Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
никитин.docx
Скачиваний:
30
Добавлен:
19.09.2019
Размер:
453.65 Кб
Скачать

1.3. Предмет судебного нормоконтроля

В исследовании теоретических и практических проблем судебного контроля в сфере нормотворчества важное значение имеет определение предмета контрольной деятельности суда. В процессуальной литературе предмет нормоконтрольной деятельности суда в гражданском и арбитражном процессах обозначается как предмет или объект судебного нормоконтроля. Термины "предмет нормоконтроля" и "объект нормоконтроля" обычно рассматриваются как равнозначные, и под ними понимается нормативный правовой акт <1>.

--------------------------------

<1> См.: Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 15; Антонов И.В. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 70; Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 35 и др.

Отдельные авторы, исследовавшие проблемы конституционного нормоконтроля, предприняли попытку наряду с предметом выделить объект нормоконтроля как самостоятельную правовую категорию. Так, А.В. Молотов под объектом конституционного нормоконтроля предлагает рассматривать конституционно-материальные правоотношения, которые возникают по поводу охраны (защиты) Конституции РФ в связи с ее нарушением в законодательной (правотворческой) деятельности двух политических ветвей власти либо в связи с неопределенностью в вопросе о том, как понимать и применять Конституцию РФ <1>. Е.К. Замотаева, концептуально соглашаясь с необходимостью выделения самостоятельного понятия "объект судебного нормоконтроля", считает, что под таким объектом следует понимать состояние конституционной законности в сферах правового регулирования <2>.

--------------------------------

<1> См.: Молотов А.В. Указ. соч. С. 16.

<2> См.: Замотаева Е.К. Указ. соч. С. 54.

Выделение объекта судебного нормоконтроля в качестве самостоятельного правового понятия не представляется оправданным. Введение в научный оборот нового понятия целесообразно в тех случаях, когда оно используется для обозначения неисследованного правового явления либо новых аспектов уже изученного явления, которые не охватываются имеющимся понятийным аппаратом.

Между тем такие правовые явления, как конституционные правоотношения или состояние законности в области правового регулирования, функционируют не только в сфере судебного нормоконтроля. Состояние законности в правотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов (должностных лиц) контролируется прокуратурой, органами внутрипарламентского контроля (мандатные комиссии, комиссии по регламенту и т.д.), вышестоящими административными органами власти (должностными лицами). При этом контроль может осуществляться не только за законностью результатов нормативно-правового регулирования (нормативными правовыми актами), но и за законностью индивидуальных действий должностных лиц, которые они совершают в процессе правотворческой деятельности. Таким образом, указанные авторами правовые явления могут рассматриваться в качестве объекта всей контрольной деятельности в сфере правотворчества, а не только нормоконтрольной деятельности суда. Материальные правоотношения или состояние законности не являются непосредственным объектом судебного нормоконтроля. Указанные явления более уместно, на наш взгляд, использовать при формулировании целей или задач судебного нормоконтроля. Использование в данном случае понятия "объект судебного нормоконтроля" неточно отражает данные правовые явления и влечет за собой известную терминологическую путаницу. С учетом вышесказанного представляется вполне оправданным рассматривать понятия предмета и объекта судебного нормоконтроля как равнозначные <1>. При этом предпочтительным является, по нашему мнению, использование термина "предмет судебного нормоконтроля".

--------------------------------

<1> В общегносеологическом плане противопоставление предмета и объекта является относительным. Основное отличие предмета от объекта заключается в том, что в предмет входят лишь главные, наиболее существенные (с точки зрения данного исследования) свойства и признаки. (См.: Новая философская энциклопедия: В 4 т. Т. 3. М., 2001. С. 329 - 330).

При определении предмета судебного нормоконтроля авторы акцентируют внимание на прямой форме контроля, отождествляя тем самым предмет нормоконтроля с предметом судебной проверки по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Действительно, предметом прямого и косвенного контроля, как правило, выступают нормативные правовые акты. Вместе с тем следует иметь в виду, что в рамках косвенного контроля в принципе может быть проверена законность и других источников права, в частности нормативных договоров. Кроме того, необходимо учитывать и особенности проверки нормативного правового акта в качестве предмета косвенного нормоконтроля. В связи с этим при формулировании понятия и содержания предмета судебного нормоконтроля, по нашему мнению, следует принимать во внимание обе формы нормоконтроля.

Основным предметом нормоконтрольной деятельности суда в гражданском и арбитражном процессах выступают нормативные правовые акты. Поэтому для раскрытия понятия и содержания предмета судебного нормоконтроля необходим анализ такого правового явления, как нормативный правовой акт. В юридической литературе даются различные определения нормативного правового акта. Сначала целесообразно остановиться на тех определениях, которые приводят авторы, рассматривающие нормативный правовой акт в качестве предмета судебного нормоконтроля.

В.М. Жуйков, основываясь на определении нормативного правового акта, приведенного в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" <1>, выделяет совокупность следующих обязательных признаков нормативного правового акта:

--------------------------------

<1> БВС РФ. 1993. N 7. Данное определение нормативного правового акта сохранило свое значение и в Постановлении Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 // БВС РФ. 2003. N 3.

"1. Принятие акта компетентным органом государственной власти (например, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ) или должностным лицом (например, Президентом РФ, который вправе издавать нормативные указы в силу ст. 90 Конституции РФ) либо органом (должностным лицом) местного самоуправления, которые управомочены издавать такие акты...

2. Содержанием акта обязательно является правовая норма, которая может быть трех видов (устанавливающая новую юридическую норму, изменяющая или отменяющая действующую юридическую норму).

3. Правовая норма (правило поведения), содержащаяся в нормативном акте (в отличие от правовых норм, которые могут содержаться в индивидуальных и распорядительных актах), всегда касается неопределенного круга лиц и рассчитана на неоднократное применение, независимо от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами.

Отсутствие хотя бы одного из перечисленных признаков свидетельствует о том, что данный правовой акт является ненормативным..." <1>.

--------------------------------

<1> Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 243 - 244.

В.А. Кирсанов определяет нормативные правовые акты как правовые акты, принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления, направленные на установление, изменение или отмену юридических норм, содержащих в себе юридическую норму, т.е. имеющих неконкретного адресата и рассчитанных на неоднократное применение вне зависимости от возникновения или прекращения конкретных правоотношений, предусмотренных ими <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 29.

А.А. Гусев воспроизводит определение В.А. Кирсанова, дополняя его указанием на то, что предметом оспаривания в определенных случаях могут быть смешанные правовые акты и акты толкования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гусев А.А. Указ. соч. С. 50 - 51.

В.А. Филановский, анализируя понятие и признаки нормативного правового акта, содержащиеся в юридической литературе, полагает, что нормативный правовой акт является одной из разновидностей официальных правовых актов; он обладает свойством нормативности, т.е. затрагивает права и обязанности неопределенного круга лиц, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Филановский В.А. Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 44 - 55.

Ю.А. Попова определяет нормативный правовой акт как письменный документ установленной формы, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или прекращение действия правовых норм. При этом автор уточняет, что это акт, адресованный широкому кругу субъектов права, акт длительного действия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 13.

Е.К. Замотаева рассматривает понятие нормативного правового акта через его функции и определяет его как "акт, который устанавливает, изменяет, отменяет нормы права, вводит в действие, изменяет и прекращает действие правовых норм" <1>.

--------------------------------

<1> Замотаева Е.К. Указ. соч. С. 13.

О.А. Бек полагает, что нормативный правовой акт - это правовой акт органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правила поведения, обязательные для адресатов, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бек О.А. Указ. соч. С. 65.

И.В. Антонов рассматривает нормативный правовой акт как акт правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы (предписания), выражающий волю государства, принимаемый в установленном порядке и с соблюдением определенных требований к содержанию и форме, направленный на установление, изменение или отмену юридических норм <1>.

--------------------------------

<1> См.: Антонов И.В. Указ. соч. С. 88 - 91.

Приведенные определения в той или иной мере отражают сложившиеся в теории права основные подходы в понимании нормативного правового акта.

В современной юридической литературе по теории права можно выделить несколько определений нормативного правового акта. Наиболее распространенной является дефиниция, в основе которой лежит определение его как акта, содержащего нормы права.

Так, С.С. Алексеев определяет нормативный правовой акт как "официальный акт - документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы (предписания)" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. II. М., 1982. С. 201.

А.В. Малько рассматривает нормативный правовой акт как "правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение... Нормативный акт является официальным документом, носителем юридически значимой информации" <1>.

--------------------------------

<1> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 290.

Л.А. Морозова под нормативным правовым актом понимает "акт правотворческих органов государства, который содержит нормы права, принимается в особом порядке, в конкретной письменной форме и состоит в отношениях соподчинения с другими актами".

В.Н. Карташов определяет нормативный правовой акт как "официальный акт - документ, закрепляющий решение компетентного правотворческого субъекта и содержащий нормативно-правовые предписания" <1>.

--------------------------------

<1> Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: Учеб. пособие: В 2 т. Т. I. Ярославль, 2005. С. 269.

А.В. Поляков подразделяет нормативные правовые акты на общенормативные и индивидуально-нормативные (правоприменительные). При этом общенормативный правовой акт автор определяет как "императивный письменный документ, который содержит гетерономный нормативный правовой текст общего содержания" <1>.

--------------------------------

<1> Поляков А.В. Общая теория права. Курс лекций. СПб., 2001. С. 517.

А.В. Мицкевич акцентирует внимание на правоустанавливающей функции нормативных правовых актов, полагая, что "определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права, не дает достаточно точной и полной характеристики функций нормативного акта как источника прав, не раскрывает всех сторон правотворческого значения этих актов" <1>. В связи с этим нормативные правовые акты А.В. Мицкевич определяет как акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы права. В качестве нормативных правовых актов он рассматривает акты государственных органов, а также акты, принимаемые в порядке всенародного голосования (референдума) либо органами местного самоуправления и негосударственными организациями <2>.

