Глава 3. Рассмотрение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов

3.1. Понятие и процессуальный порядок судебного

оспаривания нормативных предписаний

Проблемам судебного оспаривания нормативных правовых актов в последнее время уделяется значительное внимание в законодательной деятельности, судебной практике и процессуальной теории. Вопросам судебного оспаривания нормативных предписаний был посвящен целый ряд решений Конституционного Суда РФ (Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации", от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации"; от 27 января 2004 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой ст. 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации"), решений Пленума Верховного Суда РФ (Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ"; от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части") и Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"). Немало появилось в этой сфере и теоретических исследований, в т.ч. диссертационного характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Антонов И.В. Указ. соч.; Бек О.А. Указ. соч.; Бурков А.Л. Акты судебного нормоконтроля как источник административного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005; Гусев А.А. Указ. соч.; Замотаева Е.К. Указ. соч.; Кирсанов В.А. Указ. соч.; Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах об общей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001 и др.

Несмотря на значительный интерес к проблемам судебного контроля в сфере нормотворчества, понятие судебного оспаривания вообще и оспаривания нормативных актов в частности еще не стало предметом специального научного исследования. Следует признать справедливым замечание П.Ф. Елисейкина, что "оспариванию как особому явлению в механизме правового регулирования, в динамике возникновения спора о праве, в т.ч. его понятию и определению в литературе, не уделялось внимания" <1>.

--------------------------------

<1> Елисейкин П.Ф. Основания возникновения спора о праве // Вопросы теории и практики гражданского процесса. Гражданское судопроизводство и арбитраж: Межвуз. науч. сб. Саратов, 1984. С. 38.

Анализируя указанное понятие применительно к исковому производству, П.Ф. Елисейкин определял оспаривание как результат различной субъективной оценки своих прав и обязанностей их носителями. В этом смысле, по мнению автора, оспаривание прежде всего - это предъявление материально-правового требования одним лицом к другому, при условии, что такое требование вызывает возражения другой стороны и поэтому становится оспариванием, с которым связано возникновение спора о праве в виде разногласий, который требует юрисдикционного вмешательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 38 - 39.

По нашему мнению, понимание оспаривания в качестве правового требования (притязания) лица как результата определенных разногласий между субъектами права, подлежащих разрешению в судебном порядке, может быть применено и к характеристике оспаривания нормативных предписаний.

В настоящее время понятие "оспаривание нормативных правовых актов" используется в законодательстве, судебной практике и процессуальной теории в различных значениях.

Во-первых, указанное понятие применяется для обозначения особой категории юридических дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Дела об оспаривании нормативных правовых актов являются самостоятельной, довольно многочисленной и достаточно динамично развивающейся категорией гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений (гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ). В 2008 г. судами Российской Федерации рассмотрено 9307 дел об оспаривании нормативных правовых актов, в т.ч.: судами общей юрисдикции - 8003 дела <1>, арбитражными судами - 1304 дела <2>.

--------------------------------

<1> См.: Справка о рассмотрении арбитражными судами РФ дел, возникающих из административных правоотношений в 2007 - 2008 гг. // <http:// www.arbitr.ru/ press-centr/ news/ totals/>.

<2> См.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по первой инстанции о рассмотрении гражданских дел за 12 месяцев 2008 г. // <http:// www.cdep/ ru/ statistics.asp? search_ frm_ auto= 18dept_id=8>.

Во-вторых, судебное оспаривание может рассматриваться в качестве особой юридической процедуры, в которой реализуется прямой судебный контроль за законностью нормативных правовых актов. Проверка законности нормативных предписаний, осуществляемая в форме прямого судебного контроля, проводится в строгом процессуальном порядке в рамках юридического дела, специально предназначенного для такой проверки. Порядок проверки нормативного правового акта с момента возбуждения дела и до реализации судебного решения регламентируется процессуальным законодательством.

Что касается косвенного нормоконтроля, то он осуществляется в рамках существующего (обычного) юридического дела и не требует специальной судебной процедуры. Возражения участников процесса относительно примененных или подлежащих применению по данному делу нормативных правовых актов не имеют самостоятельного процессуального значения, а выступают в качестве составной части (элемента) того или иного процессуального действия: искового заявления, возражения по иску, обоснования исковых требований, кассационной или надзорной жалобы и пр. В связи с этим вряд ли терминологически корректно, с одной стороны, называть такие действия судебным оспариванием, а с другой - разграничивать оспаривание нормативных правовых актов на прямое (непосредственное) и косвенное (опосредованное), как это нередко случается в юридической литературе <1>. В строгом смысле слова судебное оспаривание правовых актов, имеющих нормативный характер, может быть только прямым.

