2.1. Официальные документы как источники управленческой информации

2.1.1. Определение и классификация официальных документов.

2.1.2. Система нормативно-правовых актов органов власти и управ­ления.

2.1.3. Особенности публикации правовых актов.

2.1.4. Система изданий, публикующих нормативно-правовые акты.

2.1.5. Национальные библиографические указатели, информирую­щие об официальных документах.

2.1.1. Определение и классификация официальных документов

Официальные документы – это издания, публикуемые от имени государственных органов, учреждений, ведомств или общественных организаций, содержащие материалы нормативного или директивного характера.

В условиях коренного реформирования всей системы действующего законодательства, появления новых властных структур, расширения функций управления возрастает потребность в повышении информационно-правовой культуры общества. Право становится высшим регулятором деятельности государственных, ком­мерческих, частных структур, отдельной личности.

В настоящее время официальные документы являются ценным источником информации для управленческих кадров всех уровней, ученых, специалистов – практиков, учащихся. Наблюдается тенденция увеличения количества названий официальных документов за счет изданий министерств, органов власти местного самоуправления, а также расширение потребительского адреса.

Классификация официальных документов достаточно сложна и многоаспектна. Можно выделить ряд фасетов, по которым классифицируется эти документы:

• статус издающего органа

• функциональное назначение

• виды изданий

• форма издания

• состав текстов издания

• структура издания

• периодичность

• доступность

Официальные издания принято подразделять на следующие группы:

1. Документы законодательных и исполнительных органов власти (конституция, законы, кодексы, указы, постановления, приказы, инструкции).

2. Дипломатические документы (договоры, соглашения, конвенции, декларации, коммюнике и другие международные и межправительственные документы).

3. Документы международных организаций (материалы ООН и ее рабочих органов, материалы международных и межправительственных организаций).

4. Документы ведущих политических партий, объединений, общественных организаций, включая профсоюзы (уставные и программные материалы, стенографические отчеты съездов, пленумов, конференций).

2.1.2. Система нормативно – правовых актов органов власти и управления

В системе официальных документов наибольшую значимость имеют нормативно-правовые акты (НПА). Нормативно-правовой акт - это официальный акт правотворчества, в котором содержится норма права, то есть общие установления и предписания, рассчитанные на длительное действие и многократное применение.

Правовой акт представляет собой отражение определенной формы деятельности государства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован.

Нормативно-правовые акты общего характера необходимо отличать от индивидуальных НПА, которые не являются источниками права. Индивидуальные НПА распространяют свое действие на конкретное лицо, организацию и рассчитаны на одноразовое применение (указы о награждениях, решения суда). Они издаются на основе действующих норм права, но не устанавливают новых норм.

Нормы права устанавливаются государством в лице его компетентных органов. Система органов власти и управления представлена федеральным уровнем и уровнем субъекта федерации.

Конституция 1993 года установила систему органов власти и их полномочия:

Президент является главой государства и принимает указы и распоряжения;

Парламент, представленный Федеральным Собранием и Государственной Думой, - это законодательный орган, принимающий различные виды законодательных актов;

Правительство осуществляет исполнительную власть и издает постановления;

Судебную власть представляют: Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд и Прокуратура, принимающие специфические виды нормативных актов

На уровне субъектов федерации органы власти представлены:

• законодательными собраниями (областная Дума), принимающими Устав области (основной закон), законы, договоры, соглашения, постановления, программы социально-экономиче­ского развития области и др.;

• администрациями, издающие постановления, решения;

• судебными органами (областной суд, прокуратура).

Местное самоуправление представлено системой аналогичных органов власти и управления (городская Дума, администрация, суд). Уставами городов определены виды нормативных актов, принимаемые в пределах компетенции каждого органа.

Правовые акты органов государственной власти можно классифицировать по следующим признакам:

♦ по степени нормативности: правовые акты нормативного и ненормативного (индивидуального) характера;

♦ по юридической силе: законы и подзаконные акты;

♦ по субъектам правотворчества: акты законодательной, исполнительной, судебной власти, высшего должностного лица;

♦ по объему и характеру действия: акты общего действия, акты ограниченного действия (касающиеся части территорий или определенного контингента лиц), акты исключительного (чрезвычайного) действия;

♦ по содержанию: нормы одной отрасли права и комплексные (военное, торговое законодательство);

♦ по порядку принятия различают коллегиальное и единоличное принятие решений;

♦ по иерархии: конституция, закон, договор, указ, постановление, распоряжение, положение, регламент, правила и др.