--------------------------------

<1> Общая теория советского права / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. М., 1966. С. 138 (автор гл. - А.В. Мицкевич).

<2> См.: Общая теория государства и права: Академ. курс в 3 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2007. С. 272 - 273 (автор гл. - А.В. Мицкевич).

С.В. Бошно дает близкое по смыслу, но более развернутое определение нормативного правового акта: "Это письменный официальный документ, принятый в определенной законом процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии" <1>.

--------------------------------

<1> Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 97.

Данный подход разделяет В.В. Невинский, который характеризует нормативный правовой акт как целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством формально-юридической процедуры <1>.

--------------------------------

<1> См.: Невинский В.В. Конституционный Суд Российской Федерации и правотворчество в России // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 3. С. 69 - 70.

Как своеобразный компромисс между указанными точками зрения можно рассматривать определение нормативного акта, которое дает А.Ф. Черданцев: "Нормативный акт - это акт правотворчества, содержащий нормы права. С его помощью устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права. Нормативный правовой акт - это официальный документ" <1>.

--------------------------------

<1> Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник. М., 2003. С. 197.

При изучении нормативного правового акта в качестве предмета судебного нормоконтроля следует, на наш взгляд, обратить пристальное внимание на позицию Р.Ф. Васильева, который полагает, что нормативный правовой акт - это не только официальный письменный документ (акт-документ), но и одновременно властное действие - волеизъявление (акт-действие). По мнению ученого, определение нормативного правового акта должно включать в себя указание на действие - волеизъявление, посредством которого устанавливаются, применяются и отменяются правовые нормы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. М., 1998. N 5. С. 12 - 13.

Доктринальные дефиниции, как известно, были использованы в законотворческом процессе и судебной практике для определения нормативного правового акта, а также для разграничения нормативных и индивидуальных (правоприменительных) актов. Так, Государственная Дума Федерального Собрания РФ сформулировала два определения нормативных правовых актов: "...нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм" (Постановление от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД <1>). "Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение" (ст. 1 проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", принятого в первом чтении и впоследствии отклоненного Государственной Думой <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5506.

<2> См.: паспорт проекта ФЗ N 96700088-2 "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" // <http://www.consultant.ru>.

В свою очередь, Пленум Верховного Суда РФ включал в свои некоторые постановления определение нормативного правового акта и разъяснял судам его отличие от индивидуального (ненормативного) акта. Первое такое определение было дано в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". Пленум разъяснил судам, что "правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, т.е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц" <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 1993. N 7.

Новое определение нормативного правового акта содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. N 19, внесшего изменения и дополнения в Постановление от 27 апреля 1993 г. N 5: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц" <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 7.

Указанное определение нормативного правового акта было затем воспроизведено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2003. N 3.

В настоящее время все вышеназванные разъяснения судебной практики, содержащие определения нормативных правовых актов, утратили силу. Пленум Верховного Суда РФ решил отказаться от формулирования дефиниции нормативного правового акта и указать судам лишь на его основные признаки. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, названы: "издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений" <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2008. N 1. Следует отметить неточность, содержащуюся во фразе "наличие правовых норм (правил поведения)... направленных на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений". Норма права действительно регулирует общественные отношения, но изменение или прекращение существующего правоотношения связано с наличием (отсутствием) определенного юридического факта.

Перечисленные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ существенные признаки нормативного правового акта, думается, позволяют в целом правильно охарактеризовать его как предмет судебного оспаривания. Тем не менее приведенный перечень обязательных признаков, а также их отдельные формулировки вряд ли могут считаться оптимальными как с точки зрения теории нормативного правового акта, так и с позиции практики судебного нормоконтроля.

В теории права нет единого мнения по количеству и содержанию существенных (обязательных) признаков нормативного правового акта. Так, С.С. Алексеев выделяет четыре таких признака <1>, А.В. Поляков - семь <2>, В.Н. Карташов - тринадцать <3> и т.д.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 24 - 25.

<2> См.: Поляков А.В. Указ. соч. С. 517 - 518.

<3> См.: Карташов В.Н. Указ. соч. С. 269 - 272.

Как замечает С.В. Бошно, за многие десятилетия ученые выявили и исследовали огромное количество признаков нормативного правового акта <1>. По ее мнению, наиболее актуальными и необходимыми в современных условиях являются следующие признаки такого акта: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) входит в единую систему; 4) нормативность; 5) принимается в специальной процедуре; 6) издается компетентными органами и лицами; 7) гарантируется принудительной силой государства; 8) имеет форму и структуру, установленные законом; 9) содержит нормы права <2>.

--------------------------------

<1> См.: Бошно С.В. Нормативные правовые акты. М., 2005. С. 13.

<2> См.: Там же. С. 28.

Эти и другие признаки нормативного правового акта, выявленные при исследовании данного понятия, позволяют с самых разных сторон раскрыть его юридическую природу как основного источника (формы) права, показать место и роль нормативных правовых актов в механизме правового регулирования.

Вместе с тем из общей совокупности признаков могут быть выделены те из них, которые характеризуют нормативный правовой акт как предмет судебного контроля. Это те признаки, которые позволяют суду, во-первых, четко и однозначно отграничить нормативные правовые акты от индивидуальных (ненормативных), а во-вторых, точно определить круг тех обстоятельств (факторов), которые подлежат установлению в ходе судебной проверки (оценки) законности нормативного правового акта.

На наш взгляд, могут быть выделены три группы признаков нормативного правового акта как предмета судебного контроля: признаки, которые характеризуют субъект, принявший нормативный правовой акт; признаки, определяющие содержание акта; признаки, отражающие формально-юридические требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, т.е. характеризующие форму акта в широком смысле этого слова.

Субъекты, наделенные правотворческими полномочиями, т.е. полномочиями по принятию (изданию) нормативных правовых актов, могут быть разделены на две категории: публичные и непубличные (частные). К публичным субъектам относятся субъекты прямой демократии, непосредственные носители народовластия (население, проживающее на всей территории государства или на определенной ее части), государственные органы и должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления, а также иные субъекты (организации), наделенные полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления. Субъекты первой категории принимают нормативные правовые акты, которые носят публичный или официальный характер: нормативные правовые акты, принятые в форме прямой демократии (на референдуме (ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1>), сходе граждан (ст. 22, 25 упомянутого Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")), законы и подзаконные акты. К непубличным субъектам относятся общественные объединения, коммерческие и некоммерческие организации и иные субъекты, не наделенные публичными властными полномочиями. Они имеют право издавать так называемые внутрикорпоративные, или локальные, нормативные акты <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

<2> См.: Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 15 - 17.

Предметом судебного контроля в гражданском и арбитражном процессе, осуществляемого посредством особой юридической процедуры (судебного нормоконтроля), могут выступать только те нормативные правовые акты, которые носят публичный характер. Данные акты могут быть подвергнуты прямому судебному контролю в рамках процедуры судебного оспаривания или проверены судом в конкретном деле по правилам косвенного нормоконтроля.

Что касается нормативных предписаний, не имеющих публичного характера, то они в принципе также могут быть подвергнуты судебной проверке, причем как в прямой, так и косвенной форме, но она будет осуществляться вне рамок особой процедуры судебного нормоконтроля. Проверка такого рода правовых актов, как правило, сопряжена с рассмотрением судом спора о праве, и потому она осуществляется в рамках обычной судебной процедуры <1>.

--------------------------------

<1> В связи с этим трудно согласиться с предложением Р.Е. Качанова о необходимости применения общей процедуры прямого нормоконтроля авторов для проверки локальных нормативных актов. (См.: Качанов Р.Е. Судебный нормоконтроль в системе механизмов "стратегического правосудия" // Административное и муниципальное право. 2008. N 9. С. 48 - 50.)

Так, нормативные акты, принятые общественными объединениями, локальные нормативные акты предприятий и организаций и т.п. могут быть обжалованы в порядке искового производства. Оспаривание законности таких актов не имеет самостоятельной цели и является одним из элементов (способов) защиты нарушенного или оспоренного субъективного права. Порядок проверки законности таких актов в конкретном деле (косвенный контроль) также имеет целый ряд отличий от аналогичной проверки нормативных правовых актов публичного характера, что не позволяет отнести их к предмету судебного нормоконтроля.

Вместе с тем в случаях, предусмотренных законом, общественным объединениям (организациям) могут передаваться отдельные полномочия государственных или муниципальных органов по регулированию отношений в публичной сфере. Нормативные правовые акты, принятые по этим вопросам, приобретают публичный характер. Такой характер, к примеру, будут иметь нормативные предписания, устанавливающие стандарты и правила профессиональной деятельности, которые принимают саморегулируемые организации (арбитражных управляющих, профессиональных участников рынка ценных бумаг и др.), по тем вопросам, которые им переданы в соответствии с федеральным законодательством из сферы государственного регулирования (ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Указанные нормативные правовые акты обладают признаками, позволяющими отнести их к предмету судебного нормоконтроля, поэтому их оспаривание должно, на наш взгляд, осуществляться по правилам публичного, а не частного (искового) производства.

К сожалению, действующее процессуальное законодательство не относит такие нормативные правовые акты к предмету прямого судебного контроля. Специальная процедура судебного оспаривания (гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ) предусмотрена только для нормативных правовых актов, принятых государственными и муниципальными органами или должностными лицами.

В гражданском и арбитражном законодательстве в качестве предмета оспаривания не указаны также нормативные правовые акты, принимаемые гражданами в форме прямой демократии. Думается, что и в первом, и во втором случае имеет место законодательное упущение, которое должно быть восполнено путем внесения соответствующих поправок в гл. 24 ГПК РФ и гл. 23 АПК РФ.

