Глава II. Внешняя политика современных государств и международные связи регионов (на примере города Москвы): теоретические проблемы

2.1. Сущность и содержание внешней политики современных государств

Внешняя политика государства – это его общий курс в международных делах. Функционально внешняя политика предназначена для регулирования отношений данного государства с другими субъектами международного общения в соответствии с его принципами и целевыми установками, реализуемыми с помощью различных методов и средств.

Эффективность внешней политики обусловлена ее потенциалом. Внешнеполитический потенциал – это совокупность факторов, способствующих достижению целей и задач внешнеполитической деятельности. В рамках различных теоретических парадигм в международных отношениях содержание внешнеполитического потенциала оценивается по-разному. Так, например, реалисты (неореалисты) исходят из того, что главный смысл внешнеполитического потенциала государства сводится к категориям «мощь», «сила». Именно такой вывод следует из концептуальных установок Н. Макиавелли, Г. Моргентау, Р. Арона, К. Уолца и других известных ученых, представляющих реалистическое направление в науке о международных отношениях. Восприятие силы у разных ученых-реалистов может быть разным, но суть от этого принципиально не меняется. Например, Н. Макиавелли, как известно, был сторонником концепции силовой политики в прямом смысле этого слова. Его установки: цель оправдывает средства, прав тот, у кого больше сила, - убедительно об этом свидетельствуют. Ученый второй половины ХХ в. Р. Арон, полагал, что в условиях ядерного противостояния сверхдержав применение силы невозможно. Скорее, речь необходимо вести о позиционировании силой: «сила как фактор неприменения силы». Правда, тот же Р. Арон к числу факторов силы относил и «силу закона», что в каком-то смысле сближает его с представителями политического либерализма.

Либералы (неолибералы) исходят также из признания силы как одного из основных факторов внешнеполитического потенциала государств. Однако при этом считают, что уповать надо в первую очередь на «закон» и «мораль», умение искать компромиссы, активно использовать такой ресурс, как переговоры. Другое дело, что реализация всего вышеотмеченного гораздо более эффективна, когда имеется подкрепление экономическим и военным потенциалом.

Для понимания сущности внешней политики государств, анализа, оценки и прогнозирования развития внешнеполитических ситуаций важно знать и понимать содержание внешней политики. Структурно содержание представлено принципами, целями, средствами, направлениями, задачами внешнеполитической деятельности и другими элементами.

Принципы внешней политики – это исходные, основополагающие положения, в соответствии с которыми строится внешнеполитическая деятельность.

Принципы внешней политики тесно взаимосвязаны с принципами международных отношений. По свому словесному выражению они практически не отличаются: это те же семь принципов мирного сосуществования, сформулированных в Уставе ООН, либо десять принципов, содержащихся в Заключительном акте Общеевропейского совещания в Хельсинки (1975 г.). Однако разница заключается в сфере применения. Принцип международных отношений формируется на основе внешнеполитической деятельности государств. Адекватность или неадекватность принципов внешней политики государств, вступающих в международное общение, обусловливает соответствующее содержание принципов международных отношений.

Можно представить следующую классификацию принципов внешней политики:

1. общедемократические принципы, например принцип мирного сосуществования, сущностью которого являются равенство и взаимная выгода;

2. классовые принципы, например принцип пролетарского, социалистического интернационализма, на основе которого строилась внешняя политика СССР, означавший, по сути своей, братскую солидарность и товарищескую взаимопомощь. Данный принцип был сориентирован на строительство взаимоотношений со странами социализма и социалистической ориентации. Проблема заключалась в том, что подобные принципы находятся за пределами компетенции международного права, основанного, как известно, на постулатах взаимовыгодных, равноправных взаимоотношений.

Нередко в своей политике государства реализуют силовые принципы, сориентированные на формирование отношений господства и подчинения. Такой подход характерен, например, для взаимоотношений США с некоторыми государствами мира.

Актуальная задача мирового сообщества на современном этапе его развития – добиться того, чтобы принцип мирного сосуществования стал доминирующим во внешней политике современных государств.

