Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
никитин.docx
Скачиваний:
1
Добавлен:
19.09.2019
Размер:
453.65 Кб
Скачать

Глава 2. Проблемы разграничения компетенции судов по контролю за нормативными правовыми актами

Формирование эффективно работающей системы судебного нормоконтроля предполагает четкое распределение компетенции между различными судебными органами по осуществлению такого контроля. Во многом это задача законодателя, который должен сформулировать точные, однозначные, непротиворечивые и, самое главное, понятные для судей и заинтересованных лиц правила и критерии разграничения полномочий судов по проверке законности (конституционности) нормативных правовых актов. Правила и критерии разграничения полномочий судов по проверке нормативных правовых актов, с одной стороны, не должны допускать совпадения и пересечения компетенции различных судов, а с другой - исключать ситуации, когда какие-либо виды нормативных актов окажутся вне сферы судебного контроля. В настоящее время приходится с сожалением констатировать, что с этой задачей законодатель справился далеко не в должной мере.

Пока не сформирована в полном объеме законодательная основа судебной компетенции в сфере нормоконтроля. Особенно это касается закрепления полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по осуществлению прямого нормоконтроля, т.е. рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Так, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, такие полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов должны быть установлены федеральным конституционным законом, иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ <1>. Более того, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ содержится прямое указание Федеральному Собранию РФ о необходимости принять федеральный конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда РФ по рассмотрению дел об оспаривании таких нормативных правовых актов <2>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 5.

<2> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 2.

К сожалению, до настоящего времени такой конституционный закон не принят, хотя определенные попытки в этом направлении предпринимались, в первую очередь со стороны Верховного Суда РФ. Так, в ноябре 1999 г. Государственная Дума приняла в окончательной редакции проект Федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам", внесенный Верховным Судом РФ. Однако он был отклонен Советом Федерации и впоследствии был снят с рассмотрения в Государственной Думе <1>. В сентябре 2000 г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", в котором предусматривались полномочия Верховного Суда РФ, а также административных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов. Законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении, но получил отрицательное заключение Правительства РФ и в дальнейшем в Государственной Думе не рассматривался <2>.

--------------------------------

<1> См.: паспорт проекта Федерального конституционного закона N 99020723-2 "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам" // <http://www.consultant.ru>.

<2> См.: паспорт проекта Федерального конституционного закона N 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации" // <http://www.consultant.ru>.

Далека от совершенства законодательная модель разграничения компетенции по проверке нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, что породило в судебной практике целый ряд проблем и разногласий, связанных с правильным определением подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Наконец, остается ряд вопросов в правовом регулировании предмета и содержания полномочий судов по проверке нормативных правовых актов в рамках косвенного контроля. Об этом, в частности, свидетельствует несовпадение правовых позиций Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ по вопросу полномочий судов общей юрисдикции по проверке конституционности нормативного правового акта, подлежащего применению в конкретном деле.

Проблемы законодательного регулирования вопросов разграничения компетенции судов по контролю за нормативными правовыми актами в немалой степени связаны с состоянием юридической доктрины по этим вопросам. Следует отметить, что в юридической науке сохраняются значительные разногласия по решению проблем судебной компетенции в области нормоконтроля.

Общее понятие компетенции судов рассматривается большинством авторов в связи с понятием подведомственности <1>. Такой подход представляется вполне правомерным. Вместе с тем он требует определенного уточнения при анализе компетенции судов в сфере нормоконтроля. Понятие судебной подведомственности вполне применимо для обозначения предметной компетенции судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов, т.е. компетенции судов в сфере прямого нормоконтроля. Что касается косвенного нормоконтроля, то здесь о предметной компетенции как определенном круге подведомственных суду юридических дел говорить не приходится. Косвенный контроль может осуществляться судом в рамках любого юридического дела, поэтому в данном случае речь может идти о функциональной компетенции судов, т.е. объеме и содержании их полномочий (правах и обязанностях) по проверке законности (конституционности) нормативных правовых актов, примененных или подлежащих применению в конкретном юридическом деле. Следовательно, разграничение компетенции судов в сфере косвенного нормоконтроля может означать определение объема и содержания прав и обязанностей судов по осуществлению такого контроля. Поэтому понятие подведомственности будет употребляться в данной работе только применительно к разграничению компетенции судов по рассмотрению и разрешению дел об оспаривании нормативных правовых актов.

--------------------------------

<1> См.: Васьковский Е.В. Указ. соч. С. 484; Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 31; Дружков П.С. Судебная подведомственность споров о праве и иных правовых вопросов, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1966. С. 5 - 6; Осокина Г.Л. Подведомственность и подсудность дел гражданского судопроизводства. Томск, 1993. С. 6 и др.

В юридической литературе понятие подведомственности вообще и судебной подведомственности в частности используется в различных значениях, в зависимости от того, какой аспект данной правовой категории выдвигается на первый план.

Так, Ю.К. Осипов понятие подведомственности рассматривал с точки зрения объема предметной компетенции соответствующего властного органа, т.е. совокупности юридических дел, отнесенных к ведению этого органа, определяя подведомственность как "круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера" <1>. Аналогичного подхода в определении подведомственности придерживаются П.С. Дружков <2>, В.М. Музюкин <3>, В.М. Жуйков <4>, Г.Л. Осокина <5>, Д.Н. Бахрах <6> и ряд других авторов <7>.

--------------------------------

<1> Осипов Ю.К. Указ. соч. С. 31.

<2> См.: Дружков П.С. Указ. соч. С. 5 - 6.

<3> См.: Музюкин В.М. Подведомственность гражданско-правовых споров с участием граждан: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1985. С. 4 - 6.

<4> См.: Жуйков В.М. Указ. соч. С. 8.

<5> См.: Осокина Г.Л. Указ. соч. С. 6.

<6> См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 47 - 48.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Гражданский процесс" (под ред. М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Городец, 2007 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<7> См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. М., 2001. С. 104; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2003. С. 95 (автор гл. - М.К. Треушников); Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. С. 127 (автор гл. - Н.А. Громошина).

Другой подход в понимании судебной подведомственности отстаивали П.Ф. Елисейкин, А.А. Мельников, которые рассматривали подведомственность с точки зрения свойства юридического дела (спора), в силу которого оно подлежит разрешению определенными юрисдикционными органами, что позволяет разграничить отдельные формы защиты субъективных прав <1>.

--------------------------------

<1> См.: Елисейкин П.Ф. Предмет судебной деятельности в советском гражданском процессе: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Л., 1974. С. 15; Мельников А.А. Советский гражданский процессуальный закон. М., 1973. С. 118.

Подведомственность как правовая категория может раскрываться с точки зрения характеристики правовых норм, регулирующих отношения подведомственности, их отраслевой принадлежности, места в системе права и т.д. В этом значении Ю.К. Осипов определял подведомственность как совокупность правовых норм, которые "образуют межотраслевой институт подведомственности юридических дел, реально существующий в отраслевых институтах судебной подведомственности гражданских и уголовных дел, административной подведомственности и др." <1>. Подведомственность является институтом гражданского процессуального права и арбитражного процессуального права <2>.

--------------------------------

<1> Осипов Ю.К. Правовые нормы, регулирующие подведомственность юридических дел, в системе советского законодательства // Краткая антология уральской процессуальной мысли: 55 лет кафедре гражданского процесса Уральской государственной юридической академии / Под ред. В.В. Яркова. Екатеринбург, 2004. С. 392.