Таким образом, с точки зрения субъекта правотворчества к предмету судебного нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции, относятся: нормативные правовые акты, принятые на региональном и местном референдуме, местном сходе; нормативные правовые акты федерального уровня (нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); законы и иные нормативные правовые акты государственных органов и должностных лиц субъектов РФ; нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления; нормативные акты иных публичных субъектов (Центрального банка РФ (ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1>), Пенсионного фонда РФ (п. 9 Положения о Пенсионном фонде РФ (утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 <2>)), Высшей квалификационной коллегии судей РФ (ВККС РФ) (ст. 17 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации") <3> и др.); нормативные акты общественных объединений и иных организаций, принятые по вопросам реализации полномочий, переданных им органами государственной власти или органами местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. Ст. 2790. В литературе высказана достаточно спорная, на наш взгляд, точка зрения по поводу правового статуса Центрального банка РФ, согласно которой последний рассматривается как федеральный орган государственной власти, который при этом не входит в систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои функции независимо от них. (См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Разделение властей в современных условиях и реструктуризация банковской системы. М., 1999. С. 44.)

<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180.

<3> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022. Предметом судебного оспаривания в Верховном Суде РФ выступали, в частности, отдельные нормы Положения о работе квалификационных коллегий судей, утвержденного ВККС РФ 22 марта 2007 г.

К признакам, характеризующим нормативный правовой акт как предмет судебного нормоконтроля, относится также правотворческая компетенция субъекта. В порядке судебного контроля проверяются наличие и пределы нормотворческих полномочий органа или должностного лица, принявшего нормативное предписание. При этом следует различать акты нормативного характера, изданные государственными или муниципальными органами (должностными лицами), не обладающими полномочиями по принятию нормативно-правовых документов, и нормативные предписания, принятые с превышением нормотворческой компетенции органа (должностного лица). В связи с этим порядок, содержание и правовые последствия судебной проверки первой и второй групп нормативных правовых актов должны, по нашему мнению, различаться <1>.

--------------------------------

<1> См. подроб.: подраздел 3.7 гл. 3 наст. работы.

При осуществлении судебного контроля за законностью нормативного правового акта особое внимание уделяется проверке его нормативного содержания. С точки зрения содержания разграничиваются нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты. Именно в содержании нормативного правового акта проявляется такой его существенный признак, как нормативность.

В юридической литературе, как следует из приведенных выше дефиниций, содержание нормативного правового акта обозначается по-разному. Как представляется, эти различия носят в большей мере терминологический характер и связаны с неоднозначным использованием авторами понятийного аппарата, в частности, таких понятий, как "норма права", "виды правовых норм", "нормативное предписание", а также соотношение понятий "норма права" - "нормативное предписание", "норма права" - "правила поведения". Если не принимать во внимание отдельные детали (нюансы), содержащиеся в многочисленных определениях нормативного правового акта и его содержания, то эти различия, по сути, можно свести к трем формулам, отражающим содержательную часть акта: нормативный правовой акт содержит нормы права (С.С. Алексеев, А.В. Малько, А.Ф. Черданцев, В.А. Антонов, В.А. Кирсанов и др.); нормативный правовой акт содержит нормативные предписания (В.Н. Карташов, С.В. Бошно); нормативный акт содержит властное решение об установлении, изменении или отмене норм права (А.В. Мицкевич, В.В. Невинский, Е.К. Замотаева и др.).

По нашему мнению, несмотря на внешнее различие этих формулировок, по существу они не имеют принципиального расхождения. Практически все авторы так или иначе отмечают, что нормативный правовой акт содержит общеобязательное, формально-определенное, рассчитанное на неоднократное действие властное веление (предписание).

При этом те авторы, которые под велением (предписанием) понимают нормы права, отмечают, что в нормативном акте могут содержаться как типичные правовые нормы, устанавливающие определенные правила поведения субъектов (нормы-правила), так и специальные нормы, в т.ч. оперативного характера, которые вводят в действие, изменяют или отменяют действие других норм. Направленность нормативного правового акта на установление, изменение или отмену юридических норм они рассматривают в качестве его существенного признака <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. С. 25; Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 191.

В свою очередь, авторы, которые именуют указанные веления нормативными предписаниями, понимают под последними, во-первых, те же нормы права как правила поведения, рассматривая их в качестве типичных нормативных предписаний, а во-вторых, нетипичные или нестандартные нормативные правовые предписания <1>.

--------------------------------

<1> Карташов В.Н. Указ. соч. С. 271.

Наконец, те исследователи, которые видят в нормативном правовом акте прежде всего властное решение (веление), направленное на установление, изменение или отмену правовых норм, не отрицают, что "типичный" нормативный правовой акт, "которым оформляется установление правовых норм, содержит и изложение этих норм" <1>.

--------------------------------

<1> Общая теория советского права / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. М., 1966. С. 137 (автор гл. - А.В. Мицкевич).

Таким образом, независимо от занимаемых позиций при определении нормативного правового акта все авторы наполняют его фактически одинаковым содержанием - нормами права (общеобязательными правилами поведения субъектов), а также особыми (оперативными <1>) нормами или нормативными предписаниями, направленными на введение в действие, изменение или отмену действия норм права. При этом употребляемая терминология ("норма права", "нормативное предписание" и др.) во многом является делом вкуса конкретного автора.

--------------------------------

<1> Термин "оперативная норма" используется в работах С.С. Алексеева (см.: Алексеев С.С. Общая теория права. С. 71), А.Ф. Черданцева (см.: Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 191) и др.

По нашему мнению, при характеристике содержания нормативного правового акта термины "норма права" и "нормативное предписание" могут употребляться как синонимы.

С учетом вышесказанного представляется, что в содержание нормативного правового акта как предмета судебного контроля могут входить: типичные (регулятивные или охранительные) правовые нормы-правила (общеобязательные правила поведения субъектов, определяющие их субъективные права, обязанности, юридическую ответственность); особые (специфические) нормы (нормативные предписания), в т.ч. оперативные, которые вводят в действие, изменяют или отменяют действие норм-правил.

В юридической науке такие особые нормы получили название специализированных <1>, нетипичных <2> или нестандартных <3> правовых норм (нормативных предписаний). К ним относят, в частности, нормы-принципы <4>, нормы-дефиниции <5>, нормы-декларации, коллизионные нормы, нестандартные нормативные предписания, в т.ч. изложенные в виде таблиц, схем, расчетов, графиков, рисунков <6> и т.д. Наиболее подходящим обозначением таких норм является, на наш взгляд, наименование "специализированные правовые нормы (нормативные предписания)".

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. С. 70 - 71; Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 190 - 191.

<2> См.: Горшенев В.М. Нетипичные нормативные предписания в праве // Советское государство и право. 1978. N 3. С. 113 - 114; Блохин Ю.В. Критерий отграничения нормативных правовых предписаний от ненормативных в советском законодательстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991.

<3> См.: Карташов В.Н. Указ. соч. С. 138 - 148.

<4> В.К. Бабаев и М.И. Байтин нормы-принципы и нормы-дефиниции относят к категории исходных (отправных, первичных, учредительных) норм. (См.: Нормы советского права. Проблемы теории / Под ред. М.И. Байтина и В.К. Бабаева. Саратов, 1987. С. 159 - 163.)

<5> См.: Чиннова М.В. Дефиниции и их использование в нормативно-правовых актах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12 - 16.

<6> См.: Карташов В.Н. Указ. соч. С. 146 - 148; Блохин Ю.В. Указ. соч. С. 15 - 23.

Необходимо отметить, что предметом судебной проверки могут быть любые специализированные нормы (нормативные предписания). Несмотря на то что указанные нормы не являются правилами поведения субъектов, тем не менее они содержатся в нормативном правовом акте, обладают признаками правовой нормы, в т.ч. свойством общеобязательности <1>. Поэтому любая специализированная норма может быть оспорена и оценена судом с точки зрения законности в порядке судебного нормоконтроля.

--------------------------------

<1> См.: Карташов В.Н. Указ. соч. С. 139.

Вряд ли можно считать обоснованной позицию авторов, которые не включают в предмет оспариваний отдельные виды специализированных норм (предписаний), которые могут содержаться в нормативных правовых актах. Так, Е.К. Замотаева полагает, что в порядке судебного нормоконтроля не должны проверяться документы, содержащие технические нормы (СНиПы, СанПиНы, ГОСТы и т.п.), считая, что правовые предписания, содержащиеся в таких документах, носят индивидуальный (ненормативный) характер и поэтому должны проверяться в ходе соответствующей процедуры <1>.

--------------------------------

<1> См.: Замотаева Е.К. Указ. соч. С. 61 - 62.

Как справедливо отмечает А.Ф. Черданцев, по форме нормы технического содержания (технико-юридические нормы) - это юридические нормы, а по содержанию - технические правила (санитарные, ветеринарные, техники безопасности, государственные стандарты, технические условия и т.п.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 192.

В связи с этим, думается, есть все основания полагать, что указанные нормы могут и должны проверяться согласно правилам судебного нормоконтроля. Этот вывод находит подтверждение в практике Верховного Суда РФ <1>.

--------------------------------

<1> Необходимо отметить, что Е.К. Замотаева приводит многочисленные примеры практики Верховного Суда РФ по рассмотрению дел об оспаривании такого рода нормативных актов.

Следует также признать справедливыми отмеченные в специальной литературе неточности в дефинициях нормативного правового акта, приводившихся в указанных выше Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ (от 27 апреля 1993 г. N 5, от 20 января 2003 г. N 2), согласно которым в его содержании указывались только правила поведения (нормы-правила) <1>. К сожалению, определение нормативного правового акта, содержащееся в ныне действующем упомянутом Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" также оказалось несвободным от указанного недостатка.