Принципы внешней политики выполняют важную методологическую роль: знание их экспертом-международником, умение реализовать в исследовательской практике существенно облегчает анализ внешнеполитических процессов, позволяет прогнозировать их последующее развитие. При этом следует помнить, что далеко не всегда то, что провозглашается, реализуется на практике. Эксперту в процессе анализа необходимо: а) изучить основополагающие документы, регламентирующие внешнеполитическую деятельность и закрепляющие де–юре принципы внешней политики; б) проанализировать реальные внешнеполитические позиции и действия государств; в) сопоставить провозглашаемое и реализуемое и только после этого делать аналитические выводы о содержании внешней политики интересующего нас государства.

Цели внешней политики любого государства, как правило, соответствуют принципам, национальным интересам и фиксируются в основополагающих документах: конституциях государств, внешнеполитических доктринах (концепциях), программных материалах правящих партий и др. Так, в Концепции внешней политики Российской Федерации (2008 г.) цели внешней политики определены следующим образом:

• обеспечение безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, в наибольшей мере отвечающих интересам Российской Федерации как одного из влиятельных центров современного мира и необходимых для роста ее политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала;

• создание благоприятных внешних условий для модернизации России, перевода ее экономики на инновационный путь развития, повышения уровня жизни населения, консолидации общества, укрепления основ конституционного строя, правового государства и демократических институтов, реализации прав и свобод человека и, как следствие, обеспечение конкурентоспособности страны в глобализирующемся мире;

• воздействие на общемировые процессы в целях установления справедливого и демократического миропорядка, основанного на коллективных началах в решении международных проблем и на верховенстве международного права, прежде всего на положениях Устава ООН, а также на равноправных и партнерских отношениях между государствами при центральной и коордирующей роли ООН как основной организации, регулирующей международные отношения и обладающей уникальной легитимностью;

• формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами, содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения новых очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах и других районах мира;

• поиск согласия и совпадающих интересов с другими государствами и межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых потребностями социально-экономического развития и защиты прав человека.

Анализ внешнеполитических целевых установок современных государств позволяет нам определить основополагающую цель: обеспечение благоприятных внешних условий для внутреннего развития. Однако совершенно очевидно, что подобной цели можно достичь разными способами: а) путем взаимовыгодного, равноправного сотрудничества; б) путем силового давления, ослабления соперника. В официальных документах, как правило, второй путь не фигурирует. Эксперт-международник призван обнаружить скрытое от внешнего взгляда, если, конечно, это скрытое присутствует.

Цели внешней политики должны быть адекватны национальным внешнеполитическим интересам. В условиях идеологизированного восприятия внешнеполитической деятельности, т. е. в советский период, данная категория не стала предметом пристального внимания отечественных ученых. В качестве приоритетного интереса воспринималась, как правило, идеологическая целесообразность, а не, предположим, рентабельность внешней политики. Сама категория «рентабельность» применительно к внешнеполитической деятельности СССР появилась лишь в конце 80–х гг. В современной отечественной науке о международных отношениях данной категории уделяется особое внимание, поскольку от правильного, адекватного осознания и формулирования внешнеполитических интересов во многом зависит эффективность внешней политики государства, реализация им своих целевых установок.

Национальные внешнеполитические интересы – глубоко осознанные как политическими элитами, так и населением жизненно важные потребности государства, для реализации которых необходим выход в систему международных отношений. В современных условиях применительно к Российской Федерации в сферу таких потребностей (интересов) включены:

• обеспечение военной мощи, необходимых экономических, научно-технических, экологических, демографических, информационных факторов силы нашего государства; дальнейшее его включение в мировые интеграционные процессы, обеспечение кризисоустойчивости РФ и мирового сообщества в целом;

• способность эффективно и адекватно реагировать на вызовы и угрозы современному миру. Сегодня определена система новых вызовов и угроз: международный терроризм, наркотрафик, организованная преступность, опасность распространения оружия массового уничтожения и средств его доставки, региональные конфликты, демографические проблемы, глобальная бедность, в том числе энергетическая, нелегальная миграция, изменение климата. Понятно, что подобные проблемы могут быть решены только всем мировым сообществом;

• необходимость выработки общемирового видения современной исторической эпохи;

• противодействие стратегии односторонних действий, дестабилизирующих международную обстановку и создающих угрозу международной безопасности;

• обеспечение приоритетной и конструктивной роли ООН в обеспечении мира и международной безопасности в современных условиях, в организации общемирового межцивилизационного диалога;

• создание новой архитектуры международных отношений, основанной на признании международным сообществом принципов неделимости безопасности в современном мире и отражении его многоликости.

