3.3. Основания оспаривания нормативных правовых актов

Основная задача суда при рассмотрении и разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта - это проверка (оценка) законности такого акта. Критерии оценки законности нормативных правовых актов судом и соответственно оснований их судебной проверки должны быть детально регламентированы процессуальным законом. Однако действующее процессуальное законодательство не предусматривает полный перечень оснований судебной проверки нормативных правовых актов.

Согласно ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В АПК РФ, таким образом, выделяется два основания проверки спорного нормативного правового акта: соответствие акта нормативному правовому акту большей юридической силы и компетенция органа или должностного лица, принявшего спорный акт. При этом конкретные критерии (показатели), по которым суд должен оценивать соотношение указанных актов и компетенцию органа (лица), в АПК РФ не содержатся.

Что касается ГПК РФ, то он вообще не предусматривает специальной нормы, регулирующей основания проверки оспоренного нормативного правового акта. Лишь косвенно, из содержания ст. 253 ГПК РФ, можно вывести, что суд осуществляет проверку спорного акта с точки зрения его соответствия закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, и, кроме того, суд проверяет спорный акт на предмет возможного нарушения этим актом компетенции субъекта, обратившегося в суд в порядке ч. 2 ст. 251 ГПК РФ. Думается, что подобный уровень правовой регламентации оснований проверки нормативных правовых актов судами общей юрисдикции и арбитражными судами вряд ли можно считать приемлемым.

Указанный недостаток в правовом регулировании вынужден был в значительной мере компенсировать Пленум Верховного Суда РФ, который в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 (п. 16 - 24) дал судам достаточно развернутые разъяснения, которые конкретизируют основания, по которым могут оспариваться и проверяться нормативные правовые акты при осуществлении судом нормоконтроля.

Основания проверки нормативного правового акта - комплекс взаимосвязанных критериев, с помощью которых суд оценивает законность оспоренного акта. Этот комплекс включает в себя такие критерии, как законность содержания нормативного правового акта, форма акта (в широком смысле) и компетенция органа (лица), принявшего этот акт <1>.

--------------------------------

<1> Ю.А. Тихомиров выделяет общие, конституционные и конкретные критерии законности правовых актов. При этом к общим критериям автор относит: правомочность субъекта, принимающего акт; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; правильный выбор формы акта; соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу. Подобная классификация критериев законности правовых актов представляется вполне правомерной. (См.: Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. N 19, 20. С. 3 - 5.)

Проверка законности нормативного правового акта прежде всего означает оценку содержания оспариваемых правовых норм на предмет его соответствия правовым предписаниям, содержащимся в российских нормативных правовых актах большей юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Проверка правовой нормы по содержанию - это оценка соответствия модели правового регулирования, которая предусматривается данной нормой, той модели регулирования отношений, которая установлена нормой, обладающей большей юридической силой.

Как известно, наименьшей юридической силой в нормативно-правовой системе Российской Федерации обладают нормативные правовые акты муниципального уровня. Они могут быть проверены судами общей юрисдикции и арбитражными судами на предмет их соответствия нормативным предписаниям регионального, федерального и международного уровня. Кроме того, суд может проверить их на соответствие уставу муниципального образования и иным нормативным правовым актам местного самоуправления, обладающим большей юридической силой.

Нормативные правовые акты регионального уровня могут быть проверены судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также нормам международного права. При этом проверка региональных законов, а равно конституций (уставов) субъектов РФ может проводиться только с точки зрения их соответствия федеральным законам. Недопустимо проверять указанные акты на предмет их соответствия подзаконным федеральным нормативным правовым актам (указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, ведомственным актам и др.), поскольку подобное противоречие само по себе не может служить основанием к признанию недействующими тех или иных положений федерального закона или закона субъекта РФ.

На наш взгляд, сравнение по юридической силе законов субъектов РФ с федеральными подзаконными актами не совсем корректно. Конституция РФ (ст. 76) регулирует соотношение федеральных и региональных законов, признает возможность противоречий между ними и содержит нормы, позволяющие их разрешить. Но Конституция РФ не регулирует соотношение региональных законов и федеральных подзаконных актов и не устанавливает правила разрешения противоречий между ними. Данные нормативные правовые акты находятся как бы в разных плоскостях нормативно-правового пространства, которые непосредственно друг с другом не пересекаются. Федеральные подзаконные акты взаимодействуют с Конституцией РФ, федеральными законами, а также с нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Конституции (уставы) и законы субъектов РФ находятся в сфере взаимодействия с Конституцией РФ и федеральными законами, а также с подзаконными региональными и муниципальными нормативными правовыми актами. Поэтому конституции (уставы) субъектов РФ и региональные законы не могут проверяться судом на предмет их соответствия федеральным подзаконным нормативным правовым актам. Такая проверка может проводиться с точки зрения их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, во исполнение которых были приняты подзаконные акты.

