3.6. Правовые последствия решения по делу

об оспаривании нормативных правовых актов

Судебные решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладают существенной спецификой, которая проявляется прежде всего в материально-правовых и процессуальных последствиях, наступающих в связи с вступлением решения суда в законную силу.

Анализ правовых последствий решения не только позволяет показать особенности судебных актов в сфере прямого нормоконтроля, но и более точно охарактеризовать юридическую природу судебных решений, принимаемых по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также их место и роль в механизме правового регулирования.

В юридической литературе существуют различные подходы в понимании правовой природы судебных актов, изданных судами общей юрисдикции или арбитражными судами в результате проверки законности нормативного акта.

Некоторые авторы полагают, что судебные решения, принятые по делам об оспаривании нормативных правовых актов, являются актами негативного правотворчества и в этом смысле представляют собой своеобразные источники права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Анишина В.И. Правовая природа актов судебного правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 133; Бурков А.Л. Акты судебного нормоконтроля как источник административного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 16 - 17; Лившиц З.Р. Судебная практика как источник права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 13 - 14.

Другие исследователи считают, что ничего особенного, специфического такие судебные акты не содержат, что это - обычный акт толкования и применения права, которым суд, оценивая законность спорного нормативного правового акта, устанавливает факт соответствия либо несоответствия этого акта другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу <1>. Решение суда в данном случае является, по мнению В.С. Нерсесянца, "лишь основанием (юридическим фактом), с которым законодатель (и действующее право) связывает определенные последствия (утрата силы акта, его неприменение судами и т.д.). Но данные последствия - это уже заранее установленные законодателем правовые нормы, а не нормы права, создаваемые самим судом" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (О правоприменительной природе судебных актов) // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 34 - 41; Ершов В.В. Указ. соч. С. 50.

<2> Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 40. Эта позиция поддержана и другими авторами. (См.: Муратова Д.А. Правовые последствия признания норм гражданского права не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу // Российское правосудие. 2009. N 6. С. 38.) Н.В. Витрук приводит достаточно убедительные, на наш взгляд, аргументы противоречия предложенной В.С. Нерсесянцем трактовки правовой природы решений Конституционного Суда РФ ст. 126 Конституции РФ. (См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России 1991 - 2001 гг.: Очерки теории и практики. С. 107 - 108.)

Действительно, рассматривая дело об оспаривании нормативного правового акта, суд осуществляет толкование нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия по содержанию, порядку принятия, форме и т.д. В этом смысле судебное решение является актом толкования. Несомненно, судебное решение является и актом правоприменительным: в нем реализуются правовые нормы, устанавливающие полномочия судов в сфере нормоконтроля. Но этим правовая природа судебных решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов не исчерпывается. Дело в том, что под воздействием судебного решения изменяются юридические свойства оспоренного нормативного акта.

В случае признания спорного акта соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд подтверждает его законность и тем самым снимает с данного акта "оболочку" спорности или неопределенности. Законность акта приобретает характер бесспорной. Повторно законность этого акта, как правило, уже не может быть оспорена. Очевидно, что данный нормативный правовой акт приобретает новые правовые свойства, причем именно в результате действия судебного решения.

При признании нормативного правового акта незаконным суд своим решением лишает его юридической силы либо прекращает действие этого акта. При этом правовая природа этого акта изменяется именно в результате прямого, непосредственного воздействия судебного акта. Вне судебного решения факт несоответствия нормативного правового акта другому акту, имеющему большую юридическую силу, не имеет юридического значения и никаких правовых последствий не влечет. Правовые последствия лишения нормативного правового акта юридической силы или запрета на его дальнейшее применение наступают вследствие действия судебного акта. При этом следует обратить внимание на то, что суд общей юрисдикции в соответствии со ст. 253 ГПК РФ может в своем решении установить срок, с которого прекращается действие незаконного нормативного правового акта.

Таким образом, характер нормативного правового акта, который был предметом судебного контроля, изменяется в результате действия судебного решения. Для уточнения правовой природы такого решения необходимо выяснить характер его действия и правовую природу.