Интересы России напрямую связаны также с:

• эффективным противодействием негативным проявлениям глобализации;

• необходимостью повышения роли многосторонней дипломатии, международных институтов и механизмов в мировой политике и экономике, обусловленной потребностью в повышении управляемости мира;

• формированием многополярного мира, связанным с ростом экономического потенциала новых центров глобального роста;

• развитием интеграционных процессов на пространстве СНГ, в Евро-Атлантическом и Азиатско-Тихоокеанском регионах, Африке и Латинской Америке;

• обеспечением неуклонного соблюдения принципов и норм международного права и прежде всего превращением его в универсальный механизм решения современных международных проблем;

• укреплением международных позиций РФ в мире и др.⁷

Средства внешней политики, при помощи которых государства осуществляют свою международную деятельность, обусловлены ее целями и принципами и во многом зависят от возможностей субъекта международных отношений. В том случае, если государство реализует в своей политике принцип мирного сосуществования и его целью является обеспечение безопасности путем взаимовыгодного сотрудничества, средства внешней

политики, как правило, носят переговорный, компромиссный характер.

По сути своей средства внешней политики – это политические, экономические, идеологические, военные и иные инструменты воздействия государства на других субъектов международного общения в целях отстаивания своих интересов на международной арене.

⁷ Концепция внешней политики Российской Федерации (2008 г.) http: www.kremlin.ru/ text/doks/2008/07/204108.shtml.

Существуют определенные системы классификации средств внешней политики. Условно можно предложить следующий синтезированный вариант: а) военные средства; б) невоенные средства.

В международной практике грань между ними весьма условна. Зачастую результат приносит сочетание одних с другими. Например, при решении проблем дипломатическим путем военная сила переговаривающихся сторон, несомненно, учитывается и служит фактором оказания давления на партнера. Р. Арон, как отмечалось выше, вообще ставит вопрос об изменении характера реализации военного фактора в современных условиях международных отношений и вводит в обиход принцип позиционирования (а не применения – С. Т.) военной силы. Очень часто невоенные средства применяются на фоне военных, а иногда и во взаимодействии с ними.

Военные и невоенные средства, таким образом, могут быть силовыми и несиловыми. Например, сам факт размещения военной базы вблизи границ того или иного государства может рассматриваться как средство угрозы или давления, ликвидация же военной базы – как фактор сотрудничества, доброй воли.

Невоенные средства внешней политики можно классифицировать следующим образом: а) политико-дипломатические средства; б) экономические средства; в) идеологическо–пропагандистские средства.

Политико-дипломатические средства находят свое концентрированное, собирательное выражение в дипломатии.

Под дипломатией понимают:

а) совокупность невоенных приемов, методов, мероприятий, применяемых с целью достижения искомого внешнеполитического результата с учетом условий международной обстановки и характера решаемых задач;

б) официальную деятельность глав государств и правительств, министров иностранных дел, ведомств иностранных дел, дипломатических представительств за рубежом, делегаций на международных конференциях по реализации целей и задач внешней политики государства, защите его прав и интересов, его учреждений и граждан за рубежом;

в) искусство ведения переговоров в целях предотвращения или урегулирования международных конфликтов, поиска компромиссов, взаимоприемлемых решений, а также расширения и углубления международного сотрудничества.

К политико-дипломатическим средствам относят:

• установление и разрыв дипломатических отношений;

• визиты, переговоры на различном уровне и в различных форматах;

• конференции, конгрессы, совещания, встречи руководителей государств и государственных ведомств;

• участие или неучастие в работе международных организаций;

• заключение договоров, соглашений;

• дипломатическую переписку;

• высылку дипломатов из страны пребывания и др.

В зависимости от международных ситуаций роль политико-дипломатических средств может быть различной: они могут быть доминирующими в решении внешнеполитических задач либо играть второстепенную роль (например, в условиях конфронтации).

В самой подгруппе политико-дипломатических средств могут преобладать силовые либо несиловые средства. Так, зачастую применяются такие меры дипломатического воздействия, как разрыв дипломатических отношений, ультиматумы и др. Например, «язык» ультиматумов сопровождал весь ход Крымской войны (1853 – 1856 гг.). К числу наиболее эффективных и востребованных дипломатических средств Г. Моргентау относил убеждение, компромисс и угрозу силой.

Экономические средства играют важную роль в международной деятельности современных государств. Во многом это связано с масштабной глобализацией современных международных отношений, усилением интеграционных процессов.