<2> См.: Жуйков В.М. Указ. соч. С. 4 - 5; Колоколова Н. Подведомственность дел арбитражному суду: к истории вопроса // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 5. С. 10.

Подведомственность может рассматриваться в качестве одного из юридических условий возникновения права на обращение в суд. В этом аспекте, по мнению И.В. Решетниковой и В.В. Яркова, "подведомственность очерчивает пределы реализации данного права, определяя границы судебной власти в соотношении с законодательной и исполнительной" <1>. Одновременно, пишет В.В. Ярков, подведомственность выступает здесь и в качестве юридического факта в конкретном фактическом составе, определяющем возникновение гражданского процесса. При обращении в суд подведомственность из юридического условия становится юридическим фактом, который устанавливается судьей при решении вопроса о возбуждении гражданского дела <2>.

--------------------------------

<1> Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М., 1999. С. 72.

<2> См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М., 2004. С. 145.

Подведомственность может рассматриваться, на наш взгляд, с точки зрения правовых критериев, признаков, по которым определяется компетенция властного органа (должностного лица) по рассмотрению юридических дел. В этом значении подведомственность будет представлять собой набор юридических правил, закрепленных в правовых нормах, на основании которых разграничивается предметная компетенция между властными органами (должностными лицами), в т.ч. органами судебной власти, по рассмотрению и разрешению юридических дел.

Рассмотрение понятия судебной подведомственности под различными углами зрения, многоаспектный подход в ее понимании дает, на наш взгляд, гораздо больше возможностей не только для глубокого и разностороннего исследования проблем разграничения предметной компетенции между различными ветвями судебной власти, но и, самое главное, для их результативного решения. Это в полной мере относится и к проблемам разграничения судебной подведомственности по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Разработка эффективной модели разграничения предметной компетенции судов при осуществлении прямого контроля за нормативными предписаниями предполагает: во-первых, исследование комплекса правовых норм, регулирующих подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов; во-вторых, анализ особенностей (свойств) дел данной категории; в-третьих, определение оптимальных юридических правил (критериев и признаков) разграничения полномочий судебных органов в сфере прямого нормоконтроля с учетом природы и назначения этих органов в механизме государственной власти и необходимости успешного решения задач обеспечения законности и правопорядка в обществе, а также защиты прав и законных интересов его членов.

Рассмотрим нормативную модель судебной подведомственности дел указанной категории.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов по действующей законодательной модели могут рассматриваться Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ в рамках конституционного судопроизводства, а также судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам гражданского (арбитражного) судопроизводства.

Принимая во внимание, что в данном случае речь идет о разграничении полномочий между тремя автономными ветвями судебной власти, в т.ч. в лице их высших судебных органов, правовое регулирование такого разграничения должно осуществляться согласно Конституции РФ и нормам федеральных конституционных законов.

Конституция РФ (ст. 125) и Федеральные конституционные законы "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 3), "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 27) регламентируют исчерпывающим образом лишь компетенцию Конституционного Суда РФ по осуществлению проверки соответствия нормативных правовых актов федерального и регионального уровня Конституции РФ, а также полномочия конституционных (уставных) судов по проверке соответствия региональных и муниципальных нормативных актов конституции (уставу) субъекта РФ.

Компетенция судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере прямого нормоконтроля на конституционном уровне столь же подробно не регламентирована. В Конституции РФ содержатся лишь общие положения, допускающие возможность осуществления этими судами полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов. Так, ч. 2 ст. 46 Конституции РФ закрепляет возможность прямого судебного нормоконтроля при реализации права граждан на обжалование решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных организаций, имеющих нормативный характер.

На уровне федеральных конституционных законов компетенция судов общей юрисдикции и арбитражных судов также урегулирована далеко не в полной мере. Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" <1> установлено полномочие Военной коллегии Верховного Суда РФ рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы (п. 1 ч. 3 ст. 9). Кроме того, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" закрепил в ст. 23 положение, согласно которому акты Правительства РФ, в т.ч. имеющие нормативный характер, могут быть обжалованы в суд, но не определил подведомственность таких дел судам той или иной юрисдикции. Таким образом, в целом компетенция судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов на уровне федерального конституционного закона не закреплена.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170.

Что касается арбитражных судов, то согласно Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <1> (пп. 1 п. 1 ст. 10) Высший Арбитражный Суд РФ может рассматривать в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

Редакция приведенной нормы свидетельствует о том, что фактически данный Закон не регулирует прямо подведомственность, поскольку компетенция Высшего Арбитражного Суда РФ по проверке названных нормативных правовых актов поставлена в зависимость от того, допускает конкретный федеральный закон возможность оспаривания этих актов в арбитражных судах или нет. Иначе говоря, в данном случае фактически имеет место своеобразный аналог так называемой условной подведомственности, реализация которой связана с необходимостью дополнительного законодательного регулирования на уровне федерального закона.

Анализ действующего законодательства позволяет сформулировать следующие правила и критерии разграничения полномочий по контролю за нормативными актами между различными ветвями судебной власти.

В соответствии с общим правилом подведомственности (п. 4 ч. 1 ст. 22, абз. 2 ст. 245, пп. 1 - 3 ст. 251 ГПК РФ) суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании любых нормативных правовых актов, за исключением тех, проверка которых Конституцией РФ и соответствующими законами отнесена к компетенции иных судов. В данном случае имеются в виду Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ и арбитражные суды, полномочия которых по проверке нормативных правовых актов имеют специальный характер. Соответственно компетенция судов общей юрисдикции в этой области носит неопределенный или так называемый остаточный характер.

В законодательстве отсутствует единый критерий подведомственности дел данной категории. При отнесении дел об оспаривании нормативных правовых актов к ведению той или иной ветви судебной власти законодателем принимается во внимание: во-первых, вид спорного нормативного правового акта, обусловленный юридической силой акта и видом принявшего его органа (должностного лица); во-вторых, основание проверки, связанное с видом нормативного акта, на предмет которого проверяется спорный акт; в-третьих, предмет правового регулирования, т.е. характер отношений, регулируемых спорным нормативным правовым актом.

К компетенции Конституционного Суда РФ относятся полномочия по разрешению дел о проверке федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, конституций (уставов), а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровня, не перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, могут быть проверены на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в т.ч. Конституции РФ, судами общей юрисдикции, а в случаях, предусмотренных законом, - и арбитражными судами <1>. К таким актам, в частности, относятся нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств, комитетов, управлений и т.д.), нормативные постановления региональных парламентов, а также нормативные акты органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: Ершов В.В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // Рос. юстиция. 2003. N 5. С. 21.

Проверка конституционности таких нормативных правовых актов не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ, поэтому логично предположить, что она может осуществляться судами общей юрисдикции и арбитражными судами, хотя на практике случаи оспаривания конституционности подобного рода актов без одновременной постановки вопроса об их соответствии федеральным законам или нормативным актам Президента РФ и Правительства РФ встречаются крайне редко, поскольку, как отмечает Л.В. Лазарев, "между Конституцией и указанными актами практически всегда стоит закон и они сопоставляются прежде всего с законом" <1>.

--------------------------------

<1> Лазарев Л. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ // Рос. юстиция. 2001. N 2. С. 9.