Судебное решение по делам о нормоконтроле является правоприменительным актом, но в силу того что предметом его действия является нормативный правовой акт, решение приобретает особые свойства. Решение суда, в котором объектом судебной проверки был нормативный правовой акт, само становится предметом применения при квалификации правоотношений, которые регламентировались данным актом. К примеру, если при рассмотрении гражданского дела сторона сошлется в обоснование своих требований и возражений на нормативный правовой акт, который ранее был признан судебным решением незаконным, либо поставит под сомнение нормативный правовой акт, законность которого ранее подтверждена решением суда, суд при выборе правовой нормы, подлежащей применению по данному делу, обязан учитывать состоявшееся судебное решение по делу о нормоконтроле и сослаться на него при обосновании своего решения по гражданскому делу. Судебный акт по делу о нормоконтроле включается в данном случае в правовое основание решения суда по гражданскому делу, т.е. приобретает черты правотворческого акта, становится для суда по существу источником права. Конечно, природа судебного решения как источника права весьма специфична. Решение не создает новую норму права и не изменяет ее содержание, не является нормативным актом или судебным прецедентом. Его роль как правотворческого акта заключается в том, что оно либо запрещает применение спорного нормативного правового акта, признанного судом незаконным, либо ограничивает возможность оспаривания нормативного правового акта, законность которого подтверждена судебным решением. Но и в том и в другом случае судебное решение влияет на выбор правоприменителем правовой нормы, используется в качестве средства правовой квалификации отношений, т.е. в механизме правового регулирования выполняет именно правотворческие функции. В этом смысле о судебных решениях по делам об оспаривании нормативных правовых актов можно говорить как о самостоятельных, специфических источниках права. Данный вывод, на наш взгляд, подтверждается анализом правовых последствий судебных актов, принимаемых по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Остановимся на тех материально-правовых и процессуальных последствиях, возникающих при вступлении в законную силу судебного решения, которыми подтверждается законность спорного нормативного правового акта.

Основное материально-правовое последствие заключается в том, что решением суда снимается неопределенность (спорность) законности нормативного правового акта, который был предметом судебного разбирательства <1>. Суд подтверждает, что положения данного акта соответствуют закону или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Поскольку вступившее в законную силу судебное решение приобретает свойство обязательности (ст. 13 ГПК РФ, ст. 16 АПК РФ), с выводом суда о законности нормативного правового акта должны считаться любые субъекты, его применяющие <2>. В связи с этим, в частности, можно говорить об отсутствии основания для удовлетворения требования, заявленного в порядке ст. 1069 ГК РФ, о возмещении вреда, причиненного изданием данного нормативного правового акта.

--------------------------------

<1> См.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 108.

<2> В арбитражном процессе указанное свойство решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта фактически приобретает при оставлении его в силе кассационной инстанцией либо после истечения срока на кассационное обжалование (п. 7 ст. 195 АПК РФ).

Процессуальные последствия заключаются в том, что указанный нормативный правовой акт, как правило, не может быть подвергнут повторному судебному контролю <1>. Данный акт не должен проверяться судом в порядке п. 2 ст. 11 ГПК РФ, п. 2 ст. 13 АПК РФ при его применении в конкретном деле (косвенный нормоконтроль).

--------------------------------

<1> Как уже отмечалось, нормативный правовой акт, законность которого проверялась в суде общей юрисдикции или арбитражном процессе, может быть при определенных условиях оспорен в Конституционном Суде РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П).

При подтверждении судебным решением законности нормативного правового акта накладываются ограничения на последующее его оспаривание в судах общей юрисдикции, а также арбитражных судах в порядке прямого нормоконтроля. В соответствии с п. 8 ст. 251 ГПК РФ и п. 7 ст. 194 АПК РФ суд отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении. Если исходить из буквального толкования указанных процессуальных норм, то повторное оспаривание нормативного правового акта лицами, участвующими в деле, или иными лицами по иным основаниям допускается.

Конечно, оспоренные положения нормативного правового акта могут быть повторно подвергнуты судебной проверке в том случае, если этим "иным" основанием является противоречие данных положений закону или иному нормативному правовому акту, принятому уже после вступления решения суда в законную силу. Однако редакции п. 8 ст. 251 ГПК РФ и п. 7 ст. 194 АПК РФ дали ряду авторов основание для иного толкования допустимости повторного оспаривания нормативного акта.