--------------------------------

<1> См.: Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. С. 96.

В теории и судебной практике ставился вопрос о возможности и порядке судебной проверки актов нормативного (аутентичного) толкования, а также норм-разъяснений (интерпретационных норм), которые содержатся в тексте нормативного правового акта. Так, В.А. Кирсанов полагает, что при возможном оспаривании аутентичных актов толкования "следует применять правила оспаривания нормативных правовых правил" <1>. Е.К. Замотаева, в свою очередь, высказала мнение, что письма, постановления, инструкции и другие акты, содержащие разъяснения, являются актами толкования, которыми не могут устанавливаться нормы права. По ее мнению, такие акты не могут быть предметом судебного нормоконтроля <2>.

--------------------------------

<1> Кирсанов В.А. Указ. соч. С. 28 - 29.

<2> См.: Замотаева Е.К. Указ. соч. С. 57 - 58. Следует отметить некоторую противоречивость позиции этого автора, в принципе допускающего судебный нормоконтроль как вынужденную меру в отношении указанных актов, когда они содержат незаконное толкование норм права. Но, чтобы установить незаконность толкования, акт необходимо проверить в судебном заседании, т.е. подвергнуть процедуре судебного нормоконтроля.

С последней позицией трудно согласиться. Нормы-разъяснения (интерпретационные нормы), являющиеся элементом "обычного" нормативного правового акта <1>, а также находящиеся в специальном интерпретационном акте нормативного толкования <2>, конечно, не создают новое правило поведения, тем не менее могут разъяснять, уточнять, конкретизировать нормы-правила. При этом нормы-разъяснения обладают признаками правовых норм (имеют общеобязательный характер, рассчитаны на неоднократное использование и т.д.). Е.М. Шайхутдинов отмечает, что основной отличительной чертой "актов нормативного толкования представляется их общий характер, что предполагает, во-первых, распространение действия акта на неопределенный круг лиц, во-вторых, его неоднократное применение, как правило, в течение длительного времени" <3>. Указанные свойства норм-разъяснений, думается, дают достаточные основания для отнесения их к предмету судебного нормоконтроля.

--------------------------------

<1> См.: Кивленок Т.В. Интерпретационные и правореализующие элементы в нормативно-правовых актах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

<2> См.: Шайхутдинов Е.М. Интерпретационные акты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004.

<3> Там же. С. 13.

В судебной практике возникал вопрос о возможности судебного оспаривания нормативных актов, содержащих правовые нормы рекомендательного характера. В теории права рекомендательные нормы рассматриваются либо в качестве самостоятельных юридических норм <1>, либо как разновидность диспозитивных <2> или управомочивающих регулятивных правовых норм <3>. При характеристике юридической природы рекомендательных норм авторы обращают внимание на их властный характер и определенную юридическую обязательность. Как отмечает В.Н. Карташов, рекомендательные нормы права содержат пожелания и рекомендации наиболее целесообразного и полезного поведения. Особенность их властного характера, по его мнению, заключается в том, что указанные пожелания подлежат обязательному учету адресатами <4>. В.Л. Кулапов также подчеркивает, что юридическая обязательность рекомендательной нормы выражается в ее обязательном рассмотрении и учете теми предприятиями, учреждениями или организациями, а также должностными лицами, которым она адресована <5>.

--------------------------------

<1> См.: Нормы советского права. Проблемы теории / Под ред. М.И. Байтина и В.К. Бабаева. Саратов, 1987. С. 185 - 194 (автор параграфа - В.Л. Кулапов); Карташов В.Н. Указ. соч. С. 135 - 136.

<2> См.: Основин В.С. Нормы советского государственного права. М., 1963. С. 54.

<3> См.: Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 192.

<4> См.: Карташов В.Н. Указ. соч. С. 135.

<5> См.: Нормы советского права. Проблемы. С. 191 (автор параграфа - В.Л. Кулапов).

Принимая во внимание отмеченные свойства рекомендательных правовых норм, можно сделать вывод, что они могут быть проверены судом на предмет их законности в порядке как прямого, так и косвенного нормоконтроля.

Достаточно актуальным для судебной практики является вопрос о порядке оспаривания так называемых смешанных нормативных правовых актов, которые содержат как нормативные, так и индивидуальные правовые предписания.

По мнению В.А. Кирсанова, наиболее верным будет решение данной проблемы через определение природы той части правового акта, которая оспаривается в каждом конкретном случае. Если оспаривается часть правового акта, имеющая нормативный характер, необходимо учитывать особенности рассмотрения дел по оспариванию таких актов. Если же оспаривается часть акта, имеющая ненормативный характер, то следует руководствоваться правилами, предусмотренными для оспаривания ненормативных актов. В случае если происходит оспаривание правового акта в целом, следует разрешать данное дело по правилам, предусмотренным для оспаривания нормативных правовых актов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кирсанов В.А. Указ. соч. С. 25.

Е.К. Замотаева полагает, что при оспаривании смешанных нормативных правовых актов полноценный нормоконтроль (с точки зрения формы и содержания) возможен только в отношении правовых предписаний нормативного характера. Что касается остальных положений, то их судебная проверка, по мнению автора, может быть только формальной - с позиции соблюдения компетенции и процедуры принявшими их субъектами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Замотаева Е.К. Указ. соч. С. 17.

Соглашаясь в основном с вышеназванными подходами, хотелось бы высказать ряд уточнений, касающихся судебной процедуры оспаривания смешанных нормативных правовых актов. По нашему мнению, в порядке судебного нормоконтроля по правилам, предусмотренным гл. 23 АПК РФ и гл. 24 ГПК РФ, могут быть оспорены только те правовые предписания, которые имеют нормативный характер. В этой части смешанный нормативный акт может быть проверен на предмет содержания правовых норм, компетенции субъекта нормотворчества, а также с точки зрения соответствия акта формально-юридическим требованиям (форма акта, процедура принятия и т.д.).

Что касается индивидуальных предписаний ненормативного характера, содержащихся в смешанном нормативном правовом акте, то они могут быть оспорены и проверены судом только по правилам, предусмотренным для оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов согласно гл. 24 АПК РФ, гл. 25 ГПК РФ, в т.ч. тогда, когда индивидуальное предписание оспаривается вместе с нормативным либо когда предметом оспаривания выступает смешанный правовой акт в целом. Если требование об оспаривании нормативных и ненормативных предписаний подсудно данному суду, то суд может рассмотреть их в рамках одного дела либо разделить эти требования по правилам, предусмотренным ст. 151 ГПК РФ, ст. 130 АПК РФ. В том случае, когда указанные требования подсудны разным судам, судья должен возвратить заявление в части оспаривания индивидуального (ненормативного) предписания (ч. 1 ст. 135 ГПК РФ <1>, ч. 1 ст. 129 АПК РФ), а если заявление уже принято - передать дело в этой части по подсудности для рассмотрения соответствующего суда (ч. 2 ст. 33 ГПК РФ, ч. 2 ст. 39 АПК РФ).

--------------------------------

<1> См.: пункт 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. 2008. N 1.

В судебной практике имели место случаи, когда предметом оспаривания выступали нормативные по своему названию акты, содержащие при этом только индивидуальные (ненормативные) предписания. Необходимо заметить, что такие правовые акты издаются достаточно часто (например, Постановление Правительства РФ от 19 февраля 2001 г. N 123 "О возобновлении международного воздушного сообщения из аэропорта Махачкала" <1>). Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ при рассмотрении конкретных дел выработала на этот счет правовую позицию, согласно которой нормативный акт, не содержащий правовых норм, независимо от его названия не может оспариваться согласно гл. 24 ГПК РФ, т.е. в порядке нормоконтроля. Исключения составляют только законы субъектов РФ, которые должны проверяться судами как нормативные акты, независимо от того, содержат они нормативные предписания или нет. Данная правовая позиция впоследствии была поддержана Пленумом Верховного Суда РФ (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 9. Ст. 863.

Разделяя в целом правовую позицию Верховного Суда РФ, необходимо отметить, что, на наш взгляд, для установления указанного исключения для законов субъектов РФ нет достаточных оснований.

Рассмотрим в связи с этим два характерных примера из кассационной практики Верховного Суда РФ. В первом случае предметом оспаривания являлся Закон Республики Бурятия от 22 сентября 2004 г. N 857-111 "Об участии Республики Бурятия в уставном капитале открытого акционерного общества "Акционерный коммерческий Байкалбанк", а в другом - Закон Санкт-Петербурга от 15 сентября 2003 г. N 473-64 "О передаче объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципального образования "Ржевка". Оба указанных Закона содержали исключительно индивидуальные предписания: один - об участии в уставном капитале конкретного хозяйственного общества, другой - о передаче отдельных объектов городской собственности в собственность конкретного муниципального образования. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в обоих случаях подтвердила необходимость проверки указанных Законов как нормативных правовых актов.

Между тем при использовании не приспособленной для проверки индивидуальных предписаний процедуры прямого нормоконтроля (гл. 24 ГПК РФ) с неизбежностью возникает ряд проблем при вынесении судебного решения и его последующей реализации.

Как известно, признать недействующим и прекратить применение с какого-то определенного момента можно только нормативный правовой акт, имеющий длящееся действие. Поэтому неясно, как можно признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу (ст. 253 ГПК РФ, ст. 195 АПК РФ) индивидуальный акт однократного действия. Нельзя также запретить применение индивидуального предписания, которое появляется в результате применения нормы права. Суд может признать индивидуальный акт незаконным, и в результате акт становится недействительным (ничтожным), юридически несуществующим. Однако в отношении нормативных правовых актов у суда такие полномочия отсутствуют. Это означает, что в рамках процедуры оспаривания нормативных правовых актов найти юридически корректный способ дисквалификации законов, содержащих только индивидуальные предписания, не представляется возможным.