При анализе компетенции Конституционного Суда РФ в сфере прямого нормоконтроля нельзя не учитывать правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные в его Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <1>, а также в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Постановлением Конституционного Суда РФ 18 июля 2003 г. N 13-П признаны не соответствующими Конституции РФ положения ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ в той мере, в какой они допускают проверку в судах общей юрисдикции соответствия конституций и уставов субъектов РФ федеральным законам. Проверка указанных нормативных правовых актов на предмет их соответствия как Конституции РФ, так и федеральным законам может осуществляться только в порядке конституционного судопроизводства. Таким образом, в настоящее время дела об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ судам общей юрисдикции не подведомственны.

Указанная правовая позиция Конституционного Суда РФ воспринята судебной практикой.

Так, прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений Устава Самарской области от 28 декабря 1995 г. (в ред. от 4 апреля 2003 г.), касающихся избрания вице-губернатора Самарской области и осуществления им полномочий. Решением Самарского областного суда заявление прокурора удовлетворено.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение Самарского областного суда, а производство по делу в соответствии со ст. 220 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ прекратила, указав, что заявление прокурора не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку проверка соответствия конституций и уставов субъектов РФ, в т.ч. и федеральным законам, отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ <1>.

--------------------------------

<1> Дело N 46-Г03-16 // Архив Верховного Суда РФ. 2003.

В Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что положения ГПК РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253) по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования не предполагают разрешения Верховным Судом РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, поскольку судебная проверка данных актов фактически невозможна без установления их соответствия Конституции РФ и поэтому может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 2.

Такая позиция Конституционного Суда РФ получила неоднозначную оценку в юридической литературе <1>. По нашему мнению, достаточно убедительные возражения против данной правовой позиции приведены в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова, который полагает, что ограничение полномочий Верховного Суда РФ по проверке нормативных правовых актов Правительства РФ создает неопределенность в разграничении компетенции в этой сфере между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ, а также ограничивает право граждан на судебную защиту от незаконных актов исполнительной власти <2>. Тем не менее данная правовая позиция была в конечном счете поддержана Пленумом Верховного Суда РФ, который разъяснил, что судам неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

--------------------------------

<1> См.: Едидин Б.А. К вопросу о полномочиях судебных органов государственной власти // Юрист. 2004. N 12.

<2> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 2.

Суды общей юрисдикции не имеют полномочий разрешать дела о соответствии региональных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ. Признание нормативных правовых актов субъекта РФ не соответствующими региональной конституции (уставу) и потому утратившими юридическую силу относится в соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе в Российской Федерации" к исключительному ведению конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Однако следует иметь в виду, что далеко не во всех субъектах РФ образованы и действуют такие суды. Поэтому при отсутствии в субъекте РФ органа конституционного правосудия может сложиться ситуация, когда региональная конституция (устав) фактически будет лишена правовой защиты от неконституционного (неуставного) нормотворчества, а граждане - ограничены в праве на судебное оспаривание региональных и муниципальных нормативных актов по мотивам их несоответствия конституции (уставу) субъекта РФ, что, в свою очередь, приведет к нарушению права граждан на судебную защиту, гарантированного ст. 46 Конституции РФ. В связи с этим Пленум Верховного Суда РФ поддержал сложившуюся практику судов общей юрисдикции, которые при отсутствии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда принимают к своему производству и рассматривают заявления граждан и их объединений об оспаривании нормативных актов региональных и муниципальных органов (должностных) лиц по основанию их несоответствия конституции (уставу) субъекта РФ. Исключение здесь могут составлять случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия региональных или муниципальных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ передано Конституционному Суду РФ заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. 7 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

В процессуальной теории и судебной практике существует целый ряд проблем, связанных с разграничением полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. После принятия АПК РФ в 2002 г. эти проблемы, по нашему мнению, обострились.

Как уже отмечалось, в Федеральном конституционном законе "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (ст. 10) и действующем АПК РФ (ст. 27, 29, 191) закреплен принцип специальной компетенции арбитражных судов по проверке законности нормативных правовых актов. В соответствии с ним арбитражные суды могут рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Указанные дела, в т.ч. отнесенные к подсудности Высшего Арбитражного Суда РФ, подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела (п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

Таким образом, АПК РФ по существу лишь указывает на потенциальную возможность отнесения к подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов, которая должна быть реализована в отраслевых (специальных) федеральных законах.

В связи с этим Пленум Верховного Суда РФ в действовавшем ранее Постановлении от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (п. 12; данный пункт утратил силу) специально подчеркивал, что в принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отказано по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В этом случае в определении об отказе в принятии заявления судья должен указать такой закон <1>. Позиция Пленума Верховного Суда РФ была уточнена в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48, в п. 1 которого подчеркнуто, что суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в т.ч. по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо (выделено мной. - С.Н.) отнесено к ведению арбитражных судов.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2003. N 3.

В настоящее время федеральные законы прямо относят к ведению арбитражных судов рассмотрение дел об оспаривании правовых актов нормативного характера, если это нормативные правовые акты:

- налоговых органов (ч. 2 ст. 138 НК РФ);

- федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области финансов, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ);

- принятые по вопросам государственного регулирования тарифов на тепловую и электрическую энергию (ст. 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.

- принятые по вопросам регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (п. 2, 3 ст. 17 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 36.

- федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, противоречащих антимонопольному законодательству, оспоренных по заявлению антимонопольного органа (п. 1 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

Правительства РФ, принятые по вопросам применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров (ст. 36 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров") <1> (например, Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2007 г. N 757 "О мерах по защите российских производителей стеклосеток (сеток из стекловолокна)" <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.

<2> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5596.

Согласно п. 3 ст. 9 и ч. 1 ст. 30 НК РФ налоговыми органами, нормативные правовые акты которых организации и индивидуальные предприниматели вправе обжаловать в арбитражный суд, являются федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. Указанные функции в настоящее время возложены на Федеральную налоговую службу (ФНС России) (Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506).

В соответствии с действующим законодательством полномочия налоговых органов в сфере нормотворчества существенно ограничены. ФНС России и ее территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов (ч. 2 ст. 4 НК РФ). ФНС России по вопросам, отнесенным к ее ведению, вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование только в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (п. 7 Положения о ФНС России, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506). Исчерпывающий перечень документов нормативно-правового характера, которые вправе принимать ФНС России, содержится в п. 5.9 указанного Положения. За пределами этого перечня Федеральная налоговая служба не вправе принимать какие-либо нормативные правовые акты.

Полномочия по нормативно-правовому регулированию отношений в сфере налоговой деятельности, которые ранее осуществлялись Министерством по налогам и сборам РФ, с 1 августа 2004 г. возложены на Министерство финансов РФ, которое вправе принимать нормативные правовые акты, указанные в п. 5.2 Положения о Министерстве финансов РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329) <1>. При этом рассмотрение дел об оспаривании данных нормативных правовых актов относится к компетенции судов общей юрисдикции (подсудность Верховного Суда РФ), поскольку федеральное законодательство не предусматривает возможность оспаривания нормативных правовых актов Министерства финансов РФ по вопросам налоговой деятельности в арбитражных судах.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2004. 31 июля.

Таким образом, после 1 августа 2004 г. в арбитражных судах могут быть оспорены указанные выше нормативные правовые акты Федеральной налоговой службы РФ, а также сохранившие свое действие нормативные правовые акты МНС РФ (подсудность Высшего Арбитражного Суда РФ).