Если федеральный закон отсутствует, а пробелы в правовом регулировании восполнены федеральным подзаконным актом и законом субъекта РФ, которые не соответствуют друг другу, то такое несоответствие не может служить юридическим основанием для проведения судом общей юрисдикции или арбитражным судом процедуры прямого судебного контроля в отношении регионального закона. В связи с этим проверка региональных законов может осуществляться не на предмет их соответствия федеральным подзаконным нормативным правовым актам, а на предмет соответствия федеральным законам, во исполнение которых были приняты данные подзаконные акты.

Что касается подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, то они могут проверяться судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также региональным законам и вышестоящим региональным подзаконным актам.

На федеральном уровне предметом прямого контроля судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут выступать только федеральные подзаконные нормативные правовые акты, которые могут быть проверены на соответствие федеральным законам, вышестоящим подзаконным актам, а также нормам международного права. Федеральные законы могут быть подвергнуты прямому судебному контролю только в рамках конституционного судопроизводства (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ).

Следует обратить внимание, что в законодательстве не определен порядок проверки соответствия федерального закона федеральному конституционному закону, обладающему в соответствии с ч. 3 ст. 76 Конституции РФ большей юридической силой. Можно ли такой федеральный закон оспорить в судебном порядке и лишить юридической силы в связи с его несоответствием федеральному конституционному закону? С одной стороны, очевидно, что проверка не может осуществляться в рамках конституционного судопроизводства, так как Конституционный Суд РФ не наделен такими полномочиями; с другой - согласно упоминавшейся выше правовой позиции Конституционного Суда РФ суды общей юрисдикции также не имеют на это права.

Приходится сделать вывод, что обычные федеральные законы не могут быть подвергнуты прямому судебному контролю с точки зрения их соответствия федеральным конституционным законам. Коллизии между конституционными и обычными законами могут быть преодолены лишь путем косвенного (конкретного) судебного контроля, когда суд при рассмотрении конкретного дела откажется от применения норм обычного закона и разрешит спор в соответствии с положениями конституционного закона.

При анализе содержания спорных положений нормативного правового акта суд, во-первых, проверяет условия действия данного акта и в связи с этим оценивает правомерность предмета правового регулирования, т.е. допустимость регламентирования данным актом рассматриваемых правоотношений; выясняет, могут ли указанные нормативные положения действовать в отношении данных субъектов; оценивает круг юридических фактов с точки зрения их допустимости в качестве оснований наделения субъектов правоотношения субъективными правами и обязанностями; во-вторых, суд проверяет, не выходит ли за установленные законодательные рамки закрепленный данным нормативным правовым актом объем субъективных прав и обязанностей; не ущемлены ли какие-либо правомочия субъекта; не вводятся ли какие-либо дополнительные обязательства и иные незаконные обременения. Наконец, суд может оценить спорные положения с точки зрения предусмотренных в них мер юридической ответственности, проверить допустимость установленных санкций, соответствие вида и размера санкций установленным законодательным пределам.

Следующим основанием проверки нормативного правового акта является компетенция органа или должностного лица, принявшего спорный акт. Ю.А. Тихомиров выделяет следующие формы прямых нарушений компетенции: а) вмешательство в компетенцию других государственных органов и сферы хозяйствующих субъектов; б) присвоение властных полномочий; в) неиспользование полномочий; г) необеспеченность компетенции; д) воспрепятствование законной деятельности; е) гипертрофия или умаление роли и полномочий отдельных структур; ж) противоправные злоупотребления властью <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10.

Суд в первую очередь проверяет наличие у данного органа (должностного лица) полномочий по принятию правовых актов нормативного характера. Далее суд оценивает нормативный правовой акт с точки зрения соблюдения установленных пределов нормотворческой компетенции данного органа (лица).

Проверка пределов компетенции может осуществляться с точки зрения разграничения полномочий данного органа или должностного лица с другими государственными или муниципальными органами (должностными лицами) того же уровня власти. Оценка законности спорного акта в этом случае осуществляется, как правило, в контексте соотношения компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов, например губернатора и законодательного собрания субъекта РФ, мэра (главы города) и городской думы (представительного органа местного самоуправления) и т.д.

Суд также может проверять соотношение полномочий органа (лица), принявшего нормативный правовой акт, с нормотворческими полномочиями вышестоящих или нижестоящих государственных и муниципальных органов (должностных лиц). При оценке нормотворческой компетенции органов (лиц) различного уровня суд принимает во внимание установленное Конституцией РФ, законодательством, а также договорами и соглашениями <1> разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между государственными и муниципальными органами (ст. 11, 71 - 73, 132 Конституции РФ, ст. 26.3 - 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; ст. 6, 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

--------------------------------

<1> Значение договоров и соглашений как юридических оснований разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти в настоящее время существенно снизилось. В соответствии со ст. 26.7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в какой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Указанный Закон (ст. 26.8) также допускает заключение соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти о взаимном делегировании реализации части своих полномочий, в т.ч. в сфере нормотворческой деятельности (подробнее об этом см.: Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9; Манахова Ю.В. Некоторые особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ (в связи с внесением от 4 июля 2003 г. изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 4; Чертков А.Н. Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. N 5).

