметам ведения субъектов Российской Федерации отнесены:

- проведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также, с согласия Правительства Российской Федерации, с органами государственной власти иностранных государств;

- содержание своих представителей при торговых представительствах Российской Федерации в иностранных государствах за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти и Министерством иностранных дел Российской Федерации;

- открытие представительств в иностранных государствах в целях реализации соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- осуществление формирования и реализации региональных программ внешнеторговой деятельности;

- информационное обеспечение внешнеторговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации;

- создание страховых и залоговых фондов в области внешнеторговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации.

Закон, таким образом, детализировал и уточнил полномочия и механизм участия регионов во внешнеэкономической деятельности по сравнению с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым предусматривалось наделение российских регионов правом заключения внешнеэкономических соглашений, осуществление приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом.

Значительным шагом на пути совершенствования правового регулирования международной деятельности российских регионов стал Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. Данный закон дает четкое и недвусмысленное определение международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, под которыми понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях связи с иностранными партнерами, к каковым относятся: субъекты иностранных федеративных государств, административно-территориальные образования иностранных государств, международные организации в рамках органов, созданных специально для этой цели. Статья 1 закона фиксирует положение о том, что субъекты РФ могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Закон 1999 г. закрепляет право субъектов Российской Федерации на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Такие соглашения обладают качествами международных договоров. Однако международные договоры регионов имеют принципиальные отличия от международных договоров РФ:

- договоры государства регулируются международным правом, договоры региона – как международным правом, так и внутренним (национальным) законодательством;

- договоры субъектов РФ не могут носить политического характера;

- договоры субъектов РФ заключаются в упрощенном порядке, с точки зрения международных процессуальных норм;

- международные договоры субъектов РФ заключаются под контролем федеральных органов государственной власти и преследуют местные (региональные) интересы;

- договоры субъектов РФ заключаются только в рамках международной правосубъектности субъектов РФ, определенной Конституцией Российской Федерации; Российская Федерация обладает всей полнотой международной правосубъектности.

В законе изложен механизм заключения органами власти субъектов РФ соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, предусматривающий: заблаговременное уведомление соответствующих федеральных органов исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей; согласование проектов соглашений; введение процедуры регистрации заключенных соглашений.

Соглашения о международных и внешнеэкономических связях регионов РФ подлежат опубликованию. Статья 7 закона содержит положение о том, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международными договорами.

Среди других существенных положений закона 1999 г. отметим:

• право субъектов РФ иметь на территориях иностранных государств представительства, которые не обладают статусом дипломатических представительств, а их сотрудники не могут выполнять консульских и дипломатических функций. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Представительства могут возглавлять только граждане РФ;

• механизм разрешения споров в отношении соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, предусматривающий применение согласительных процедур, а в случае противоречия содержания соглашений Конституции Российской Федерации и законодательству РФ – судебных.

Таким образом, Закон 1999 г. стал руководством по осуществлению международных и внешнеэкономических связей российскими регионами. Он определяет алгоритм поведения органов власти субъектов РФ при осуществлении международной и внешнеэкономической деятельности.

Несмотря на естественное различие подходов российских регионов к осуществлению международных и внешнеэкономических связей, можно выделить ряд принципов, определяющих характер взаимодействия федерального центра и субъектов РФ в данной сфере деятельности:

а) единство внешней политики РФ;

б) исключение неоправданного, произвольного вмешательства РФ в международную деятельность субъектов РФ;

в) стремление к взаимовыгодным результатам;

г) гибкость, мобильность координации, применение различных форм и методов взаимодействия;

д) строгое соблюдение законодательства при осуществлении координации;

е) учет законных интересов и прав иностранного партнера.

Анализ международной деятельности российских регионов показывает, что наибольшую активность в данном направлении демонстрирует столица РФ Москва. Эта деятельность строго регламентирована не только на федеральном, но и на региональном уровне.

Еще в 1992 г. в договоре «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» было зафиксировано положение о том, что города Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами в составе Российской Федерации, а координация международных и внешнеэкономических связей названных городов осуществляется федеральными органами государственной власти совместно с органами власти Москвы и Санкт-Петербурга.

В 1990–2000-е гг. сформирована правовая база для осуществления международных и внешнеэкономических связей города Москвы.