Тем не менее практика Высшего Арбитражного Суда РФ свидетельствует о том, что он принимает к своему рассмотрению дела об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов РФ. В качестве правового обоснования такой практики Высший Арбитражный Суд РФ ссылается в своих решениях на п. 1 ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ, согласно которым арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Таким законом Высший Арбитражный Суд РФ считает Налоговый кодекс РФ, положения которого (п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 34.2 НК РФ) предусматривают наделение Министерства финансов РФ полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов (решение ВАС РФ от 6 марта 2007 г. по делу N 15182/06 <1>). Данное решение оставлено в силе Постановлением Президиума ВАС РФ от 9 октября 2007 г. N 7526/07 <2>.

--------------------------------

<1> Документы и комментарии. 2007. N 17.

<2> Вестник ВАС РФ. 2008. N 1.

В названных нормах действительно указывается на нормотворческие полномочия финансовых органов. Однако в этих нормах НК РФ не регулирует порядок оспаривания таких нормативных правовых актов. НК РФ только в одной статье (ч. 2 ст. 138) предусматривает порядок судебного обжалования нормативных правовых актов, в т.ч. и в арбитражный суд. Но в данной норме говорится об оспаривании нормативных предписаний налоговых органов, к каковым Министерство финансов РФ никоим образом не относится. Поэтому, на наш взгляд, в настоящее время отсутствуют какие-либо юридические основания для принятия к производству Высшего Арбитражного Суда РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Минфина России. Для этого необходимо внести соответствующие поправки в НК РФ.

Т.К. Андреева считает, что основанием для вывода о подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов РФ может служить расширительное толкование понятия "налоговый орган". Она полагает, что в толковании понятия "налоговый орган", используемого в ст. 137, 138 НК РФ, нельзя ограничиваться буквальным смыслом этого выражения, поскольку такое толкование означало бы, что в результате административной реформы арбитражные суды утратили часть своей юрисдикции, установленной ст. 138 НК РФ, и лишились полномочий по проверке нормативных правовых актов по вопросам налогов и сборов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Андреева Т.К. Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", информационному письму Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" // Практика рассмотрения коммерческих споров: Анализ и комментарий постановлений Пленума и обзоров Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации / Под ред. Л.А. Новоселовой, М.А. Рожковой. Вып. 2. М., 2007. С. 75 - 76.

Однако в действительности именно так и произошло в результате передачи нормотворческих функций по вопросам налогов и сборов от налоговых органов Министерству финансов РФ. И такая ситуация сама по себе вряд ли может являться аргументом для расширительного толкования понятия налогового органа.

Федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, определена Федеральная таможенная служба (ФТС), а также Министерство финансов РФ по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств (п. 1 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329). Соответственно в арбитражных судах могут быть оспорены нормативные правовые акты Федеральной таможенной службы (п. 5.2 Положения о ФТС России, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 <1>), нормативные правовые акты Минфина России, принятые по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей (п. 5.2 Положения о Министерстве финансов РФ). Кроме того, в арбитражном суде могут быть оспорены сохранившие свое действие нормативные правовые акты Государственного таможенного комитета РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3569.

В ст. 5 Таможенного кодекса РФ отсутствует указание на субъектный состав участников правоотношений, из которых возник спор, как критерий определения подведомственности. Следовательно, рассмотрение дел, связанных с обжалованием нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и Минфина России, относится к исключительной компетенции арбитражных судов вне зависимости от состава участников таких споров в тех случаях, когда эти акты затрагивают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 12 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80 <1>).

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

В сфере государственного регулирования тарифов на тепловую и электрическую энергию полномочиями принятия нормативных правовых актов наделены Правительство РФ, Федеральная служба по тарифам (Положение о Федеральной службе по тарифам, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332) <1>, органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, а также органы местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.

Нормативные правовые акты по этим вопросам, включая правовые акты по установлению тарифов, могут быть оспорены в арбитражных судах: нормативные правовые акты Правительства РФ и Федеральной комиссии по тарифам - в Высшем Арбитражном Суде РФ, а акты региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления - в соответствующих арбитражных судах субъектов РФ.

Подведомственность арбитражному суду споров в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в настоящее время не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 11 информационного письма от 13 августа 2004 г. N 80 разъяснил судам, что рассмотрение указанных споров, в т.ч. и в случае, когда заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, в соответствии с ч. 3 ст. 27, п. 5 ст. 29 АПК РФ и ст. 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" относится к исключительной компетенции арбитражных судов <1>. Указанная правовая позиция Президиума ВАС РФ нашла поддержку в практике Верховного Суда РФ (Определение Президиума Верховного Суда РФ от 4 февраля 2004 г. N 91пв-03) <2>. Против этого положения высказался Е.А. Хвостов, который вполне обоснованно, на наш взгляд, полагает, что споры о тарифах на тепловую и электрическую энергию с участием граждан должны быть отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции <3>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

<2> БВС РФ. 2004. N 7.

<3> См.: Хвостов Е.А. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов // Арбитражная практика. 2004. N 8. С. 45.

Нормативные предписания в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса могут приниматься Федеральной службой по тарифам, а также соответствующими региональными и муниципальными органами регулирования (ст. 4 - 6 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"). В соответствии со ст. 17 названного Закона арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании таких нормативных предписаний по заявлению Федеральной службы по тарифам или соответствующего регулирующего органа субъекта РФ. Следует также иметь в виду, что право на обращение в арбитражный суд у названных субъектов возникает только после истечения установленного срока на исполнение их предписания о пересмотре спорного нормативного акта органом, его принявшим. Иначе говоря, в данном случае имеет место так называемая условная подведомственность.

Несмотря на то что федеральным законом установлены, казалось бы, достаточно четкие критерии подведомственности арбитражным судам дел данной категории, в судебной практике получили достаточно широкое распространение случаи принятия арбитражными судами к своему производству заявлений об оспаривании нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования, поданных прокурорами, а также заинтересованными коммерческими и некоммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями.

Так, товарищество собственников жилья (ТСЖ) "Пяткина, 57" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими п. 2, 6 решения Думы Полазненского городского поселения от 29 ноября 2007 г. N 227 "Об утверждении тарифов на водоснабжение и водоотведение в Полазненском городском поселении на 2008 год". Арбитражный суд Пермского края принял заявление ТСЖ и рассмотрел дело по существу <1>.

--------------------------------

<1> Дело N А50-7412/2008-А20 // <http:// www.arbitr.ru/ pract/ ac_prac_rech/>.

Нормативные правовые акты, нарушающие антимонопольное законодательство, как это указано в пп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции", могут быть предметом оспаривания в арбитражном суде. При этом в указанной норме установлен ряд условий (критерии) подведомственности арбитражным судам дел данной категории, которые касаются субъекта, принявшего спорный нормативный правовой акт, и субъекта, оспаривающего данный акт, а также основания оспаривания.

Во-первых, в указанном Законе приведен исчерпывающий перечень субъектов, чьи нормативные предписания могут оспариваться в арбитражном суде. В этот перечень входят: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организаций, а также государственные внебюджетные фонды и Центральный банк РФ. В связи с этим оспаривание нормативных правовых актов, нарушающих антимонопольное законодательство, изданных иными властными органами (например, законодательными органами субъектов РФ), подведомственно судам общей юрисдикции.