Экономические средства бывают силовыми и несиловыми. Силовые экономические средства используются в целях оказания давления (например, «поправка Джексона – Вэника», препятствующая продаже США в Россию высокотехнологичного оборудования), несиловые – в целях взаимовыгодного сотрудничества (например, внешние займы, кредиты и т. д.)

Своеобразным симбиозом силовых и несиловых экономических средств может выступать торговля оружием. Например, накануне революционных событий в Иране в конце 70-х гг. шахский режим закупил в США американской военной техники на 10 млрд. долл., что обусловило увеличение численности американского военно-технического персонала до 24 тыс. человек. Саудовская Аравия в начале 80-х гг. закупила в США вооружений и техники на 34 млрд. долл. Численность американского персонала достигла при этом 45 тыс. человек. Понятно, что подобным положением не могли не воспользоваться американские спецслужбы.

Идеологическо-пропагандистские средства внешней политики государств в последние годы начинают играть все более существенную роль. Известно немало примеров, когда эффективность их применения существенно превышает эффективность применения других, в том числе и военных, средств. Например, пропагандистская кампания, сопровождавшая агрессию Грузии против Южной Осетии (2008 г.), привела к тому, что на первых этапах общественное мнение в ряде ведущих государств мира оказалось на стороне агрессора, а не жертвы. В ловушку лживой пропаганды попали и некоторые ведущие западные политики.

Для того чтобы грамотно противодействовать идеологическо– пропагандистским средствам соперничающего государства, необходимо првильно выстраивать свою идеологическо–пропагандистскую деятельность. В этом смысле эксперт-международник должен владеть пониманием сущности, содержания и возможностей внешнеполитической пропаганды (ВВП). Под ВВП понимается целенаправленная деятельность государств, политических и общественных сил по распространению за рубежом определенной информации с целью разъяснения (или навязывания) своих взглядов и представлений в интересах проведения определенных внешнеполитических акций, а также в целях противодействия внешнеполитическому воздействию противника (соперника) путем обращения главным образом к средствам массовой информации.

ВВП занимаются определенные органы и учреждения:

• государственные структуры (министерства иностранных дел, обороны и др.);

• информационные и телеграфные агентства (правительственные и частные);

• радио и телевидение (государственное и частное);

• газеты, журналы и другие периодические издания различной направленности.

Основным направлением ВВП является разъяснение внутренней и внешней политики государства, его позиций по наиболее актуальным проблемам мировой политики и международных отношений. Эксперт-международник должен быть компетентен в названных сферах и уметь излагать свою точку зрения с учетом состава аудитории (национального, религиозного, профессионального и т. д.).

В определенные периоды истории и в определенных условиях внешнеполитическая пропаганда может приобретать характер психологической войны. Примером может служить внешнеполитическая пропаганда в годы «холодной войны», когда целью США являлось «формирование человеческой личности, лишенной способности критически и разумно мыслить, низведенной до самого низкого эмоционального состояния». В ход шли клевета, фальсификация, распространение ложных слухов и др. Нечто подобное было реализовано и в ходе уже упоминавшегося грузино-южноосетинского конфликта в 2008 г.

Военные средства внешней политики самым тесным образом взаимосвязаны с безопасностью государства, поскольку имеют прямое отношение к применению военной силы. К ним относятся:

- принятие, изменение или отказ от военных доктрин;

- создание, реформирование или роспуск военных блоков;

- принятие или отказ от военных программ;

- рост или сокращение военных расходов;

- оказание военной помощи;

- угроза применения военной силы;

- вторжение вооруженных сил на территорию другого государства и др.

Как уже отмечалось, появление ядерного оружия обусловило эволюцию взглядов на возможность использования военных средств. Однако в целом данное обстоятельство не привело к коренному пересмотру роли военной силы как важнейшего фактора в современных международных отношениях. Война по-прежнему остается реализуемым инструментом внешней политики. Появились концепции «дозированного» применения военной силы в ядерную эпоху, ограниченной (малой) войны и др.

В середине 70-х гг. ХХ в. военно-политическое руководство США приходит к выводу о том, что война должна оставаться «допустимым орудием» внешней политики государств в региональных конфликтах. И, как известно, именно 70-е гг. стали началом периода целой серии кровопролитных региональных конфликтов (Афганистан, Ангола, Мозамбик, Эфиопия, Центральная Америка и др.).