Устав города Москвы (ст. 75) предусматривает право столицы на установление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Закон города Москвы от 20 декабря 2006 г. «О Правительстве Москвы» (с изменениями от 16.04.2008 г.) устанавливает круг его полномочий в области осуществления международных и внешнеэкономических связей. Среди них:

• осуществление международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными организациями, другими зарубежными партнерами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории субъектов Российской Федерации;

• проведение переговоров и заключение соглашений о сотрудничестве в сфере социальных, экономических, политических и культурных отношений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, а также с зарубежными партнерами;

• участие в работе международных межправительственных и неправительственных организаций, осуществление государственной политики в отношении соотечественников за рубежом;

• организация и проведение мероприятий по реализации межрегиональных и двусторонних программ и соглашений, взаимодействие с межрегиональными ассоциациями, союзами и объединениями;

• проведение внешнеэкономической политики города Москвы, решение вопросов обеспечения экономической безопасности в области внешнеэкономической деятельности;

• формирование, исходя из практики международного и государственного протокола, системы единого протокола при осуществлении своих международных связей;

• реализация совместных проектов, определение объектов, сооружение которых в Москве осуществляется за счет иностранных инвестиций или кредитов, а также объектов, сооружение которых осуществляется за рубежом за счет средств города;

• организация развития туризма и гостиничного хозяйства города Москвы;

• осуществление в сфере международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей иных полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом города Москвы, иными законами города Москвы, а также указами Мэра Москвы.

Договорная практика регламентируется Законом города Москвы от 28 марта 2001 г. № 11 «О договорах и соглашениях города Москвы». Данный закон регламентирует процедуру заключения, исполнения и прекращения договоров с иностранными партнерами по вопросам, представляющим взаимный интерес.

Координация работ, связанных с заключением договоров и соглашений города Москвы, в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 7 августа 2001г. № 726-1111 «О реализации положений Закона города Москвы «О договорах и соглашениях города Москвы» возложена на:

• Департамент международных связей города Москвы (в 2008 г. преобразован в Департамент внешнеэкономических и международных связей города Москвы);

• Комитет общественных связей города Москвы;

• Комитет межрегиональных связей и национальной политики города Москвы (по вопросам заключения договоров и соглашений межрегионального характера).

Ключевым звеном координации этой деятельности является Департамент внешнеэкономических и международных связей города Москвы.

В Постановлении Правительства Москвы от 4 марта 2008 г. № 159-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте внешнеэкономических и международных связей города Москвы» указывается, что Департамент является органом исполнительной власти города, осуществляющим функции по выработке и реализации политики в сфере внешнеэкономических и международных связей, включая межотраслевую координацию и функциональное регулирование, а также в области сотрудничества Москвы с зарубежными городами и регионами, международными организациями, привлечения и защиты иностранных инвестиций, участия в реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом и иных программ Правительства Москвы.

Внешнеэкономическая и международная деятельность города Москвы представляет собой стройную, целостную систему решения комплекса проблем международного взаимодействия. Требуется строгая правовая регламентация различных его сторон и аспектов. С этой целью Мэр Москвы, Правительство столицы в 2000-е годы выпустили ряд нормативных правовых актов, регулирующих внешнеэкономические и международные связи. Среди них:

• Постановление Правительства Москвы от 23 апреля 2002 г. № 304-ПП «Об утверждении Положения о порядке оформления выездов за границу по служебным делам»;

• Распоряжение Мэра Москвы от 1 августа 2003 г. № 288-РМ «Об утверждении концепции создания организаций «Дом Москвы» за рубежом»;

• Распоряжение Правительства Москвы от 30 декабря 2005 г. № 2706-РП «Об упорядочении расходования средств на командирование за рубеж руководителей и специалистов органов исполнительной власти города, других государственных органов, образованных Правительством Москвы»;

• Постановление Правительства Москвы от 14 января 2003 г. № 4-ПП «Об утверждении Положения о создании и функционировании Представительства Правительства Москвы на территории иностранного государства и Типового положения о Представительстве Правительства Москвы»;

• Постановление Правительства Москвы от 24 октября 2001 г. № 960-ПП «О порядке рассмотрения обращений дипломатических представительств

иностранных государств по вопросам имущественно-земельного характера»;

• Постановление Правительства Москвы от 7 августа 2001 г. № 726-ПП «О реализации положений Закона города Москвы «О договорах и соглашениях города Москвы»;

• Распоряжение первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 9 июня 2001 г. № 316-РЗП «О регламенте подготовки и проведения Дней регионов России и городов мира и Дней культуры в Москве»;

• Распоряжение Правительства Москвы от 9 марта 2004 г. № 382-РП «О координации деятельности органов исполнительной власти города Москвы при осуществлении международных и внешнеэкономических связей» и др.

В совокупности вышеуказанные документы и формируют нормативно-правовую базу внешнеэкономической и международной деятельности нашей столицы, регламентируют все основные направления внешнеэкономических и международных связей Москвы с партнерами за рубежом.