Так, Управление Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействующими ст. 9.6, 9.8, 9.10 и 12.5 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях, ч. 1, 2 и 4 ст. 13 Закона Липецкой области "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и городским электрическим пассажирским транспортом общего пользования в Липецкой области" как не соответствующих п. 2 ч. 1 ст. 15 и п. 4 ст. 16 Федерального закона "О защите конкуренции".

Определением Арбитражного суда Липецкой области производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ. Кассационной инстанцией данное Определение оставлено в силе (Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа по делу N А36-2523/2008) <1>.

--------------------------------

<1> <http:// www.arbitr.ru/ pract/ ac_prac_rech/>

Во-вторых, в Законе точно определен субъект, который имеет право оспорить указанные нормативные правовые акты в арбитражном суде. Это - антимонопольный орган (Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы).

В-третьих, основанием оспаривания данного нормативного правового акта должно быть нарушение антимонопольного законодательства.

Таким образом, пп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции" четко и однозначно устанавливает, что нормативный правовой акт может быть оспорен в арбитражный суд, если этот акт:

а) нарушает антимонопольное законодательство;

б) принят указанным в данной статье закона субъектом;

в) оспорен антимонопольным органом.

Подробный анализ положений ст. 23 данного Закона проведен в связи с необходимостью оценки правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, сформулированной в п. 15 Постановления от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", в котором Пленум дал, на наш взгляд, необоснованно расширительное толкование пп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 вышеназванного Закона, ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ. Пленум разъяснил судам, что "при применении данных норм в их взаимосвязи следует учитывать, что они не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству" <1>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2008. N 8.

К сожалению, текст упомянутого Постановления не содержит четкого указания на то, в чем конкретно заключается это системное толкование и каким образом его результат оказывает влияние на определение подведомственности арбитражным судам дел данной категории. С указанной правовой позицией Пленума достаточно трудно согласиться.

Помимо названных категорий дел, в практике арбитражных судов широкое распространение получили случаи принятия к производству заявлений об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <1>. Статистический анализ показывает, что в 2008 г. более 68% дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассмотренных арбитражными судами, составляли дела об оспаривании нормативных актов органов местного самоуправления <2>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 4. С. 106, N 8. С. 146, N 11. С. 85.

<2> Сведения о делах об оспаривании нормативных правовых актов, рассмотренных арбитражными судами Российской Федерации // Архив ВАС РФ. 2008.

Основанием для принятия заявления к подведомственности арбитражными судами является ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вот как выглядит типичная аргументация обоснования подведомственности дела об оспаривании муниципального нормативного правового акта, содержащаяся в Постановлении ФАС Московского округа по делу N А41-К2-9462/07:

"В статье 78 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Таким образом, данный Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в т.ч. и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Московского округа по делу N А41-К2-9462/07 // <http:// www.arbitr.ru/ pract/ ac_prac_rech/>.

Указанная практика арбитражных судов получила поддержку Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (п. 9, 13 информационного письма от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов").

Между тем в данном случае вряд ли можно говорить о прямом отнесении дел об оспаривании нормативных актов к подведомственности арбитражных судов. Прямое отнесение дела об оспаривании нормативных актов к подведомственности арбитражных судов имеет место тогда, когда в законе нормативные правовые акты непосредственно указаны в качестве объекта оспаривания в арбитражном суде. Но этого недостаточно. Необходимо, чтобы нормативные правовые акты были определенным образом обозначены (конкретизированы) в соответствии с тем или иным групповым признаком: предметом правового регулирования (акты, устанавливающие тарифы на тепловую или электрическую энергию); органом (лицом), принявшим нормативный акт (акты налоговых органов); субъектом, оспорившим нормативный акт (юридические лица или индивидуальные предприниматели), и т.д. Этот групповой признак и позволяет очертить круг нормативных правовых актов, которые могут быть оспорены в арбитражном суде.

Под этим углом зрения рассмотрим еще раз содержание ст. 78 названного Закона.

Во-первых, в ней вообще нет упоминания о нормативных правовых актах местного самоуправления, речь идет лишь о решениях, принятых путем прямого волеизъявления граждан, и решениях органов (должностных лиц) местного самоуправления. Конечно, решения могут иметь нормативный характер. Поэтому можно предположить, что законодатель здесь имел в виду и такие решения, но прямо из названной нормы это никак не следует.

Во-вторых, в этой статье указано, что решения могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном порядке, но отсутствует упоминание о признаках, по которым можно определить, какие нормативные решения могут быть оспорены в арбитражном суде, а какие - в суде общей юрисдикции.

Тем не менее в п. 9 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80 такой признак содержится. В этом пункте, в частности, разъясняется, что "по существу (выделено мной. - С.Н.) Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в т.ч. и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Московского округа по делу N А41-К2-9462/07 // <http://www.arbitr.ru/pract/ac_prac_rech/>.

Таким образом, в качестве признака для определения тех муниципальных нормативных актов, которые могут быть оспорены в арбитражный суд, в информационном письме указывается нарушение прав и законных интересов гражданина или организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Но совершенно очевидно, что такой признак в ст. 78 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отсутствует.

Такого рода признак обнаруживается в п. 1 ст. 29 и п. 3 ст. 191 АПК РФ, из которых следует, что дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом. Но этот признак сам по себе применяться судом не может, в т.ч. и при определении нормативных правовых актов органов местного самоуправления, подлежащих оспариванию в арбитражном суде. Для этого он в соответствии с теми же п. 1 ст. 29 и п. 3 ст. 191 АПК РФ должен быть указан в специальном законе. В ст. 78 названного (специального!) Закона законодатель этого не сделал. Поэтому нет никаких оснований для использования указанного признака при установлении подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов местного самоуправления.

На основании изложенного можно сделать вывод, что в ст. 78 вышеназванного Закона нет прямого указания на то, что нормативные правовые акты, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской деятельности, могут быть оспорены в арбитражный суд. Данная правовая норма, таким образом, не может служить основанием для исключения дел о проверке данных нормативных правовых актов из компетенции судов общей юрисдикции и отнесения их к подведомственности арбитражных судов.

Практика судов общей юрисдикции последних лет свидетельствует о том, что суды также ориентируются на данный вывод и принимают к рассмотрению дела об оспаривании вышеназванных нормативных правовых актов.

Президиум Верховного Суда РФ, в свою очередь, поддержал практику судов общей юрисдикции по принятию к рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов местного самоуправления. В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2004 г. его Президиум разъяснил судам, что "федеральным законодательством не предусмотрена норма, которая относила бы рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления в том случае, если заявителем является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, к компетенции арбитражных судов. Исходя из изложенного, а также учитывая то, что в настоящее время отсутствует федеральный закон, относящий рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления к подведомственности арбитражных судов, данная категория дел подлежит рассмотрению судами общей юрисдикции независимо от субъекта, обращающегося в суд с указанным требованием" <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2005. N 7.

Если подвести итог проведенного анализа действующей законодательной модели разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а также реализации этой модели в реальной судебной практике, можно, на наш взгляд, констатировать следующее.