Так, И.А. Приходько полагает, что "повторное оспаривание нормативного акта возможно по любым иным основаниям, чем указанные в рассмотренном судом заявлении, в т.ч. по основаниям, возникшим до того, как оспоренный нормативный акт был проверен судом" <1>. Поэтому, по его мнению, выводы суда, однажды проверившего нормативный правовой акт на предмет его соответствия другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и не усмотревшему между ними противоречия, не могут рассматриваться как исчерпывающее подтверждение законности проверенного акта. В связи с этим автор полагает, что в действующих процессуальных кодексах законодателем не достигнута такая важная цель, как создание определенности в отношении действия проверенного судом нормативного акта и недопущение противоположных судебных решений <2>.

--------------------------------

<1> Приходько И.А. Указ. соч. С. 524.

<2> См.: Там же. С. 522, 524.

С такой позицией трудно согласиться. О реализации законодателем указанной цели свидетельствуют положения ст. 248 ГПК РФ, прямо запрещающей повторно рассматривать дело, возникшее из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете <1>, правила, закрепленные п. 3 ст. 252 ГПК РФ и п. 8 ст. 194 АПК РФ, которые требуют от суда рассмотреть дело по существу и вынести решение о законности нормативного акта при наличии отказа заявителя от своего требования либо признания требования органом или лицом, принявшим нормативный правовой акт, а также содержание п. 3 ст. 246 ГПК РФ и п. 5 ст. 194 АПК РФ, в соответствии с которыми суд при проверке нормативного правового акта не связан основаниями и доводами заявителя и проверяет спорные положения в полном объеме.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ / Под ред. В.М. Жуйкова, В.К. Пучинского, М.К. Треушникова. М., 2003. С. 514.

Требования, изложенные в п. 3 ст. 246 ГПК РФ и п. 5 ст. 194 АПК РФ, имеют особое значение. В соответствии с ними суд должен проверить спорный акт не только на соответствие тому нормативному правовому акту, на который указывает заявитель, но и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, суд независимо от оснований оспаривания осуществляет проверку законности акта с точки зрения содержания, а также полномочий органа или лица, его принявшего.

При этом необходимо подчеркнуть, что в данном случае речь идет о юридической обязанности суда. Поэтому невыполнение судом первой инстанции обязанности проверить законность спорного нормативного правового акта в полном объеме служит основанием для отмены судебного решения вышестоящей судебной инстанцией и для принятия нового решения с учетом выявленных обстоятельств, свидетельствующих о незаконности спорного акта.

Сказанное позволяет вполне справедливо предположить, что спорный нормативный правовой акт или его отдельные положения, законность которых подтверждена судебным решением, вступившим в законную силу, проверены судом в полном объеме по всем основаниям. Поэтому вопрос о возможности повторного оспаривания данного нормативного правового акта в принципе не должен возникать, поскольку презюмируется полнота судебной проверки и, соответственно, отсутствие оснований для его новой ревизии.

В связи с этим, думается, более предпочтительна позиция В.М. Жуйкова, который считает, что норму, содержащуюся в п. 8 ст. 251 ГПК РФ, необходимо толковать во взаимной связи со ст. 248 ГПК РФ, которая регулирует общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и распространяется на производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Следовательно, по мнению В.М. Жуйкова, если имеется вступившее в законную силу решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта или его части, то оспаривание этого же нормативного правового акта или той же его части не допускается <1>. Необходимо лишь добавить, что при обосновании вывода о недопустимости повторного оспаривания законности нормативного правового акта п. 8 ст. 251 ГПК РФ требует системного толкования во взаимосвязи не только со ст. 248 ГПК РФ, но и с п. 3 ст. 246 и ст. 250 ГПК РФ.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ / Под ред. В.М. Жуйкова, В.К. Пучинского, М.К. Треушникова. С. 526, 527.