Возникают проблемы и с реализацией судебного решения о признании недействующими указанных индивидуальных законов. К моменту принятия судебного решения такие законы могут быть уже реализованы (бюджетные средства перечислены в уставный капитал, имущество передано в муниципальную собственность). Между тем суд имеет право лишь указать в своем решении о прекращении действия данных правовых актов с момента вступления решения в законную силу. В связи с этим возникает вопрос о юридических основаниях восстановления прав субъектов РФ, нарушенных реализацией указанных законов. Процедура исполнения решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов таких оснований не предусматривает. В рамках данной процедуры суд даже не имеет права наложить временный запрет на исполнение указанных законов, поскольку такие полномочия суд может реализовать только при проверке законности индивидуальных актов (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ, ч. 3 ст. 199 АПК РФ).

На основании изложенного можно сделать вывод, что правовые акты, содержащие только ненормативные предписания, но имеющие наименование закона или иного нормативного акта, должны проверяться судом не в порядке прямого нормоконтроля, а по правилам рассмотрения дел об оспаривании индивидуальных правовых актов.

В российской нормативно-правовой системе достаточно распространенным явлением стало дублирование содержания нормативных правовых актов большей юридической силы в нормативных правовых актах более низкого уровня. Наибольшее распространение дублирование правовых норм получило в нормативных правовых актах субъектов РФ, а также в актах федеральных органов исполнительной власти.

Оспаривание нормативного правового акта, в котором дословно воспроизведены нормативные предписания, содержащиеся в других обладающих большей юридической силой правовых актах, обладает определенной спецификой. Проверка такого акта по содержанию будет фактически означать осуществление судебного контроля за воспроизведенными нормативными предписаниями, которые не являлись предметом оспаривания.

Кроме того, проведение проверки дублируемых нормативных положений в соответствии с правилами подведомственности вообще может оказаться вне компетенции данного суда. В судебной практике сложилась на этот счет достаточно определенная позиция, согласно которой суды общей юрисдикции в этих ситуациях отказывают в принятии заявлений либо прекращают производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, если предметом оспаривания являются подобные нормативные положения (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 октября 2006 г. по делу N 78-Г06-28 <1>). Указанная практика нашла поддержку и развитие в п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда от 29 ноября 2007 г. N 48, которым судам разъясняется необходимость отказывать в принятии заявления или возвращать заявление, если предметом оспаривания является содержание той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого, соответственно, неподведомственно или неподсудно суду общей юрисдикции.

--------------------------------

<1> <http://www.consultant.ru>

Таким образом, судебная проверка нормативного правового акта, содержащего дублирующие нормы, может производиться, если к подсудности данного суда относится и проверка законности воспроизведенных нормативных предписаний. Однако в большинстве случаев такая проверка имеет достаточно формальный характер, поскольку очевидно, что дублирующая норма не может противоречить дублируемой. Что касается проверки законности дублируемой нормы, то она может осуществляться в соответствии с принципом диспозитивности только по заявлению заинтересованного субъекта. В связи с этим трудно согласиться с точкой зрения О.А. Бека, предлагающего проводить такую проверку по инициативе суда <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бек О.А. Указ. соч. С. 57.

На наш взгляд, проверка законности нормативного правового акта, содержащего дублирующие правовые нормы, имеет практическое значение только в том случае, когда акт оспаривается с точки зрения его соответствия формально-юридическим требованиям, касающимся формы акта, порядка его принятия, обнародования и т.д. Здесь, пожалуй, можно назвать только одно исключение. Проверка нормативного правового акта по содержанию и нормотворческой компетенции принявшего его субъекта имеет самостоятельное значение, когда предметом оспаривания является нормативный правовой акт, дублирующий нормативные предписания, ранее признанные Конституционным Судом РФ неконституционными. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции вправе признавать недействительность, т.е. утрату юридической силы, положений нормативных правовых актов, если они аналогичны по содержанию нормам других актов, ранее признанных Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, в т.ч. когда они основаны на ранее признанных Конституционным Судом РФ неконституционными положениях федерального закона либо воспроизводят их (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П, Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. N 65-О).

Предметом прямого судебного контроля могут одновременно выступать несколько нормативных правовых актов, связанных общим предметом правового регулирования, как правило, изданных одним органом или должностным лицом и затрагивающих одни и те же либо взаимосвязанные права и законные интересы заявителя. Процессуальное оформление оспаривания нескольких нормативных правовых актов производится по правилам соединения требований в порядке, предусмотренном ст. 151 ГПК РФ, ст. 130 АПК РФ. Если нормативные правовые акты, исходящие даже от одного органа (должностного лица), не взаимосвязаны, то объединение их для рассмотрения в одном производстве нецелесообразно.

Предмет оспаривания может быть скорректирован (изменен) заявителем при подготовке дела к разбирательству либо в ходе судебного разбирательства. При этом с процессуальной точки зрения могут быть использованы различные способы такого изменения. Заявитель может расширить предмет оспаривания, дополнив его другими положениями данного нормативного правового акта. В этом случае изменение предмета должно осуществляться по правилам, установленным ч. 1 ст. 39 ГПК РФ, ч. 1 ст. 49 АПК РФ по аналогии с изменением предмета иска.

Если после возбуждения дела появляется требование о проверке законности иных связанных с оспариваемым актом нормативных правовых актов, то в этом случае расширение предмета оспаривания возможно лишь через процедуру, аналогичную соединению исковых требований (ст. 151 ГПК РФ, ст. 130 АПК РФ), с подачей самостоятельного заявления, уплатой госпошлины и пр.

Суды на практике не всегда точно определяют процессуальный порядок изменения предмета оспаривания. Характерен в этом смысле следующий пример.

Тюменское территориальное управление МАП России обратилось в суд с заявлением о признании недействующим Закона Тюменской области "О государственной поддержке производителей, выпускающих пиво и слабоалкогольную продукцию". После возбуждения дела заявитель в порядке увеличения требования (ч. 1 ст. 49 АПК РФ) оспорил также Законы Тюменской области "О транспортном налоге" и "О предоставлении налоговых льгот на 2003 г. отдельным категориям налогоплательщиков" <1>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2006. N 2.

Очевидно, что расширение предмета оспаривания в данном случае следовало проводить не через процедуру увеличения требований, предусмотренную ч. 1 ст. 49 АПК РФ, а путем соединения нескольких требований об оспаривании взаимосвязанных нормативных актов согласно ст. 130 АПК РФ.

Следует отметить, что изменение предмета оспаривания возможно только в сторону расширения, поскольку сужение предмета фактически будет означать отказ заявителя от части заявленных требований, которые по указанной категории дел не имеют юридического значения (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, ч. 8 ст. 194 АПК РФ).

Проблемы, связанные с изменением предмета оспаривания, вызваны в значительной мере его спецификой, которая во многих случаях не позволяет конкретно применить общие процессуальные правила изменения и соединения исковых требований. Думается, необходимо специальное процессуально-правовое регламентирование порядка изменения предмета требований по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Правовая природа нормативного правового акта как предмета судебного контроля характеризуется также совокупностью юридических признаков, относящихся к его внешней форме (форме акта-документа), порядку принятия и введения в действие, опубликованию (обнародованию). Наличие у нормативного правового акта указанных признаков позволяет говорить о нем как о юридически действующем документе, обладающем формальной юридической силой. Поэтому проверка соответствия нормативного правового акта установленным формально-юридическим требованиям проводится судом в обязательном порядке при осуществлении как прямого, так и косвенного нормоконтроля (п. 17 - 21 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48). В связи с этим для процессуальной теории и судебной практики важно точное определение того, каким формальным признакам должен отвечать юридически действующий нормативный правовой акт, при соблюдении каких условий его можно считать принятым и обладающим юридической силой.

Нормативный правовой акт с точки зрения его внешнего выражения - это официальный письменный документ, имеющий определенное наименование, внутренние реквизиты и отвечающий ряду требований <1>. Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами установлены названия практически для всех федеральных нормативных актов, а также для подавляющего большинства нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня (пожалуй, лишь наименования нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти регламентируются законодательством субъектов РФ). На федеральном уровне - это федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, инструкции, постановления, распоряжения, положения и правила федеральных органов исполнительной власти (ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, ст. 105, 108 Конституции РФ; ст. 1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <2>; ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <3>; п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009) <4>; на региональном уровне - конституции (уставы), законы, постановления, принимаемые законодательными органами субъектов РФ, указы (постановления) высших должностных лиц субъектов РФ (президентов, губернаторов) и постановления высшего исполнительного органа субъекта РФ (правительства) (ст. 7, ч. 2 ст. 22 упоминавшегося Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации"); на муниципальном уровне - уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), решения представительных органов муниципального образования, постановления главы муниципального образования (главы местной администрации) (ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

--------------------------------

<1> См.: Каргин К.В. Юридические документы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 11 - 13; Стародубцев С.В. Понятие и виды юридических документов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15.

<2> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

<3> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

<4> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Не приобретают юридической силы документы, изданные в форме, не предусмотренной для нормативных правовых актов данных государственных или муниципальных органов. В практике Верховного Суда РФ имеется весьма значительное количество примеров юридической дискредитации таких документов, в частности, различного рода писем, телеграмм и разъяснений федеральных органов исполнительной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: дело N 44-Г01-29 // Архив Верховного Суда РФ. 2001; Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 11 февраля 2003 г. N КАС03-29 // <http://www.consultant.ru>.