Во-первых, практика арбитражных судов в определении их предметной компетенции по осуществлению прямого нормоконтроля в ряде случаев расходится с определением такой компетенции в действующем законодательстве, а также с практикой судов общей юрисдикции. Все это приводит к реальному пересечению компетенции судов по проверке законности нормативных правовых актов. В настоящее время по делам об оспаривании некоторых видов нормативных актов фактически сложилась альтернативная подведомственность, когда заявитель по своему усмотрению может обратиться либо в суд общей юрисдикции, либо в арбитражный суд. Пересечение полномочий судов в принципе может привести к тому, что по вопросу о законности одного и того же нормативного акта будут иметь место два противоположных судебных решения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чудиновских К.А. Коллизии подведомственности в российском праве // LEX RUSSIA. 2004. N 1.

Во-вторых, правила отнесения дел об оспаривании нормативных правовых актов к подведомственности арбитражных судов, закрепленные в действующей законодательной модели, нельзя признать оптимальными.

Как уже отмечалось, АПК РФ не устанавливает конкретных критериев, на основе которых судья может определить возможность проверки данного нормативного правового акта арбитражным судом. Он лишь содержит нормы (п. 1 ст. 29, п. 3 ст. 191), отсылающие к иным федеральным законам, к которым должен обратиться судья, чтобы определить допустимость такой проверки.

Подобный технико-юридический прием регулирования вопросов подведомственности нельзя признать удачным. Правовое регламентирование компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов различными отраслевыми материальными законами приводит к тому, что перечень нормативных правовых актов, подлежащих проверке арбитражными судами, постоянно меняется. Подведомственность, таким образом, становится "плавающей". За последние несколько лет компетенция арбитражных судов в сфере нормоконтроля менялась неоднократно, нередко по причинам чисто технического характера, когда законодатель вносил те или иные поправки в закон с целью совершенствования материальных норм, а эти поправки в конечном счете влияли на вопросы подведомственности.

К примеру, ст. 43 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <1> предусматривала возможность оспаривания в арбитражном суде субъектами предпринимательской деятельности нормативных актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Однако в связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2004 г., направленного на изменение законодательства в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления, в редакцию ст. 43 были внесены такие поправки, которые исключили возможность проверки этих нормативных актов арбитражными судами.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

В связи с осуществлением административной реформы в 2004 г. в Налоговый кодекс РФ были внесены поправки, которые привели к тому, что нормативные правовые акты в сфере налоговых отношений, принятые до 1 августа 2004 г., по-прежнему оспариваются в Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии со ст. 138 НК РФ, а аналогичные по своему содержанию нормативные правовые акты, принятые после 1 августа 2004 г., должны оспариваться уже в Верховный Суд РФ.

Еще более курьезная ситуация сложилась, на наш взгляд, в связи с внесением поправок в Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". На основании ст. 13 этого Закона арбитражные суды рассматривали дела об оспаривании данных тарифов. Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 38-ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми из него исключено 8 статей, в т.ч. ст. 13, которая предусматривала возможность оспаривания тарифов в арбитражном суде. В результате этого арбитражные суды утратили полномочия по рассмотрению этой категории дел, которыми они обладали с 1995 г. Однако Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 125-ФЗ в этот Закон была включена ст. 7.1, которая восстановила подведомственность этих споров арбитражным судам.

Думается, что при сохранении указанного способа правового регулирования подведомственности дел об оспаривании нормативных актов арбитражным судам подобные ситуации будут возникать постоянно. Какие же могут быть предложены выходы из сложившейся ситуации?

По нашему мнению, совершенствование правового регулирования компетенции арбитражных судов в сфере прямого контроля за нормативными правовыми актами должно осуществляться по двум направлениям.

Первое направление - формально-юридическое, связано с уточнением места и порядка функционирования правил (норм) подведомственности в системе российского законодательства.

Правила (нормы), регулирующие подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании нормативных предписаний, должны содержаться не в специальных, отраслевых законах, которые включают преимущественно нормы материального права, а в арбитражно-процессуальном законодательстве. Как справедливо отмечал Ю.К. Осипов, нормы, регулирующие подведомственность, являются нормами процессуальными, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере правоприменительной деятельности, т.е. отношения процессуальные. Поэтому и сосредоточены такие нормы должны быть в источниках процессуального права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Осипов Ю.К. Указ. соч. С. 390 - 391.

По нашему мнению, нормы, детально регулирующие подведомственность арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в первую очередь должны содержаться в АПК РФ. В настоящее время содержащиеся в АПК РФ нормы о подведомственности этих дел (п. 1 ст. 29, п. 3 ст. 191) носят отсылочный характер и фактически адресованы не суду, решающему вопрос о подведомственности дела, а законодателю, который в специальном законе должен предусмотреть возможность оспаривания в арбитражном суде определенной группы нормативных правовых актов из числа тех, которые затрагивают интересы заявителя в указанной сфере.

Поэтому в отличие от норм действующего АПК РФ эти нормы должны иметь прямое действие в регулировании вопросов подведомственности, с тем чтобы им не был присущ отсылочный характер, чтобы они могли напрямую применяться судьями при определении подведомственности конкретного дела арбитражному суду. АПК РФ должен содержать конкретные правила (критерии, признаки) подведомственности арбитражным судам дел данной категории. При этом правовые нормы общего характера, устанавливающие компетенцию арбитражных судов по рассмотрению и разрешению дел этой категории, должны закрепляться на уровне федерального конституционного закона, в первую очередь в Федеральном конституционном законе "Об арбитражных судах Российской Федерации".

Второе направление - содержательное, касается объема и содержания предметной компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов. Здесь главные вопросы заключаются в том, каковы должны быть критерии отнесения дел об оспаривании нормативных актов к подведомственности арбитражных судов и каким должен быть перечень нормативных правовых актов, подлежащих проверке в порядке арбитражного судопроизводства. В юридической литературе на эти вопросы даются различные, порой диаметрально противоположные ответы.

Одни авторы, рассматривая в качестве основного критерия подведомственности характер дел об оспаривании нормативных правовых актов, приходят к выводу, что эти дела должны быть вообще исключены из подведомственности арбитражных судов и переданы судам общей юрисдикции. Так, В.А. Филановский считает, что дела об оспаривании нормативных правовых актов по своей правовой природе являются не экономическими спорами, которые рассматриваются арбитражными судами, а спорами публично-правового характера, в которых решаются вопросы объективного права, и поэтому они не должны относиться к подведомственности арбитражных судов <1>. Аналогичной позиции придерживаются В.А. Кирсанов <2> и М.Г. Власова <3>.

--------------------------------

<1> См.: Филановский В.А. Указ. соч. С. 6, 164.

<2> См.: Кирсанов В.А. Указ. соч. С. 115.

<3> См.: Власова М.Г. Указ. соч. С. 23.

Данный подход в целом нашел поддержку в ряде законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Верховным Судом РФ. Это, во-первых, упоминавшиеся выше проекты Федеральных конституционных законов "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам" и "О федеральных административных судах в Российской Федерации"; во-вторых, проект Кодекса административного судопроизводства РФ, который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе <1>. Указанные законопроекты предполагают, что рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов будет сосредоточено в судах общей юрисдикции (административных судах).

--------------------------------

<1> См.: проект N 381232-4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // <http://www.consultant.ru>.

Другие авторы, наоборот, высказываются за расширение компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов, рассматривая в качестве основного критерия характер отношений, регулируемых спорным актом. Так, по мнению И.А. Приходько, арбитражные суды должны быть наделены компетенцией рассматривать все дела об оспаривании нормативных правовых актов, принимаемых в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а не только те, в отношении которых на это имеется специальное указание в законе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приходько И.А. Доступность правосудия в суде первой инстанции: основные проблемы. СПб., 2005. С. 516.