Анализ показывает, что обращение к военным средствам обусловлено, как правило, предварительным неэффективным применением невоенных средств внешней политики.

Таким образом, диапазон внешнеполитических средств современных государств достаточно обширен. Эксперт-международник должен владеть пониманием их возможностей в разрешении международных проблем. Важно также видеть каналы исследования внешнеполитических средств, прогнозировать возможные последствия их реализации.

Направления внешней политики, как показывает практика, обусловлены интересами государства и его возможностями. Классификация направлений может быть различной. Например, можно дифференцировать направления внешней политики по географическому критерию: европейское, азиатское, американское и др.; по социально-политическому критерию. Например, в условиях «биполярного миропорядка» в СССР на первое место ставилось развитие отношений со странами социалистического содружества, на второе – с развивающимися государствами, на третье – с капиталистическими.

В аналитической практике учитывается дифференциация по видам деятельности (разоружение, урегулирование международных конфликтов и др.).

Во внешней политике четко просматривается приоритетность внешнеполитических интересов, предполагающая, что на определенных направлениях сосредоточиваются основные усилия, а дипломатическая активность – наиболее высокая. В современных условиях, согласно документам, регламентирующим внешнеполитическую деятельность, основными приоритетами внешней политики Российской Федерации являются: развитие сотрудничества со странами СНГ; углубление взаимосвязей с государствами Европы, прежде всего с Евросоюзом; развитие отношений с США; укрепление взаимосвязей со странами Азиатско-Тихоокеанского региона и др. В каждом направлении внешнеполитической деятельности Российского государства также определяются приоритеты. Так, например, в развитии отношений со странами СНГ особое внимание уделяется интеграционным процессам, в первую очередь строительству Союзного государства России и Беларуси.

Задачи внешней политики – это некие рубежи, определяемые в рамках направлений. Они могут быть обозначены с указанием сроков реализации. Например, в рамках разоруженческого процесса определяют задачи ликвидации тех или иных видов вооружений.

Содержательно внешняя политика представлена, таким образом, в виде определенной системы. Все ее элементы имеют однонаправленный характер, обусловлены целевыми установками и национальными внешнеполитическими интересами.

Функции внешней политики современных государств также обусловлены ее целями, интересами и принципами.

К числу основополагающих функций относят:

– охранительную функцию внешней политики, заключающуюся в защите прав и интересов своих граждан за рубежом. Реализация данной функции предполагает необходимость учета угроз интересам государства и правам личности. В последние годы весьма важную роль во внешней политике РФ, международной деятельности регионов России и прежде всего города Москвы играет поддержка российских соотечественников за рубежом. Эффективность реализации охранительной функции зависит от способности государства в лице его соответствующих институтов выявлять потенциальные источники угроз, проводить упредительную работу, а при необходимости оперативно решать возникающие проблемы;

– экономическую функцию. Совершенно очевидно, что от международной деятельности во многом зависит экономическое благополучие государства. Внешняя политика должна быть экономически рентабельной, способствовать росту экономической мощи страны, повышению уровня жизни населения. Благодаря международной деятельности государству и его хозяйствующим субъектам, например, удается получать выгодные контракты, доступ к более дешевым ресурсам, рынкам сбыта отечественной продукции и т. д.;

– информационно-представительскую функцию, которая находит свое воплощение в формировании позитивного имиджа России за рубежом. Этой сферой деятельности занимаются определенные институты, уполномоченные государством. Оперативная, объективная информация позволяет государству качественно реализовать цели и задачи внешней политики, как в краткосрочной, так и в стратегической перспективе;

– нормативно–регулятивная функция выражается в выработке и реализации определенных норм, традиций в международных отношениях, закрепленных в международно-правовых документах (договорах, соглашениях и др.). Иными словами, создается нормативно-правовой механизм регулирования международной деятельности государств.

Реализация упомянутых и других функций внешней политики позволяет государству решать сложные и ответственные задачи своего развития.

В Концепции внешней политики РФ (2008 г.) закреплено важное методологическое положение об особой роли внешнеполитической деятельности в достижении высшего приоритета национальной безопасности – защиты интересов личности, общества и государства. На решении данной задачи и сосредоточены внешнеполитические усилия. Синдром абсолютизации фактора государства и недооценки других факторов постепенно начинает преодолеваться.