П.П. Серков, в свою очередь, отмечает, что при повторном оспаривании нормативного правового акта предмет судебного исследования будет одним и тем же, несовпадение доводов заявителей не является в данном случае существенным обстоятельством <1>.

--------------------------------

<1> См.: Серков П.П. О нетипичности формы некоторых нормативных правовых актов // Российское правосудие. 2008. N 2. С. 19.

Указанная позиция нашла поддержку Пленума Верховного Суда РФ, разъяснившего судам, что заявителю должно быть отказано в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в т.ч. не указанным в заявлении (ч. 3 ст. 246, ст. 248, ч. 8 ст. 251 ГПК РФ).

Возможность повторного оспаривания нормативного правового акта допускается, по мнению Пленума Верховного Суда РФ, только в том случае, когда в заявлении указываются такие основания, которые объективно не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (ч. 8 ст. 251 ГПК РФ)) (п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Основной довод в пользу допустимости повторного оспаривания нормативного правового акта по иным основаниям И.А. Приходько связывает с неспособностью суда проверить противоречие оспоренного нормативного правового акта всем другим действовавшим на тот момент нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку такая проверка предполагает сплошной анализ всего нормативного материала, как имевшегося до издания оспариваемого акта, так и появившегося после этого <1>. По мнению автора, "реально суд может проверить лишь соответствие оспариваемого положения нормативного акта тому конкретному положению нормативного правового акта, на который ссылается заявитель". При этом И.А. Приходько предлагает вообще исключить из процессуального законодательства положения, предусматривающие обязанность суда проверить законность спорного акта по иным, не указанным заявителем основаниям <2>.

--------------------------------

<1> См.: Приходько И.А. Указ. соч. С. 527.

<2> См.: Там же. С. 528.

Как представляется, автор несколько преувеличивает сложность проверки законности нормативного акта в полном объеме. Суду нет необходимости подвергать анализу сколько-нибудь значительный массив нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку предметом судебного анализа является весьма ограниченный круг нормативных актов, связанных с оспариваемым актом общим предметом правового регулирования. Как правило, они указываются заявителем в заявлении об оспаривании нормативного правового акта. Вообще думается, что проблема повторного оспаривания нормативного правового акта по иным основаниям имеет в значительной мере теоретический характер, поскольку в гражданском и арбитражном процессах такие случаи встречаются достаточно редко.

Что касается предложений об исключении из процессуального законодательства и судебной практики обязанности полной проверки судом законности нормативного правового акта и допущении вследствие этого повторного его оспаривания заявителем и иными лицами, то это может, с одной стороны, привести к снижению качества судебной проверки рассматриваемых актов, а с другой - дать основание заявителям неоднократно ставить вопрос о проверке одного и того же акта, в т.ч. по причинам, которые могут иметь характер злоупотребления правом. В любом случае это может негативным образом сказаться на уровне законности в сфере нормотворчества и правоприменения.

Вместе с тем следует признать, что ограничение прав лиц, не участвовавших в деле, на повторное оспаривание нормативного правового акта по основаниям, которые не были предметом судебного анализа, не только ограничивает права данных лиц на судебную защиту, но и фактически ведет к консервации процессуального упущения суда, не проверившего в полном объеме законность спорного акта, и, что особенно важно, к консервации возможной судебной ошибки в оценке законности данного нормативного правового акта.

В целях исправления возможных судебных ошибок при оценке законности нормативных правовых актов в п. 11 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ рекомендуется использование процессуального механизма надзорного производства, в соответствии с которым лица, не участвовавшие в деле, могут привести дополнительные доводы о незаконности нормативного акта при обжаловании решения в суде надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права.

Конечно, надзорное производство может быть использовано для исправления подобного рода судебных ошибок. Вместе с тем, учитывая исключительный характер надзорного порядка пересмотра судебных актов, в т.ч. достаточно ограниченные сроки для подачи надзорной жалобы, указанное производство вряд ли можно считать достаточно эффективным механизмом защиты интересов лиц, не участвовавших в деле об оспаривании нормативных актов.