Указанная точка зрения во многом совпадает с позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, которая была сформулирована в информационном письме от 12 ноября 1999 г. N С1-4/УЗ-1242, и предложенных Высшим Арбитражным Судом РФ поправках к проекту Федерального конституционного закона N 99020723-2 "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам". В письме полномочия по проверке всех нормативных правовых актов, регулирующих экономические отношения между индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, а также между указанными лицами и органами государственной власти или органами местного самоуправления, предлагалось передать арбитражным судам <1>.

--------------------------------

<1> См.: паспорт проекта Федерального конституционного закона N 99020723-2 // <http://www.consultant.ru>.

Наконец, еще одна группа авторов не считает необходимым кардинально менять что-либо в сфере правового регулирования подведомственности дел об оспаривании нормативных предписаний, а ограничиться преимущественно мерами организационного и методического характера. Такой позиции придерживается, в частности, А.А. Гусев, который полагает, что "оптимальным выходом из сложившейся ситуации была бы выработка единой позиции... Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, правотворческих органов на самой ранней стадии, стадии правотворчества" <1>.

--------------------------------

<1> Гусев А.А. Указ. соч. С. 65 - 66.

Конечно, согласование позиций высших судебных органов, законодательных и правительственных структур является важным условием обеспечения качественных результатов нормотворческой деятельности по вопросам разграничения судебной компетенции в сфере нормоконтроля. Трудно переоценить и важность преодоления разногласий высших судебных структур в правоприменительной практике при решении вопросов подведомственности дел об оспаривании нормативных предписаний. Так, в целях оперативного разрешения сложившихся в практике судов противоречий в определении подведомственности дел данной категории было бы полезно принятие совместного постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ <1>, тем более что подобный опыт в разрешении конфликтных ситуаций, связанных с разграничением компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, имеется (Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <2>, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12 ноября 2001 г. N 15, Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности" <3>).

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 65.

<2> Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.

<3> БВС РФ. 2002. N 1.

Однако эти меры сами по себе вряд ли смогут снять все возникшие противоречия, а самое главное - устранить основную причину их возникновения, которая заключается в несовершенстве действующей правовой модели регулирования подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Отнесение всех дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых в настоящее время арбитражными судами, к подведомственности судов общей юрисдикции, как это предлагают В.А. Филановский и другие авторы, позволяет радикально решить проблему разграничения компетенции между судами по этой категории дел. Однако с учетом сложившихся правовых традиций и тенденций, направленных на расширение компетенции арбитражных судов в сфере нормоконтроля, а также наличия ряда объективных и субъективных факторов подобное перераспределение компетенции между судами не представляется реальным.

Трудно также согласиться с теми предложениями ученых, которые направлены на резкое расширение перечня нормативных правовых актов, проверка которых должна относиться к арбитражной подведомственности. Наделение арбитражных судов компетенцией рассматривать все дела об оспаривании нормативных правовых актов, принимаемых в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, по нашему мнению, не только не снимет существующие проблемы в определении подведомственности, но и создаст еще большую неопределенность в вопросе разграничения судебной компетенции в делах об оспаривании нормативных правовых актов.

Во-первых, в законодательстве не раскрывается понятие экономической деятельности и экономического спора, что приводит к некоторой неопределенности при отнесении конкретного нормативного правового акта к данной группе актов <1>. Об этом, в частности, свидетельствуют проблемы, возникшие в законодательной практике по установлению в отраслевых федеральных законах видов нормативных правовых актов, подлежащих оспариванию в арбитражном суде. В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации", п. 1 ст. 29, п. 3 ст. 191 АПК РФ такие виды (группы) нормативных правовых актов должны быть "выбраны" законодателем как раз из числа тех, которые затрагивают интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Но в ряде случаев оказалось, что законодатель "выбрал" такие акты, которые вряд ли можно отнести к сфере предпринимательской деятельности, поскольку они регулируют отношения с участием граждан, не имеющих статуса предпринимателя, и напрямую затрагивают их интересы.

--------------------------------

<1> По мнению В.М. Жуйкова, неопределенность понятий "экономическая деятельность" и "экономический спор" привела законодателя при принятии АПК РФ (2002 г.) к произвольному и ошибочному отнесению к экономическим спорам споров о законности нормативных правовых актов. (См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.А. Жилина. М., 2005. С. 82.)

Как уже отмечалось, к подведомственности арбитражных судов законодателем отнесена проверка тарифов на тепловую и электрическую энергию, потребляемую населением, а также тарифов на коммунальные услуги, оказываемые гражданам (вывоз мусора, холодное водоснабжение, канализация и проч.). Вряд ли отношения, возникающие между гражданами и коммунальными организациями, в т.ч. в части установления тарифов на коммунальные услуги, можно отнести к сфере предпринимательской деятельности. Подобная законодательная практика дала повод некоторым авторам сделать вывод о том, что этот критерий вообще не принимается законодателем во внимание <1>.

--------------------------------

<1> См.: Антонов И.В. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании правовых актов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 93.

Как видим, законодатель, оперируя всего несколькими видами нормативных правовых актов, допустил неточность при отнесении некоторых из них к сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Поэтому можно представить, с какими сложностями столкнутся суды, когда им придется иметь дело с массивом нормативных правовых актов, относящихся к самым различным отраслям законодательства, и определять, связан ли данный акт с указанной сферой деятельности. В такой ситуации весьма вероятно возникновение еще больших разногласий по вопросам подведомственности между арбитражными судами и судами общей юрисдикции.

Во-вторых, нормативный правовой акт, затрагивающий интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, может одновременно затрагивать права и интересы граждан и организаций, не связанных с такого рода деятельностью (нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, пассажирские перевозки, налоговые отношения и т.д.). Но поскольку проверка данного вида нормативных правовых актов будет входить в подведомственность арбитражных судов, указанные граждане и организации должны будут обращаться с заявлениями об оспаривании таких актов также в эти суды. По нашему мнению, это может отрицательно сказаться на доступности судебной защиты прав и законных интересов граждан при оспаривании ими нормативных актов органов местного самоуправления, поскольку им придется обращаться с заявлением не в районный суд по месту жительства, а в арбитражный суд, находящийся в административном центре субъекта РФ, а кассационную жалобу на судебное решение направлять в арбитражный суд федерального округа.

Высказываясь в поддержку расширения компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов, И.А. Приходько обосновывает свою позицию тем, что, осуществляя правоприменение в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражные суды постоянно сталкиваются с необходимостью оценки законности нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приходько И.А. Указ. соч. С. 515.

С такой позицией нельзя согласиться. В делах об оспаривании нормативных правовых актов разрешаются вопросы абстрактного права (соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу). Правоотношения, возникшие в связи с применением этого акта, и связанные с этим вопросы предметом судебного разбирательства не являются <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.А. Жилина. 2-е изд. М., 2009. С. 82.

Поэтому само по себе неоднократное применение судом той или иной группы нормативных актов при разрешении экономических споров вряд ли может оказать существенное влияние на качество проверки законности какого-либо нормативного правового акта и являться дополнительным аргументом в расширении компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов данной группы.