Общепринято деление нормативно-правовых актов на две группы: законы и подзаконные акты.

Закон – это главный нормативно-правовой акт, регламентирующий наиболее важные стороны государственной и общественной жизни. Он принимается путем референдума или высшим представительным органом власти в особом законодательном порядке. Важнейшим признаком закона является его юридическая сила. Это означает, что все иные правовые акты издаются на основе закона, во исполнение закона и не могут противоречить закону.

Сами законы в зависимости от юридической силы подразделяются на Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов федерации

Основным законом государства является Конституция России, принятая всенародным голосованием. Она представляет собой акт наивысшей юридической силы и служит правовой основой всего законодательства. Все другие законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны ей противоречить. Особое место Конституции в системе нормативных актов определяется двумя ее основными свойствами. Во-первых, она носит учредительный характер, т.е. устанавливает основы регулирования общественных отношений, основы государственного и общественного строя. Во-вторых, Конституция закрепляет иерархию нормативно-правовых актов, их соподчиненность, юридическую силу того или иного акта.

• Федеральные конституционные законы (ФКЗ) принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией. Они определяют основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организации. Например, федеральными конституционными законами регулиру­ется деятельность Президента, Правительства, высших судебных органов страны. На основе ФКЗ строится и детализируется вся система НПА.

• Федеральные законы (ФЗ) составляют основную массу законодательства. Они развивают, конкретизируют общие положения, установленные Конституцией и ФКЗ и регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни. ФЗ подразделяются на кодифицированные законы (кодексы, основы законодательства) и текущее законодательство. Кодифицированные законодательные акты обладают преимуществом по сравнению с текущим законодательством, так как являются основополагающими актами в той или иной отрасли права.

• Законы субъектов Федерации распространяют свое действие только на территории того региона, законодательными органами которого они были приняты.

Помимо основной классификации все законы в зависимости от в р е м е н и д е й с т в и я можно подразделить на постоянные (действуют вплоть до момента отмены); временные (действуют ограниченный период времени, а срок истечения действия закона указан в самом тексте акта); чрезвычайные (рассчитаны на урегулирование чрезвычайных ситуаций и вводятся в действие после официального введения в стране чрезвычайного положения).

П о к р у г у л и ц законы могут быть общего действия (акты действуют на всех лиц, находящихся на территории данного государства – конституция, кодексы) и специального действия (действуют только на отдельные категории субъектов – законы о военнослужащих, беженцах).

Статус закона имеют договоры, т.е. соглашения нормативного характера, заключаемые по различным вопросам взаимоотношений между государствами (международные), между субъектами федерации (внутрифедеральные).

Международные договоры регулируют отношения Российской Федерации с иностранными государствами или международными организациями.

Внутрифедеральные (внутригосударственные) договоры представляют особую группу нормативных документов субъектов РФ. Они заключались в начале между Федерацией и республиками, а затем между субъектами РФ. Эти договоры призваны урегулировать отношения путем закрепления взаимных прав и обязательств, которые субъекты РФ обязуются добровольно выполнять. Чаще всего после заключения договора принимается соглашение, которое конкретизирует и развивает положения договора. Соглашения принимаются по вопросам экономических отношений, культуры и искусства, здравоохранения, занятости и социальной защиты населения и др.

В федеральном и региональном законодательстве зафиксированы процедурные моменты, без соблюдения которых договор или соглашение, являющиеся нормативными документами, не смогут быть признаны действующими.

Существует группа подзаконных нормативно-правовых актов. Они издаются на основе и во исполнение законов, могут конкретизировать нормы законов, толковать их или устанавливать новые нормы, но не противоречить законам. Подзаконные акты являются средством реализации той или иной законодательной нормы, но они обладают меньшей юридической силой, чем законы. По своему содержанию подзаконные акты являются актами различных органов исполнительной власти.