--------------------------------

<1> См.: Жуйков В.М. Указ. соч. С. 116 - 117; Попова Ю.А. Указ. соч. С. 25.

Кроме того, нужно иметь в виду, что косвенный судебный контроль может осуществляться судом и вне процедуры оспаривания, когда суд по собственной инициативе отказывается от применения незаконного нормативного акта. Поэтому говорить о косвенном или опосредованном оспаривании как самостоятельной форме судебного оспаривания не совсем точно. Правильнее говорить о косвенной (опосредованной) проверке нормативного правового акта, т.е. косвенном судебном контроле за этими актами.

Оспаривание, как уже отмечалось, является результатом возникновения разногласий между теми или иными субъектами права. Оспаривание нормативного правового акта, в свою очередь, - результат разногласий между определенными субъектами в отношении этого акта. Наличие указанных разногласий означает, что между субъектами имеет место конфликт. Поскольку предметом спора является такое правовое явление, как нормативный правовой акт, можно говорить о юридическом, или правовом, характере такого конфликта.

В том случае, если юридический конфликт (спор) относительно нормативного правового акта переносится субъектом в суд, можно говорить о судебном оспаривании данного акта. В этом смысле судебное оспаривание можно рассматривать и как действие заинтересованных субъектов по возбуждению процедуры прямого контроля за нормативными актами; в этом смысле оно выступает в качестве процессуально-правового средства запуска механизма судебного нормоконтроля.

Исследование содержания, субъектного состава и других характерных особенностей указанного спора имеет очень важное значение в понимании правовой природы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных предписаний как особой юридической процедуры. Юридический конфликт, который лежит в основании дела об оспаривании нормативного акта, оказывает влияние на характер этой процедуры, определяет особенности производства, которое должно использоваться для разрешения данного спора, а также состав участников процесса, включая тех из них, кто обладает правом на обращение в суд.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов существо юридического конфликта заключается в различной оценке субъектами законности спорного нормативного предписания, когда один субъект полагает, что нормативный правовой акт принят в нарушение закона или иного нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, а другой считает, что таких нарушений нет и спорный акт является законным. Таким образом, юридический конфликт в данном случае является спором о законности нормативного правового акта <1>.

--------------------------------

<1> См.: Попова Ю.А. Указ. соч. С. 24 - 26.

С внешней (объективной) стороны юридический конфликт по делу об оспаривании нормативного правового акта проявляется как противоречие между нормативными правовыми актами различной юридической силы. Указанное противоречие может иметь различный характер, в зависимости от того, каких сторон нормативного правового акта оно касается: содержания акта, нормотворческой компетенции субъекта, принявшего акт, или формально-юридических признаков, характеризующих данный акт.

Противоречие по содержанию нормативных правовых актов означает, что те или иные правовые нормы (нормативные предписания), содержащиеся в спорном акте, регулируют определенные отношения в нарушение правовых норм (нормативных предписаний), установленных актом, обладающим большей юридической силой.

Противоречие, касающееся нормотворческой компетенции властного органа или должностного лица, проявляется как нарушение спорным актом положений нормативного правового акта большей юридической силы, определяющего компетенцию в сфере нормотворчества данного властного органа (должностного лица).

Наконец, наличие противоречия в части формально-юридической стороны спорного акта свидетельствует о том, что указанный акт нарушает нормативные положения, обладающие большей юридической силой, которыми установлены требования, касающиеся формы акта, порядка его принятия и введения в действие.

Состав участников (сторон) юридического конфликта по поводу законности спорного акта зависит от характера противоречия между нормативными правовыми актами разной юридической силы.

В конфликте по поводу содержания нормативного правового акта на одной стороне находится властный орган (должностное лицо), принявший спорный акт, другую сторону могут представлять следующие субъекты: а) орган (должностное лицо), издавший нормативный правовой акт большей юридической силы; б) государственные органы, осуществляющие контрольные полномочия в той области нормотворчества, к какой относится спорный нормативный правовой акт, а также органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения, наделенные полномочиями по защите прав и интересов неопределенного круга лиц; в) прокурор; г) граждане и организации, защищающие свои права и законные интересы.