Должен быть также соблюден установленный законодательством порядок (процедура) принятия нормативного правового акта. Возможны такие нарушения процедуры принятия нормативного предписания, которые не позволяют говорить о нем как о вступившем в силу и формально действующем правовом акте, например, при нарушении установленного кворума во время голосования по проекту нормативного правового акта в законодательном (представительном) органе.

Не может также считаться действующим и обладающим юридической силой нормативный правовой акт, который не прошел процедуру специальной государственной регистрации, если такая процедура предусмотрена законодательством для такого рода актов (п. 10 упомянутого ранее Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 (в ред. Указа от 28 июня 2005 г. N 736) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти").

Важным условием вступления в силу и юридического действия нормативного правового акта является его официальное опубликование. В соответствии со ст. 15, 23 Конституции РФ законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. Правительства РФ, регламентируется Конституцией РФ и достаточно подробно Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763.

Вступление в силу законов субъектов РФ также довольно детально регулируется Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" (ст. 8), конституциями (уставами) субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Закон Воронежской области от 7 июля 2006 г. N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации"; Закон города Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 "О правовых актах города Москвы" // <http://www.consultant.ru> и др.

Порядок опубликования и вступления в силу актов органов исполнительной власти субъектов РФ, а также актов органов местного самоуправления регулируется в основном на региональном и муниципальном уровне законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также уставами и другими правовыми актами муниципальных образований.

Анализ законодательства, регулирующего порядок вступления в силу нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, показывает, что официальное опубликование нормативного правового акта является обязательным условием наделения его юридической силой. Исключения составляют нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (ч. 7 ст. 23 упоминавшегося Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"; п. 1, 8 упомянутого выше Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти").

Так, Верховный Суд РФ признал действующим и соответствующим федеральному закону Постановление Правительства РФ от 27 февраля 2001 г. N 135-9 "О дополнительных компенсациях военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и уголовно-процессуальной системы, выполняющим задачи по обеспечению правопорядка и общественной безопасности на территории Северо-Кавказского региона", признав, что данное Постановление содержит сведения, составляющие государственную тайну, и потому не подлежит официальному опубликованию <1>.

--------------------------------

<1> Дело N КАС02-49 // Архив Верховного Суда РФ. 2002.

Что касается вступления в силу нормативных правовых актов муниципального уровня, то здесь порядок их вступления в силу регламентируется несколько по-иному. Согласно ч. 2 ст. 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Как видим, редакция данной нормы такова, что позволяет сделать предположение, что законодатель в качестве условия вступления нормативного правового акта в силу называет наряду с официальным опубликованием его обнародование.

В свою очередь, некоторые муниципальные образования, основываясь на редакции ч. 2, 3 ст. 47 указанного Закона, закрепили в своих уставах такой порядок вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, согласно которому акт может вступить в силу не только после его официального опубликования, но и обнародования в установленной уставом форме.

Так, п. 2.3.3 Устава муниципального образования "Поселок Богандинский Тюменской области" предусматривает в качестве формы специального обнародования правовых актов местного самоуправления размещение их на информационных стендах в общественных местах (?!), здании администрации.

Между тем официальное опубликование и обнародование - совершенно различные формы доведения нормативных актов до всеобщего сведения. При этом с точки зрения ч. 3 ст. 15 Конституции РФ юридическим основанием для применения нормативного правового акта является именно опубликование акта в официальном печатном (электронном) издании, а не его обнародование, в т.ч. в Интернете, на различных стендах и пр. Кстати, упоминавшиеся ранее Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и Указ Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" также четко разграничивают опубликование и обнародование названных актов, связывая вступление актов в силу с их официальным опубликованием. Обнародование рассматривается лишь как средство (форма) информирования населения о принятых и вступивших в силу нормативных правовых актах, что не влечет правовых последствий, связанных со вступлением этих актов в силу.

К сожалению, в судебной практике сформировался иной подход к оценке правового значения обнародования муниципальных правовых актов.

Так, Высший Арбитражный Суд РФ, основываясь на положения устава муниципального образования, пришел к выводу о законности постановления представительного органа местного самоуправления об установлении налога на прибыль, несмотря на то что данное постановление не было официально опубликовано, а было обнародовано путем размещения в помещении администрации <1>. Аналогичную позицию занял Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, признав законным решение районного собрания депутатов, которое, не будучи опубликованным, было доведено до сведения налогоплательщиков путем обнародования в общедоступных местах.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 7.

С такой позицией судов трудно согласиться. Думается, что в данном случае у судов имелись все основания отказаться от применения и названных положений уставов муниципальных образований, и ч. 2 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" в той части, в какой они в нарушение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ допускают возможность вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, не прошедших процедуру опубликования.

Во многом схожий подход по данному вопросу обнаруживается в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которому в случае обнародования нормативного правового акта (при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием; "если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке".

Как остроумно заметила С.В. Бошно, оглашение на площади, вырубание на камне - это способы доведения актов до сведения, которые применялись ранее XX в. при отсутствии периодических изданий и при всеобщей безграмотности. Современная позиция законодателя, основанная на нормах Конституции РФ, выглядит, по мнению автора, как неукоснительное требование опубликования нормативных правовых актов (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа по делу N А66-12187/04 <1>). К этому трудно что-либо добавить.

--------------------------------

<1> См.: Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. С. 99.

В юридической литературе и судебной практике возник вопрос: могут ли нормативные правовые акты, не соответствующие указанным формально-юридическим требованиям, выступать в качестве предмета прямого судебного нормоконтроля? Этот вопрос связан с тем, что в настоящее время гражданское и арбитражное процессуальное законодательство предусматривает оспаривание только действующих нормативных правовых актов (ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 АПК РФ), тогда как данные акты, как уже отмечалось, не могут считаться действующими и обладающими юридической силой.

В решении этой проблемы наметилось два основных подхода. Согласно первому подходу правовые акты, не отвечающие указанным формально-юридическим требованиям, не могут считаться нормативными правовыми актами и потому должны оспариваться и проверяться по правилам, установленным для индивидуальных (ненормативных) правовых актов. Данный подход разделяется В.М. Жуйковым, В.Ю. Зайцевым, С.В. Потапенко и др. <1>, в целом поддержан судебной практикой (п. 12 Ответов Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы судов по применению ГПК РФ, утвержденных Президиумом ВС РФ от 24 марта 2004 г. <2>).

--------------------------------

<1> См.: Жуйков В.М. Указ. соч. С. 120 - 121; Зайцев В.Ю. Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспаривании правовых актов // БВС РФ. 2001. N 3. С. 20; Потапенко С.В. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 31.

<2> <http://www.consultant.ru>

Другие авторы (Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, А.Л. Бурков, И.Р. Медведев) отстаивают позицию, согласно которой нормативные правовые акты, имеющие нарушения, которые свидетельствуют об отсутствии у таких актов юридической силы, могут выступать предметом судебного нормоконтроля и должны проверяться судами в рамках действующей процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов <1>. Данный подход в определенной мере согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой неопубликованные или незарегистрированные нормативные правовые акты могут быть дисквалифицированы в рамках судебного нормоконтроля <2>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. М., 2008. С. 31 - 35; Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан, нарушенных недействующими нормативными правовыми актами // Изв. вузов. Правоведение. 2004. N 1. С. 110; Медведев И.Р. Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 12. С. 133 - 142; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ / Под ред. М.С. Шакарян. М., 2003. С. 416 (автор гл. - А.Т. Боннер).

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О по жалобе гр-на Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4.

На наш взгляд, ни первый, ни второй подход не приводят к оптимальному решению проблемы оспаривания нормативных правовых актов, обладающих дефектами формально-юридического характера, которые не позволяют считать такие акты действующими и обладающими юридической силой.

Наличие подобных дефектов, конечно, не лишает данный акт признака нормативности и не превращает его из нормативного правового акта в индивидуальный правовой акт <1>. Вместе с тем очевидно и то, что действующая процедура судебного нормоконтроля не рассчитана на проверку не имеющих юридической силы нормативных правовых актов. По нашему мнению, такого рода правовые акты могут быть предметом судебного нормоконтроля, но их проверка должна проводиться в рамках специальной юридической процедуры <2>.

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 33; Панова И.В. О нормативном правовом акте // Вестник ВАС РФ. 2009. N 6. С. 73.

<2> Проблемы оспаривания дефектных нормативных правовых актов рассматриваются в подразд. 3.7 гл. 3 наст. работы.

Не могут быть предметом судебного нормоконтроля нормативные документы, которые еще не вступили в силу и обладают статусом проекта нормативного правового акта. Нормативный правовой акт должен быть принят в окончательной форме и подписан соответствующим должностным лицом. Не является предметом нормоконтроля нормативный правовой акт, не принятый в окончательном виде, а также акт, который не прошел установленную процедуру подписания (промульгации).

Нормативный правовой акт к моменту обращения в суд должен быть введен в действие. Если нормативный правовой акт либо его отдельные положения приняты, но их введение в действие отложено на тот или иной срок, то такой акт в целом или его отдельные положения не могут быть оспорены и стать предметом судебной проверки <1>.

--------------------------------

<1> Особенности судебного оспаривания отмененных нормативных правовых актов и иных актов, утративших силу, рассматриваются в подразд. 3.7 гл. 3 наст. работы.

При исследовании нормативного правового акта как предмета судебного нормоконтроля очень важное значение имеют выявление системных связей нормативных правовых актов <1>, определение места и роли нормативного правового акта в российской нормативно-правовой системе (системе нормативных правовых актов). В юридической литературе нормативная правовая система подразделяется на отдельные подсистемы (уровни). Принято выделять федеральную подсистему (уровень) нормативных правовых актов, систему нормативных правовых актов субъектов РФ (региональный уровень), а также систему нормативных актов местного самоуправления (муниципальный уровень) <2>. Представляется целесообразным также выделение самостоятельных подсистем законов и подзаконных нормативных правовых актов.