По субъектам издания и сфере распространения они подразделяются на общие, ведомственные, региональные и локальные.

а) Общие подзаконные акты – это акты общей компетенции, действия которых распространяются на всех лиц в пределах территории страны. Посредством их осуществляется государственное управление обществом, координируются экономические, социальные и другие вопросы общественной жизни. К общим подзаконным актам относятся предписания высших органов исполнительной власти. Они исходят от Президента страны или главы Правительства и выражаются в виде указов и распоряжений Президента, и постановлений и распоряжений Правительства.

Указы Президента принимаются на основе единоначалия и для исполнения действующих ФЗ. Они регламентируют самые разнообразные стороны государственной и общественной жизни и связаны с управлением государством. Полномочия Президента и содержание издаваемых им актов установлены в Конституции. Акты Президента позволяют восполнять пробелы в правовом регулировании разных сторон государственной и общественной жизни. В указах содержатся правовые нормы, регулирующие положения, задания, поручения, конкретные предписания.

Распоряжения Президента РФ отличаются ненормативным характером. Чаще всего это оперативные акты, которые издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда, назначения представителей, ведения переговоров и т.д. Эти акты позволяют быстро и конкретно решать вопросы на президентском уровне.

Актами Правительства являются постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления отражают основные вопросы компетенции Правительства и принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения – это ненормативные акты, они носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей.

Постановления Правительства принимаются в контексте с Указами Президента и регулируют основные вопросы государственной, экономической и социально-культурной жизни. Они устанавливают общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, граждан. С помощью этих актов формируется нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти. Акты Правительства имеют большую силу, чем акты федеральных органов исполнительной власти и местных органов.

б) Ведомственные НПА принимаются министерствами, комитетами, федеральными агентствами, т.е. органами исполнительной власти, осуществляющие специализированные функции управ­ления, регулирования и надзора. Они издаются во исполнение решений высших органов власти и управления, либо по их поручению, либо по собственной инициативе. Ведомственные акты отличаются конкретностью своих предписаний, адресованностью строго определенному кругу лиц и организаций. Эти акты обязательны для исполнения в той или иной сфере, отрасли управления. Они отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Ведомственные акты подлежат обязательной регистрации в государственном реестре Министерства юстиции, после чего подлежат обязательному опубликованию.

На основе коллегиальности принимаются постановления, на основе единоначалия – приказы, распоряжения. Видами ведомственных актов являются также указания, разъяснения, инструкции, положения, правила, письма.

в) Региональные акты или акты субъектов Федерации. Федеративный характер устройства России обуславливает наличие региональных органов власти и управления. В рамках своих полномочий эти органы осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Основываясь на положениях федерального законодательства, субъекты Федерации самостоятельно выстраивают систему правовых актов, устанавливая конкретные виды документов. Результаты этой деятельности не носят унифицированный характер, поэтому отсутствует упорядоченность применяемых видов документов.

Юридическую базу краев, областей составляют их уставы, которые по своему регулятивному значению равнозначны региональной конституции. Областные законы являются нормативными документами, регулирующими наиболее важные общественные отношения. Среди региональных правовых документов, принимаемых Законодательными Собраниями, распространен такой вид НПА как постановление, используемый для оформления решений как нормативного, так и ненормативного характера. Постановлениями утверждаются и вводятся в действие другие нормативные документы – положения, правила, регламенты, программы.

Акты губернаторов и глав администраций областей и краев принимаются в виде постановлений и распоряжений. Они могут быть приняты по принципу единоначалия и коллегиально, иметь нормативный и ненормативный характер. Руководители органов администрации издают приказы.

г) Локальные акты занимают нижнюю ступень в иерархии административно-нормативных актов. Они принимаются на пред­приятиях, в организациях и учреждениях. Этими актами регулиру­ется решение множеств организационных, трудовых, производст­венных, финансовых и других вопросов, общих для всех локаль­ных структур. Наиболее типичными видами локальных актов являются уставы организаций, положения, инструкции, постановления, решения, приказы, распоряжения, решения.