Нарушение нормотворческой компетенции будет иметь место в тех случаях, когда нормативный правовой акт принят по вопросам, относящимся к исключительному ведению органа или должностного лица иного уровня власти (к примеру, при издании органом местного самоуправления нормативного правового акта по вопросу, относящемуся к ведению федерального или регионального законодателя, или, наоборот, при принятии регионального закона по вопросу местного значения, относящемуся к исключительному ведению органов местного самоуправления).

Сложнее бывает определить нарушение нормотворческих полномочий, реализуемых в рамках совместных предметов ведения федеральных и региональных органов государственной власти. Это связано с тем, что в федеральном законодательстве (и это отмечают многие ученые) не всегда четко разграничиваются нормотворческие полномочия по конкретным вопросам совместного ведения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вараксин В.В. Некоторые вопросы регулирования предметов ведения субъектов Российской Федерации и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды // Экологическое право. 2004. N 5; Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5; Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. N 1; Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1; Собянин С.С. Правовые основы социального развития субъектов Федерации // Журнал российского права. 2005. N 12; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 174 - 187; Чертков А.Н. Проблема поиска оптимального уровня детализации и форм федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Право и политика. 2005. N 2.

Кроме того, необходимо иметь в виду наличие у регионального законодателя права так называемого опережающего нормотворчества, в соответствии с которым до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты (п. 5 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ) <1>. Суду необходимо в таких случаях установить наличие или отсутствие указанного пробела в федеральном регулировании данных правоотношений и в зависимости от этого выяснить, нарушил ли региональный законодатель полномочия федеральных органов государственной власти.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

При оценке нормотворческих полномочий регионального законодателя следует учитывать, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды вправе осуществлять прямой контроль только за теми нормами региональных законов, которые приняты по вопросам исключительного ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это вызвано тем, что вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Поэтому в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Невинский В.Н. Остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации: понятие, содержание и проблемы реализации // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. М., 2000.

С учетом сказанного законы и иные правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам, относящимся к их исключительному ведению, не могут признаваться незаконными даже в случае их несоответствия нормативным правовым актам федерального уровня. Это, в свою очередь, означает, что такие нормативные акты нет смысла подвергать судебному контролю с точки зрения их содержания и компетенции органа, его принявшего, поскольку в этой части законность регионального нормативного правового акта презюмируется в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ. Несогласованность между федеральным и региональным нормативным правовым актом в данном случае подлежит разрешению не в форме прямого судебного контроля, а путем преодоления коллизии между ними в конкретном деле.

Законность подобного регионального акта может быть проверена лишь с точки зрения формы такого акта, порядка его принятия и т.д. В связи с этим в процессуальном законодательстве целесообразно, на наш взгляд, предусмотреть особенности оспаривания региональных нормативных правовых актов, принятых в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, предусмотрев, в частности, возможность проверки данных актов только по указанному выше основанию.

Законность нормативного правового акта может быть оценена судом с точки зрения соблюдения так называемых формальных требований, предъявляемых к нормативным правовым актам. Как отмечалось выше, действующим законодательством регламентируются в той или иной степени форма (вид) такого акта, порядок его принятия и подписания, а также процедура опубликования и введения в действие. При этом нарушение указанных формальных требований, как правило, влечет за собой юридическую ничтожность нормативных правовых актов и недопустимость их дальнейшей проверки в рамках существующей процедуры судебного оспаривания <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см. подразд. 3.7 наст. главы.

Тем не менее в ряде случаев нарушение формальных требований может служить основанием для признания нормативного акта незаконным в рамках действующей процедуры рассмотрения и разрешения дел об оспаривании нормативных актов. Так, нарушение порядка введения в действие нормативного правового акта, регулирующего налоговые отношения, установленного НК РФ (ст. 5), может не влечь за собой юридическую ничтожность нормативного правового акта, а лишь служить основанием для признания судом указанных положений недействующими и не подлежащими применению.

Так, прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст. 5 Закона Хабаровского края "О внесении изменений в некоторые акты законодательства Хабаровского края о налогах и сборах" в части введения в действие абз. 7 п. 3 ч. 4 ст. 2 названного Закона, которым предусмотрено внесение изменений в Закон Хабаровского края "О транспортном налоге в Хабаровском крае". Решением Хабаровского краевого суда заявление прокурора удовлетворено.

Верховный Суд РФ оставил в силе решение суда первой инстанции, указав, что, удовлетворяя требования прокурора о признании ст. 5 вышеуказанного Закона Хабаровского края о введении в действие п. 3 ч. 4 ст. 2 Закона со дня официального опубликования, суд правильно исходил из того, что по общему правилу, предусмотренному ст. 5 НК РФ, акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Таким образом, исходя из установленного законом порядка вступления в силу нормативных правовых актов о налогах, п. 3 ч. 4 ст. 2 Закона Хабаровского края мог вступить в силу не ранее 1 января 2005 г.

При таком положении дел суд обоснованно счел ст. 5 указанного Закона Хабаровского края в части вступления в силу со дня официального опубликования, т.е. с 1 декабря 2004 г., п. 3 ч. 4 ст. 2 этого Закона противоречащей федеральному законодательству, признав ее в указанной части недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу <1>.

--------------------------------

<1> Дело N 58-Г05-8 // Архив Верховного Суда РФ. 2005.