--------------------------------

<1> Шопина О.В. Система правовых актов в современной России: проблемы теории: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 17.

<2> Общая теория государства и права. Академ. курс: В 3 т. Т. 2. М., 2007. С. 273 (автор гл. - А.В. Мицкевич); Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 200 - 201; Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2000. С. 16 - 31; Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск, 2004. С. 230 - 244; Жайкбаев Ж.С. Нормативные правовые акты субъектов Федерации в правовой системе России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 11 - 12; Баранов В.М., Леонтенков А.В. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права. Н. Новгород, 2006. С. 181 - 224.

Осуществление судебного нормоконтроля, как правило, предполагает сравнение различных по юридической силе нормативных предписаний. В связи с этим особое значение имеет точное определение нормативного правового акта в иерархической системе актов <1>. Иерархический принцип в определенной мере проявляется уже при выделении названных подсистем (уровней) нормативных правовых актов (одна иерархия: федеральные - региональные - муниципальные акты; другая иерархия: законы - подзаконные акты <2>). Внутри подсистем нормативные правовые акты располагаются в достаточно строгом иерархическом порядке в зависимости от их юридической силы <3>.

--------------------------------

<1> Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права. Т. 2. М., 2007. С. 251 - 252.

<2> Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 12 - 18.

<3> Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 106.

Однако вряд ли можно говорить о наличии в российской нормативно-правовой системе единой (линейной) иерархической вертикали нормативных актов. Это связано с федеративным устройством Российского государства и наличием в системе нормативных правовых актов субъектов РФ законов субъектов РФ, в т.ч. конституций (уставов), которые одновременно входят в подсистему законов. Как отмечает А.Н. Чертков, когда говорят о системе законодательства, упор чаще всего делается на такое качество, как соподчиненность, иерархичность. Однако, по его мнению, применительно к понятию оптимизации системы законодательного регулирования в сфере совместного ведения следует опираться на такое интегративное качество системы, как "встроенность" в нее элементов, в данном случае "встроенность" законодательства субъектов РФ в систему законодательного регулирования в сфере совместного ведения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 28.

Исходя из сказанного, можно отметить определенную неточность предлагаемых в специальной литературе вариантов построения единой иерархической вертикали нормативных правовых актов, где региональные законы, включая конституции (уставы) субъектов РФ, в зависимости от их юридической силы расположены ниже нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти <1>. Как отмечает П.А. Астафичев, предположение о том, что нормативный правовой акт какого-либо федерального министерства обладает верховенством по отношению к конституции (уставу) субъекта РФ, противоречит здравому смыслу и нарушает общность природы Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ как актов высшего правового предназначения <2>.

--------------------------------

<1> См.: проект Федерального закона "О формах российского права" // Российское правосудие. 2008. Спец. выпуск. С. 108.

<2> См.: Астафичев П.А. Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 6. С. 43.

На основании вышеизложенного можно сформулировать следующие признаки (свойства) нормативного правового акта, подлежащие оценке при осуществлении судебного нормоконтроля:

публичный характер нормативного правового акта (принятый в форме прямой демократии; изданный государственным органом, органом местного самоуправления или их должностными лицами; принятый иным публичным органом; принятый иным субъектом по вопросам реализации полномочий, переданных ему органами государственной власти или органами местного самоуправления);

наличие соответствующей нормотворческой компетенции у субъекта, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт;

наличие в акте правовых норм (нормативных предписаний), содержащих общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное действие (нормы-правила), либо иных (специализированных) правовых норм (нормативных предписаний);

соответствие акта предусмотренному законодателем порядку принятия и введению его в действие, а также установленной форме письменного документа.

С учетом названных признаков нормативного правового акта как предмета судебного нормоконтроля можно дать его следующее краткое определение: нормативный правовой акт - это установленной формы правовой акт публичного характера, содержащий нормы-правила либо иные (специализированные) правовые нормы, принятый и введенный в действие в установленном порядке субъектом, обладающим соответствующей нормотворческой компетенцией.

Помимо нормативных правовых актов, предметом судебного нормоконтроля могут выступать и иные формальные источники (формы) права. В теории права, кроме нормативных правовых актов, к формальным (формально-юридическим) источникам позитивного права относят также нормативный договор <1>, правовой обычай и судебный прецедент (судебную практику) <2>. Судебная практика иногда рассматривается в качестве нетипичного (нетрадиционного) источника права <3>.

--------------------------------

<1> См.: Парфенова Т.А. Нормативный договор как источник российского права: история и современность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 13 - 21.

<2> См.: Гурова Т.В. Источники российского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 5 - 26; Данцева Т.Н. Формальные источники права. Красноярск, 2007. С. 9 - 18; Кросс Р. Прецедент в английском праве. М., 1985. С. 155 - 175. Подробный анализ формальных источников права см. также: Марченко М.Н. Источники права. С. 58 - 77.

<3> См.: Петров К.В., Сапун В.А., Смирнова М.Г. Нетипичные источники права // Российский юридический журнал. 2009. N 1. С. 7 - 15; Рожнов А.П. Правоприменительная практика как нетрадиционный источник российского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 11.

Так, предметом прямого судебного контроля, осуществляемого в порядке конституционного судопроизводства, могут быть такие источники права, как нормативные договоры. Такой контроль, в частности, осуществляет Конституционный Суд РФ, разрешая дела о соответствии Конституции РФ договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (п. "в", "г" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Кроме того, отдельные виды нормативных договоров могут быть предметом оспаривания в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. К примеру, в суде общей юрисдикции могут быть оспорены те или иные положения коллективного договора (соглашения), заключенного между работниками и работодателем, по мотивам их несоответствия федеральному законодательству. Однако такое дело должно рассматриваться не в рамках специальной процедуры судебного нормоконтроля, а в порядке общего (искового) гражданского судопроизводства.

Что касается такого формального источника права, как правовой обычай (обычай делового оборота), то он может стать предметом судебной проверки только в рамках косвенного контроля, при рассмотрении судом юридического дела, в котором подлежит применению конкретный правовой обычай (обычай делового оборота).

Сложнее обстоит дело с решением вопроса о судебной практике как возможном предмете судебного нормоконтроля.

В юридической науке на протяжении длительного времени достаточно активно обсуждаются проблемы судебного правотворчества, включая вопрос о судебной практике как источнике российского права <1>. В рамках этого обсуждения также активно дискутируется проблема юридической природы актов высших судебных органов, содержащих разъяснения судебной практики: постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, информационных писем Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, обзоров судебной практики, утверждаемых Судебной коллегией Верховного Суда РФ.

--------------------------------

<1> О достаточно полном спектре современных подходов в понимании судебной практики как источника права см.: Судебная практика как источник права. М., 1997; Судебная практика как источник права. М., 2000. Подробный анализ точек зрения по вопросу о понятии и роли судебной практики в правотворческом процессе сделан М.Н. Марченко. (См.: Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2008; Соловьев В.Ю. Судебная практика в российской правовой системе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 5 - 16.)

Дискуссия ведется в основном вокруг двух основных вопросов: во-первых, можно ли считать указанные разъяснения источниками (формами) права? Во-вторых, насколько юридически обязательны данные правовые акты для правоприменителя, в т.ч. для суда, рассматривающего конкретное дело?

Сторонники признания судебной практики источником (формой) российского права считают акты высших судов Российской Федерации, содержащие разъяснения судебной практики, одним из видов такого источника, подчеркивая его нормативные свойства, в т.ч. формальную определенность и обязательность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Борисова Е.А. Судебная практика как источник гражданского процессуального права // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. СПб., 2004. N 3. С. 173 - 178; Жуйков В.М. Указ. соч. С. 16 - 23; Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 8 - 9; Лебедев В.М. Указ. соч. С. 224; Марченко М.Н. Указ. соч. С. 418 - 419; Решетникова И.В. Доказательственное право в российском гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1997. С. 26 и др.

Противники идеи судебного правотворчества полагают, что указанные акты высших судов являются актами судебного толкования, носят рекомендательный характер и не могут признаваться источниками российского права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авдюков М.Г. Принцип законности в гражданском судопроизводстве. М., 1970. С. 192 - 193; Грось Л.А. О Постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О судебном решении" // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 10. С. 37 - 43; Ершова Е.А. Правовая природа постановлений Пленума Верховного Суда РФ // Российское правосудие. 2008. N 11. С. 9 - 39; Нерсесянц В.С. У российских судов нет правотворческих полномочий // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 111. А.Т. Боннер, не считая постановления пленумов высших судов Российской Федерации источниками права и отрицательно относясь к "самодеятельному" правотворчеству судов, полагает, что фактически природа постановлений пленумов "может быть охарактеризована в качестве суррогата нормативного акта". (См.: Боннер А.Т. Судебный прецедент в российской правовой системе // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2004. N 3. С. 160.)

Значительная часть авторов, не относя акты высших судебных органов к источникам права, тем не менее отмечают их своеобразный нормативный характер и обязательность <1>.

--------------------------------

<1> К.И. Комиссаров признавал безусловную обязательность руководящих разъяснений пленумов, усматривая в них признаки хотя и специфического, но нормативного акта. (См.: Комиссаров К.И. Роль судебной практики в последовательном развитии законодательства // Проблемы гражданского процессуального права в свете Конституции СССР. Свердловск, 1980. С. 27.) А.Ф. Черданцев рассматривает постановления пленумов высших судебных инстанций в качестве интерпретационных нормативных правовых актов, полагая, что они, не будучи источниками права, являются определенной формой выражения норм права (Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 55 - 56). См. также: Мадьярова А.В. Место и роль разъяснений Верховного Суда Российской Федерации в механизме уголовно-правового преследования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 11 - 14; Теребков А.В. Юридическая и логическая природа разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 7 - 9; Фархтдинов Я.Ф. Указ. соч. С. 136 - 154 и др.