Субъект, который издал нормативный правовой акт большей юридической силы, объективно имеет определенный юридический интерес в конфликте, поскольку он и другая сторона конфликта находятся в определенной правовой связи, в том или ином правоотношении, регулируемом конституционным или, в некоторых случаях, административным правом. Это может быть правоотношение между законодательным (представительным) и исполнительным органом власти, между государственным органом и органом местного самоуправления, между вышестоящим и нижестоящим органом исполнительной власти и т.д.

Наличие интереса в конфликте, в свою очередь, свидетельствует о том, что данный субъект имеет объективный интерес в оспаривании нормативного правового акта, нарушающего положения принятого им акта. Между тем действующее процессуальное законодательство (ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 АПК РФ) не указывает этих субъектов в качестве заявителей, которые могут оспорить нормативный акт с точки зрения его содержания либо участвовать в процессе в качестве заинтересованных лиц. Конечно, указанные субъекты в большинстве случаев вряд ли будут реализовывать свое право на оспаривание нормативных предписаний меньшей юридической силы, когда они по своему содержанию будут нарушать положения принятого ими нормативного акта либо право на участие в процессе. Для этого могут просто отсутствовать объективные условия. Например, представители федерального парламента вряд ли имеют возможность сколь-нибудь часто участвовать в процессе или инициировать производство по оспариванию различного рода подзаконных актов, противоречащих по содержанию федеральным законам. (Интерес федеральных органов государства в оспаривании подзаконных нормативных правовых актов в значительной мере реализуется органами прокуратуры.)

Тем не менее в процессуальном законодательстве такое право для федерального парламента и других субъектов нормотворчества должно быть предусмотрено. Кстати, нельзя исключать ситуации, что в обращении в суд и реальном участии в процессе могут быть заинтересованы те или иные властные структуры, к примеру, законодательные органы субъектов РФ или представительные органы местного самоуправления, при установлении фактов нарушения нормативными правовыми актами исполнительных органов регионального или муниципального уровня законов субъекта РФ или нормативных правовых актов местного самоуправления.

Участником юридического конфликта по поводу содержания нормативного правового акта могут быть органы государственной власти, которые осуществляют возложенные на них федеральным законом полномочия по контролю за законностью в определенной сфере нормотворчества (защита конкуренции, банковская деятельность и т.д.), т.е. защите публичных интересов в той или иной области общественных отношений (ст. 23 упомянутого Федерального закона "О защите конкуренции", ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

К этой же группе участников указанного конфликта можно отнести также государственные, муниципальные органы или общественные организации, которые в соответствии с федеральным законом имеют право защищать права и интересы неопределенного круга лиц в конкретной сфере общественной жизни (п. 2 ст. 45 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей"). Поскольку незаконный по содержанию нормативный правовой акт создает потенциальную угрозу правам и интересам неопределенного круга лиц, т.е. публичным интересам, субъекты, которые уполномочены защищать эти права и интересы, могут считаться участниками юридического конфликта по поводу законности спорного акта.

Объединение тех и других субъектов в одну группу обусловлено тем, что их интерес в конфликте носит публичный характер и связан с реализацией полномочий по защите публичных интересов в той или иной области (сфере) общественных отношений. Указанные субъекты, установив, что спорный нормативный правовой акт, относящийся к указанной области (сфере), нарушает положения федеральных законов или иных нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой, оказываются стороной в юридическом конфликте и, соответственно, приобретают право перевести данный конфликт в сферу правосудия (обратиться в суд с заявлением об оспаривании данного акта) либо участвовать в процессе в качестве заинтересованного лица, если дело возбуждено по инициативе иного субъекта. К сожалению, необходимо отметить, что указанное право для данной группы субъектов в действующем процессуальном законодательстве (ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 АПК РФ) не предусмотрено.

Самостоятельным участником юридического конфликта, касающегося законности нормативного правового акта, является прокурор, который в силу возложенных на него Конституцией РФ и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" полномочий осуществляет функции надзора за законностью в сфере нормотворческой деятельности властных органов и должностных лиц, защищая тем самым законность и публичный правопорядок, которые нарушаются изданием нормативных правовых актов, противоречащих законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы.