Другое дело, что арбитражные суды к настоящему времени наработали достаточно большую практику по проверке в порядке, предусмотренном гл. 23 АПК РФ, некоторых видов нормативных правовых актов, обладающих определенной спецификой. В первую очередь можно назвать нормативные предписания, регулирующие тарифы на тепловую и электрическую энергию. Наличие подобной практики, конечно, необходимо учитывать при законодательном регулировании подведомственности арбитражных судов в сфере прямого нормоконтроля.

По нашему мнению, предметная компетенция арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов должна быть достаточно ограничена и предельно конкретизирована определенными видами (группами) нормативных правовых актов.

Конкретные виды нормативных правовых актов, проверка которых относится к подведомственности арбитражных судов, должны быть прямо закреплены соответствующей нормой АПК РФ (например, ст. 29 АПК РФ) в виде определенного перечня, который должен носить закрытый (исчерпывающий) характер.

При формировании перечня нормативных правовых актов, оспаривание которых допускается в арбитражном суде, следует исходить из правовой природы арбитражных судов как судов специальной юрисдикции, основное предназначение которых - разрешение правовых конфликтов (споров) в сфере экономики между субъектами предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Необходимость ограничения законом компетенции арбитражных судов как судов специальной юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов подчеркивает В.В. Ершов. (См.: Ершов В.В. Административное право: теоретические, правотворческие и правоприменительные проблемы // Теоретические и практические проблемы административного правосудия. Материалы науч.-практ. конференции. М., 2006. С. 65.)

В связи с этим законодателю прежде всего следует принимать во внимание предмет правового регулирования, т.е. характер отношений, регламентируемых нормативным правовым актом. Это должны быть особые виды экономических (хозяйственных) отношений, субъектами которых являются участники предпринимательской и иной хозяйственной деятельности.

С нашей точки зрения, следует выделить три вида таких отношений: первый - отношения в сфере налоговых и иных обязательных платежей, осуществляемых субъектами хозяйственной деятельности; второй - отношения в сфере административного регулирования стоимостных показателей результатов хозяйственной деятельности (цен, тарифов, ставок на товары, услуги и т.п.); третий - отношения, связанные с реализацией специальных требований и ограничений хозяйственной деятельности, направленных на обеспечение конкуренции на товарных рынках, защиту отечественных товаропроизводителей, и др.

Определяя перечень нормативных правовых актов, подлежащих закреплению ст. 29 АПК РФ, законодатель должен ориентироваться на те акты, которые регулируют указанные виды отношений. Кроме того, нельзя не учитывать сложившиеся правовые традиции и опыт рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов.

С учетом вышесказанного можно предложить включить в ст. 29 АПК РФ следующий перечень нормативных правовых актов, подлежащих оспариванию в арбитражном суде, принятых:

а) по вопросам налогов и сборов;

б) государственными органами, органами местного самоуправления по вопросам регулирования тарифов, цен (ставок) на товары и услуги;

в) государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами или организациями, если они, по мнению заявителя, противоречат антимонопольному законодательству;

г) по вопросам применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров.

В ст. 29 АПК РФ также должно быть оговорено, что арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании перечисленных нормативных правовых актов по заявлениям организаций и индивидуальных предпринимателей, а также прокуроров, государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, которые в соответствии с федеральным законом вправе обратиться в арбитражный суд с таким заявлением, а равно с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц <1>.

--------------------------------

<1> Право на оспаривание нормативных правовых актов анализируется в подразд. 3.2 гл. 3 наст. работы.

Соответственно ч. 3 ст. 191 АПК РФ необходимо внести изменения в общее правило подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов. В этой норме следует указать, что арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в соответствии с АПК РФ их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов.

Указанное правило подведомственности целесообразно также включить в ст. 36 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации", с тем чтобы выполнить Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П в части установления компетенции арбитражных судов в сфере прямого нормоконтроля на уровне федерального конституционного закона (п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

В свою очередь, в п. 1 ст. 10 указанного Закона необходимо предусмотреть, что Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в соответствии с АПК РФ их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов.

Как уже отмечалось, суды вправе осуществлять полномочия по проверке законности (конституционности) нормативного правового акта в форме косвенного нормоконтроля при рассмотрении конкретного юридического дела. Такая проверка может осуществляться судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках гражданского, уголовного или арбитражного процесса. Осуществление косвенного нормоконтроля в рамках конституционного судопроизводства вряд ли возможно, поскольку проверять конституционность нормативного правового акта по собственной инициативе Конституционный Суд РФ не уполномочен. Проверка конституционности нормативного правового акта возможна только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных правовых актов (Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации") <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 4.

Объем и содержание полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов в форме косвенного контроля не связаны с предметной компетенцией судов и не охватываются понятием "судебная подведомственность". Компетенция судов по осуществлению косвенного нормоконтроля зависит от вида проверяемого акта и основания проверки.

Нормативный правовой акт может быть проверен судом на соответствие Конституции РФ (проверка конституционности), закону или иному обладающему большей силой подзаконному акту, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) <1>.

--------------------------------

<1> О проблемах применения в судебной практике положений международного права см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // БВС РФ. 2003. N 12; Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: Материалы Всероссийского совещания. Москва. 24 декабря 2002 г. М., 2004; Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе Российской Федерации. М., 1997; Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998; Толстик В.А. Иерархия российского и международного права. М., 2001; Викут М.А., Афанасьев С.Ф. К вопросу о реализации части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации в сфере российского гражданского судопроизводства (проблемы теории и практики применения) // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 3. С. 36 - 44; Воронцова И. Практика применения общепризнанных норм международного права судами Российской Федерации при рассмотрении гражданских дел // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 6. С. 28 - 31; Ершов В.В., Ершова Е.А. Современные проблемы международного права // Российское правосудие. 2006. N 2. С. 17 - 28; Нешатаева Т.Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права // Вестник ВАС РФ. 2004. N 3. С. 124 - 140 и др.

Суд общей юрисдикции и арбитражный суд могут отказаться от применения в конкретном деле любого нормативного правового акта, если установят, что этот акт противоречит нормативному предписанию, имеющему большую юридическую силу.

Следует отметить, что по вопросу о реализации права судов общей юрисдикции по проверке в конкретном деле конституционности федеральных законов и иных нормативных правовых актов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и непосредственному применению Конституции РФ, возникло известное несовпадение правовых позиций Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Как справедливо отмечает Л.В. Лазарев, это несовпадение не касается главного - права судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять соответствие Конституции РФ любых подлежащих применению ими актов, в т.ч. законов, выявлять их конституционный смысл и отказываться от применения в конкретном деле неконституционного, по мнению суда, закона, руководствуясь при разрешении дела непосредственно Конституцией РФ <1>. Различия в позициях Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ касаются оценки необходимости обращения с запросом в Конституционный Суд РФ в случае выявления судом неконституционности подлежащего применению (примененного) закона. Конституционный Суд РФ полагает, что обращение суда с запросом, если он убежден в неконституционности применяемого закона, является не только его правом, но и обязанностью (п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П). Верховный Суд РФ, в свою очередь, считает, что такой запрос направляется судом лишь в случае неопределенности в вопросе о конституционности примененного или подлежащего применению по конкретному делу закона (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <2>).

--------------------------------

<1> См.: Лазарев Л. Указ. соч. С. 9.

<2> БВС РФ. 1996. N 1.

Тут вы можете оставить комментарий к выбранному абзацу или сообщить об ошибке.

Оставленные комментарии видны всем.