Не ставя целью детально проанализировать дискуссии о юридической природе данных актов, отметим, однако, что в российской традиции разъяснения высших судебных органов имеют существенное регулирующее значение как для судебной, так и для иной правоприменительной практики, независимо от того, признаются ли они источником права или выступают в качестве актов судебного толкования.

Разъяснения высших судебных органов играют существенную роль в преодолении пробелов в правовом регулировании, противоречий и коллизий, существующих в действующем законодательстве, выступают важнейшим средством обеспечения единства судебной практики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лебедев В.М. Указ. соч. С. 224 - 225.

Оценивая полемику вокруг судебного правотворчества, М.Н. Марченко справедливо отмечает, что споры и дискуссии идут "по кругу" и ведут "в никуда", не способствуя решению проблемы, а "загоняя" ее вглубь. При этом автор полагает необходимым исходить из фактов наличия правотворческих функций у судебной власти, реализуемой Верховным Судом РФ и другими высшими судебными инстанциями. Поэтому автор совершенно правильно, на наш взгляд, предлагает вести речь не о допустимости судебного правотворчества, а о природе этих функций, формах реализации и пределах судебного правотворчества <1>. К этому же можно добавить, по нашему мнению, вопрос о формах и процедурах контроля за результатами судебного правотворчества.

--------------------------------

<1> См.: Марченко М.Н. Указ. соч. С. 417 - 418.

Как бы мы ни оценивали юридическую природу указанных разъяснений, следует признать, что с практической точки зрения они в настоящее время рассматриваются судьями как фактически обязательные <1>. Тем не менее нельзя исключить ситуации, когда может встать вопрос о том, насколько соответствуют разъяснения, данные высшим судебным органом, положениям закона. Такой вопрос может быть поставлен на обсуждение суда заинтересованными участниками процесса. Сомнения в законности данных разъяснений могут возникать у судей и независимо от позиции участников судебного разбирательства. И в том и в другом случае судья вряд ли может уклониться от разъяснения возникшей коллизии. В связи с этим, думается, судья должен иметь достаточно четкие правовые ориентиры, позволяющие ему разрешить указанную коллизию.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 424.

К сожалению, процессуальная теория и судебная практика таких ориентиров пока не выработали. На наш взгляд, в настоящее время может быть поставлен на обсуждение вопрос о применении в отношении разъяснений высших судебных органов тех или иных судебно-контрольных процедур.

В практике Верховного Суда РФ имеются случаи обращения граждан с заявлениями об обжаловании отдельных положений постановления Пленума Верховного Суда РФ с использованием процедуры оспаривания нормативных правовых актов. Верховный Суд РФ в данном случае занял однозначную позицию, согласно которой такие заявления не подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку разъяснения Пленума не являются нормативными правовыми актами, а возможность и порядок обжалования разъяснений Пленума Верховного Суда РФ законом не определены (Определение Верховного Суда РФ от 4 апреля 2003 г. N ГКПИ2003-371 "Об отказе в принятии заявления об отмене пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> <http://www.consultant.ru>

Такая позиция вполне обоснованна, поскольку постановления Пленума Верховного Суда РФ, как и другие акты высших судебных органов, содержащие разъяснения судебной практики, не относятся ни к нормативным правовым актам, ни к актам правоприменения. Они не могут быть оспорены в форме прямого судебного контроля ни в рамках специальной процедуры оспаривания нормативных актов (гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ), ни в рамках общей (исковой) процедуры гражданского (арбитражного) судопроизводства.

О.А. Беком высказано предложение о необходимости введения в определенных случаях прямого судебного контроля за рассматриваемыми актами, который должен осуществляться в порядке конституционного судопроизводства. В связи с этим автор предлагает закрепить в действующем законодательстве возможность оспаривания в Конституционном Суде РФ постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, когда они выходят за рамки толкования, на предмет соответствия создаваемых ими правоположений Конституции РФ и закрепленному в ней принципу разделения властей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бек О.А. Указ. соч. С. 17 - 18.

Указанное предложение автора вряд ли может быть реализовано, поскольку оно очевидно не вписывается в установленные Конституцией РФ полномочия Конституционного Суда РФ, а также не соответствует сложившейся правовой традиции взаимоотношений высших судебных органов. На наш взгляд, целесообразно предусмотреть особую юридическую процедуру пересмотра спорных положений, содержащихся в разъяснениях судебной практики.

Конечно, в рамках своего Регламента Пленум, Президиум или Судебная коллегия Верховного Суда РФ могут пересмотреть по своей инициативе любое из своих разъяснений. Но помимо этого необходимо законодательно закрепить специальный порядок пересмотра указанных спорных положений, который бы включил в себя перечень субъектов, имеющих право инициировать процедуру пересмотра, указание на судебный орган, полномочный осуществлять такой пересмотр, а также основные элементы собственно процедуры пересмотра. Вполне очевидно, что постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам разъяснения судебной практики могут пересматриваться только самими этими пленумами.

В настоящее время в соответствии с п. 6 ст. 58 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР" <1> руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики могут быть пересмотрены по представлению Председателя Верховного Суда РФ по мотиву их несоответствия федеральному законодательству.

--------------------------------

<1> Ведомости ВС РСФСР. 1981. N 28. Ст. 976 (с послед. изм.).

Помимо Председателя Верховного Суда РФ, такое право целесообразно предоставить также его заместителям, Президиуму и Судебной коллегии Верховного Суда РФ, а также Генеральному прокурору РФ и Министру юстиции РФ. Аналогичный порядок может быть установлен и для пересмотра разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Схожая процедура может быть предусмотрена и для пересмотра разъяснений судебной практики, которая дается в обзорах судебной практики, утверждаемых Президиумом Верховного Суда РФ, и информационных письмах Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. При этом помимо лиц, указанных выше, право вносить представление в президиумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ целесообразно предоставить председателям судебных коллегий этих судов и председателям соответствующих судебных составов высших судебных органов.

Кроме того, в случае отказа в пересмотре разъяснений необходимо предусмотреть возможность обращения указанных лиц с представлениями о пересмотре разъяснения соответственно в Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ. Что касается суда, рассматривающего конкретное дело, а также заинтересованных участников процесса, полагающих, что разъяснения судебной практики, касающиеся правовых норм, подлежащих применению в рассматриваемом деле, не соответствуют положениям федерального законодательства, то им должно быть предоставлено право обращения к соответствующим лицам с ходатайством о внесении представления о пересмотре названного разъяснения судебной практики. В случае признания такого ходатайства приемлемым и обоснованным должностное лицо внесет соответствующее представление, а в случае отсутствия оснований для внесения представления - направит заявителю мотивированный отказ.

Не менее важным представляется также решение задачи внесения большей правовой определенности в вопросах использования судьями разъяснений судебной практики при разрешении конкретных дел.

В настоящее время лишь в отношении постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ имеются указания федеральных законов об обязательности для судов содержащихся в них разъяснений (п. 6 ст. 58 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР", п. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <1>). Однако ни в законодательстве о судоустройстве, ни в процессуальном законодательстве не раскрывается содержание такой обязательности. Нет полной определенности и в вопросе о том, как должен поступать суд в случае, если он придет к выводу, что разъяснение судебной практики не соответствует федеральному законодательству, и каковы будут правовые последствия несоблюдения судом указанных разъяснений при разрешении конкретного дела.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

Высшие судебные органы также не сформировали правовую позицию по названным вопросам. Так, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" указал, что при принятии решения суду "следует учитывать постановления Пленума Верховного Суда РФ, содержащие разъяснения вопросов, возникших в судебной практике при применении норм материального или процессуального права, подлежащих применению в данном деле" <1>. Очевидно, что содержание термина "следует учитывать" не позволяет однозначно определить правовое значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2004. N 2.

Постановления высших судебных органов, содержащие разъяснения вопросов судебной практики, на наш взгляд, могут выступать предметом косвенного судебного контроля.

Как уже отмечалось, возможны ситуации, когда суд при разрешении конкретного дела придет к выводу, что правоположения, сформулированные в разъяснениях судебной практики, не соответствуют, на его взгляд, федеральному закону. Как должен поступить судья в этом случае: применить указанные разъяснения вопреки собственному выводу либо принять решение на основании своего толкования закона? Думается, что положения ч. 2 ст. 120 Конституции РФ говорят в пользу второго варианта.

Конечно, в подавляющем большинстве случаев разъяснения судебной практики основаны на законе, и их игнорирование, как правило, ведет к судебной ошибке <1>. Тем не менее нельзя полностью исключать возможность того, что разъяснения судебной практики будут расходиться с положениями закона. В связи с этим вряд ли будет оправданным наложение полного табу на оценку судом законности указанных разъяснений при разрешении конкретного дела.

--------------------------------

<1> См.: Демидов В.В. О роли и значении постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации // БВС РФ. 1998. N 3. С. 23.

В случае если суд применит закон вопреки разъяснению, содержащемуся в акте высшего судебного органа, он должен будет подробно мотивировать основания своего несогласия с указанным разъяснением <1>. Целесообразно, чтобы такая обязанность суда получила нормативное закрепление. Необходимо также вменить в обязанность суда направлять копию своего решения в тот судебный орган, который давал разъяснения судебной практики. Кроме того, целесообразно нормативно закрепить право суда обращаться с ходатайством к указанным выше должностным лицам о внесении представления о пересмотре разъяснений судебной практики.

--------------------------------

<1> М.А. Гурвич отмечал необходимость учета судьями указания Пленума и мотивировать свою позицию при несогласии с ними. (См.: Гурвич М.А. Судебное решение. Теоретические проблемы. М., 1976. С. 124 - 128.)