Как известно, нормативный правовой акт регулирует отношения с участием неопределенного (неперсонифицированного) круга субъектов. Поэтому незаконный акт может поставить под угрозу права и интересы неопределенного числа граждан (организаций). В связи с этим возникает вопрос: могут ли считаться участниками юридического конфликта по поводу содержания такого акта все граждане и организации, которым он адресован, либо для этого необходимо наличие определенных дополнительных условий? От решения этого вопроса во многом зависит определение права граждан и организаций на оспаривание нормативных предписаний.

На наш взгляд, в связи с принятием нормативного правового акта, нарушающего содержание актов, имеющих большую юридическую силу, возникает правовой конфликт между субъектами (гражданами и организациями), которым он адресован, и властным органом (должностным лицом) - субъектом, принявшим указанный акт. Но этот конфликт не имеет характера спора о взаимных правах и обязанностях, не является спором о праве, поскольку указанные субъекты не находятся между собой в конкретных правоотношениях. Кроме того, сам по себе указанный конфликт носит потенциальный (дремлющий), неактуализированный характер. Данный конфликт из потенциального становится реальным (актуальным) тогда, когда незаконный акт начинает реально действовать (применяться) в отношении конкретных субъектов, приводя в результате такого действия к нарушению или угрозе нарушения их прав и законных интересов.

Таким образом, участниками реального юридического конфликта становятся те конкретные граждане (организации), права или законные интересы которых нарушены (могут быть нарушены) при применении незаконного акта.

Указанные граждане (организации) как участники реального юридического конфликта имеют право перевести данный конфликт в судебную форму путем обращения в суд с заявлением об оспаривании данного нормативного акта. При этом наличие реального конфликта должно, по нашему мнению, иметь объективное подтверждение. Таким подтверждением может быть наличие правоприменительного процесса по реализации спорного акта в отношении данного гражданина или организации <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: подразд. 3.4 наст. главы.

Несколько иным будет состав участников юридических конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, изданных с нарушением нормотворческой компетенции либо с нарушением формально-юридических требований, предъявляемых к нормативному акту, если, конечно, в данном случае отсутствует конфликт по поводу содержания этого нормативного акта.

В первом случае юридический конфликт возникает между субъектами, наделенными нормотворческими полномочиями, по поводу реализации нормотворческой компетенции при принятии спорного акта. На одной стороне конфликта выступает властный орган или должностное лицо, принявшее спорный нормативный акт, на другой - государственный, муниципальный орган, должностное лицо, полагающие, что данным актом нарушена их компетенция. Указанный конфликт можно рассматривать как спор о нормотворческой компетенции или спор о реализации полномочий по правовому регулированию определенных отношений. Такого рода конфликт в определенной мере может ассоциироваться с понятием спора о праве.

Самостоятельным участником данного конфликта может быть прокурор, выступающий в защиту публичных интересов, которые нарушаются незаконным актом, принятым с нарушением компетенции властного субъекта.

Иные субъекты, в т.ч. граждане и организации, которые могут быть субъектами отношений, регулируемых спорным нормативным правовым актом, не являются участниками такого рода юридического конфликта, поскольку само по себе нарушение нормотворческой компетенции не может привести к нарушению их прав и интересов. Нарушение нормотворческой компетенции также не является основанием для вступления в конфликт государственных и муниципальных органов или общественных организаций субъектов, защищающих публичные интересы (интересы неопределенного круга лиц) в той или иной сфере общественных отношений.

Следовательно, право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта по указанному основанию может быть предоставлено только прокурору, а также органу (должностному лицу), полагающему, что спорным актом нарушена его компетенция.

В случае нарушения формально-юридических требований, предъявляемых к нормативному правовому акту (форме акта, порядку принятия и введения в действие), при отсутствии претензий к содержанию акта сторонами юридического конфликта являются орган (должностное лицо), принявший нормативный акт, и прокурор. Прокурор, таким образом, является единственным субъектом, который может перевести указанный конфликт в сферу правосудия.

Таким образом, участниками юридических конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, наряду с властными органами (должностными лицами), принявшими спорный нормативный акт, могут быть следующие субъекты:

- прокурор, независимо от оснований, по которым нормативный правовой акт может считаться незаконным;

- государственные или муниципальные органы (должностные лица), если конфликт возник в связи с принятием нормативных правовых актов, нарушающих их компетенцию;

- государственные или муниципальные органы (должностные лица), издавшие нормативные правовые акты большей юридической силы, которым противоречат по содержанию спорные нормативные правовые акты, имеющие меньшую юридическую силу;

- государственные и муниципальные органы или общественные организации, защищающие публичные интересы (интересы неопределенного круга лиц) в той или иной сфере общественных отношений от незаконных нормативных правовых актов, противоречащих по содержанию нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой;

- конкретные граждане (организации), права или законные интересы, которых нарушены (могут быть нарушены) при применении незаконных нормативных актов, противоречащих по содержанию нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.

Юридический конфликт, возникший в связи с изданием незаконного нормативного предписания и вовлеченный в сферу правосудия, становится предметом судебного разбирательства по делу об оспаривании нормативного правового акта. В связи с этим возникает вопрос об оптимальной судебной процедуре рассмотрения и разрешения указанного конфликта, в наибольшей степени отвечающей его характеру, содержанию и субъектному составу и обеспечивающей достижение целей и выполнение задач, стоящих перед правосудием по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов являются одной из категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Анализ содержания и субъектного состава юридических конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, показывает, что эти конфликты обладают существенной спецификой, отличающей их не только от тех споров, которые рассматриваются в порядке общеискового производства, но и тех, которые разрешаются в рамках иных видов гражданского и арбитражного судопроизводства, в т.ч. производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 25, 26 ГПК РФ, гл. 24, 25 АПК РФ).

Как уже отмечалось, юридические конфликты по делам об оспаривании нормативных правовых актов не имеют характера спора о праве гражданском (в широком смысле) как разногласия по поводу взаимных прав и обязанностей субъектов правоотношения и в этом смысле существенно отличаются от конфликтов (споров), которые являются предметом дел, разрешаемых в порядке искового производства.

В связи с этим достаточно трудно согласиться с теми исследователями, которые полагают, что исковое производство является наиболее приемлемой процессуальной формой разрешения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов. Так, М.С. Носенко считает, что производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов по сущности можно отнести к исковому производству <1>. В.А. Кирсанов также утверждает, что судопроизводство по оспариванию нормативных правовых актов в настоящее время наиболее близко по своей сути к исковому производству <2>.

--------------------------------

<1> См.: Носенко М.С. Указ. соч. С. 5.

<2> См.: Кирсанов В.А. Указ. соч. С. 99, 100.

По нашему мнению, применение одной юридической процедуры, одного процессуального порядка для рассмотрения и разрешения дел, предметом которых является спор о субъективных правах и обязанностях субъектов, связанных конкретным гражданским или аналогичным ему материальным правоотношением, и дел, в которых стороны не являются субъектами конкретного материально-правового отношения, и между ними отсутствует какой-либо спор о субъективных правах и обязанностях, а предметом судебного разбирательства является разногласие в оценке законности нормативного акта, вряд ли можно считать приемлемым.

Позиция указанных авторов в значительной мере базируется на концепции искового производства (исковой формы защиты права) как универсальной процессуальной формы рассмотрения и разрешения дел в порядке гражданского (арбитражного) судопроизводства <1>, в т.ч. дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, к каковым относятся и дела о проверке законности нормативных актов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Добровольский А.А. Исковая форма защиты права. М., 1965. С. 11.

<2> См.: Абрамян С.М. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 9 - 10; Абсалямов А.В. Характеристика административного судопроизводства в арбитражном процессе // Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития. Екатеринбург, 2000. С. 449; Боннер А.Т. Указ. соч. С. 933; Зайцев И. Указ. соч. С. 24; Фурсов Д.А. Виды гражданского и арбитражного судопроизводства. М., 1998. С. 98 и др.

Между тем указанная концепция не является в юридической науке доминирующей. С нашей точки зрения, достаточно обоснованно выглядят аргументации авторов, ставящих под сомнение исковую природу производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений <1>. Кроме того, их вывод об исковом характере указанного производства в значительной мере основан на анализе правовой природы такой категории административных (публичных) дел, как дела об обжаловании индивидуальных (ненормативных) актов, а также действий (бездействия), нарушающих права граждан или организаций (ГПК РФ, АПК РФ). Главным аргументом авторов в данном случае выступает довод о наличии в этих делах, так же как и в делах искового производства, спора о праве, но только спора о праве административном (административного спора) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Елисейкин П.Ф. Указ. соч. С. 13 - 18.

<2> См.: Боннер А.Т. Указ. соч. С. 873; Мельников А.А. Правовое положение личности в советском гражданском процессе. М., 1969. С. 180 и др.

Действительно, в этих делах имеет место административный спор (разногласия) по поводу законности индивидуального правового акта или действий (бездействия) властного органа или должностного лица, которыми могут быть непосредственно нарушены субъективные права и законные интересы гражданина или организации. В данном случае административный спор является одновременно спором о законности индивидуального правового акта или действий (бездействия) и спором о наличии или отсутствии нарушения прав и интересов граждан (организаций) как субъектов административного правоотношения (спор о праве административном).

Между тем, как уже отмечалось, по делам об оспаривании нормативных правовых актов спор о праве, в т.ч. о праве административном, отсутствует. В этих делах имеется юридический конфликт в виде разногласий о законности нормативного правового акта, но нет спора по поводу нарушения субъективных прав и законных интересов субъектов административных правоотношений, поскольку, во-первых, субъективные права и интересы граждан (организаций) нарушаются не в связи с изданием незаконного нормативного правового акта, а в связи с его применением, в т.ч. в результате издания правоприменительного (индивидуального) правового акта (совершения действия); во-вторых, участники спора о законности нормативного правового акта не являются субъектами конкретного административного правоотношения. Отношения между участниками спора о законности нормативного правового акта, как правило, вообще не являются отношениями власти и подчинения, регулируемыми административным правом (к примеру, отношения между законодательным (представительным) и исполнительным органами власти, отношения между прокурором и органом или должностным лицом, принявшими спорный акт, отношения между гражданином (организацией) и законодательным (представительным) органом государственной власти и т.д.).

Конфликты (споры) о законности нормативных правовых актов хотя и относятся к сфере публичных правоотношений, но существенно отличаются от иных конфликтов (споров), возникающих из этих правоотношений, включая споры о законности индивидуальных (ненормативных) правовых актов и действий властных органов (должностных лиц). Споры о законности нормативных правовых актов можно назвать и административными спорами. Название в данном случае не имеет принципиального значения. Принципиально важно, на наш взгляд, иметь в виду, что эти споры имеют существенную специфику, отличающую их от иных публичных споров и споров искового характера, которая обусловливает необходимость применения к ним особого (специального) процессуального порядка (процедуры) рассмотрения и разрешения судом.

Конечно, производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов имеет общие с исковым и административным (публичным) производством черты, элементы, принципы, которые характерны как для правосудия в целом, так и для гражданского (арбитражного) процесса, в частности законность, состязательность, равноправие сторон, гласность, непосредственность и т.д. Вместе с тем дела об оспаривании нормативных правовых актов имеют такие существенные особенности, которые не позволяют, на наш взгляд, объединить их в общую группу дел, рассматриваемых в порядке искового или публичного производства. Как известно, необходимость законодательного закрепления специальной процедуры рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов вытекает из ряда решений Конституционного Суда РФ (Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ; от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ).

В связи с этим необходимо провести, на наш взгляд, критический анализ действующей законодательной модели судебной процедуры рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов с точки зрения соответствия ее особенностям данной категории дел и внести соответствующие предложения по оптимизации этой процедуры.

Полагаем, в частности, что процессуально-правовые нормы, регулирующие процедуру рассмотрения дел данной категории, должны занимать самостоятельное место в процессуальных кодексах - за рамками разделов (подразделов) кодексов, которые регламентируют порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (подразд. III разд. II ГПК РФ, разд. III АПК РФ). В связи с этим представляется обоснованным предложение Т.Е. Абовой включить нормы об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражных судах в раздел, "посвященный особенностям производства в арбитражном суде по отдельным категориям дел" <1>. В свою очередь, процессуально-правовые нормы, регулирующие производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции, целесообразно включить в разд. II ГПК РФ в качестве самостоятельного подраздела.

--------------------------------

<1> Абова Т.Е. Совершенствование арбитражного процессуального законодательства как важнейшая составляющая развития судебной системы // Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных и третейских судов и Европейского суда по правам человека. СПб., 2007. С. 61.