Таким образом, в настоящее время в сфере прямого судебного нормоконтроля сложилась следующая дилемма: с одной стороны, имеется процессуальная обязанность суда проверить законность спорного нормативного правового акта в полном объеме и тем самым исключить неоднократное их оспаривание, так как законность этих актов подтверждена решением суда, а с другой - отсутствует эффективный процессуальный механизм исправления судебных ошибок, связанных с неисполнением судом указанной процессуальной обязанности, в т.ч. по заявлению лиц об оспаривании проверенного судом нормативного правового акта по иным основаниям.

Думается, что в действующей процессуальной модели указанная дилемма вряд ли может быть корректно разрешена. Необходимы соответствующие коррективы процессуального законодательства, отражающие специфику дел об оспаривании нормативных правовых актов. В частности, следует предусмотреть особый порядок разрешения дел по заявлениям лиц, не участвовавших в деле, о повторной проверке нормативного правового акта, законность которого подтверждена решением суда. Представляется, что в этом случае должно быть установлено специальное правило подсудности, согласно которому указанные заявления должны рассматриваться по первой инстанции судом более высокого уровня по отношению к тому суду, который ранее вынес решение по делу об оспаривании нормативного правового акта. Можно также предусмотреть передачу такого дела на рассмотрение специальному (расширенному) составу судей данного суда, к примеру, всему составу соответствующей судебной коллегии и т.д.

Кроме того, важно предусмотреть правило, согласно которому в случае признания вышестоящим судом (его специальным составом) спорных положений нормативного правового акта незаконными ему должно быть одновременно предоставлено право отмены ранее вынесенного решения суда, признавшего указанные положения законными. Это позволит исключить конкуренцию двух судебных актов и возможную путаницу в дальнейшем правоприменении данного нормативного акта. Характерен в этом смысле следующий пример из судебной практики.

ЗАО "Росдорснабжение" обратилось в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о признании недействующим Порядка предоставления налоговыми органами информации взыскателю, утвержденного Приказом МНС России от 23 января 2003 г. N БГ-3-28/23 <1>, как не соответствующего ст. 6 и п. 3 ст. 46 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (утратил силу. - С.Н.).

--------------------------------

<1> Российская газета. 2003. 20 февр.

Решением от 23 июня 2003 г. N 7264/03 суд признал оспоренный нормативный правовой акт соответствующим ст. 6 и п. 3 ст. 46 указанного Федерального закона.

Впоследствии в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением об оспаривании того же нормативного положения обратилось ЗАО "Управление и финансы". Заявитель по сравнению с делом N 7264/03 несколько расширил основания требования, указав на несоответствие оспариваемого положения ст. 6, 31, 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве", а также п. 2 ст. 102 НК РФ, ст. 139, 874, 875 ГК РФ и ст. 10 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" <1> (утратил силу. - С.Н.). Высший Арбитражный Суд РФ признал положение, содержащееся во втором предложении п. 3 Порядка, недействующим как не соответствующее п. 3 ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в его взаимосвязи со ст. 6, 31 этого же Закона, ст. 854, 874, 875 ГК РФ, п. 2 ст. 102 НК РФ, ст. 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609.

Таким образом, сложилась ситуация, когда в отношении законности одного нормативного правового акта одним и тем же судом вынесено два противоположных по содержанию решения, которые вступили в законную силу. Очевидно, что это само по себе может вызывать определенные проблемы в применении указанного нормативного правового акта. Кроме того, наличие противоречащих друг другу судебных актов вряд ли способствует укреплению авторитета судебной власти.

Важную роль в понимании правовой природы судебных актов в сфере нормоконтроля играет точное определение правовых последствий вступления в законную силу решения суда о признании спорного нормативного правового акта не соответствующим закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В первую очередь необходимо определить последствия, связанные с воздействием судебного решения на нормативный правовой акт и влекущие за собой соответствующие изменения его правового статуса. В соответствии с действующим процессуальным законодательством (п. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ, п. 5 ст. 195 АПК РФ) и сложившейся судебной практикой суды, придя к выводу о незаконности спорного нормативного правового акта, признают такой акт недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения в законную силу. Правовым последствием признания нормативного правового акта или его отдельных положений недействующим и является, таким образом, прекращение его регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения. Судебным решением останавливается реализация такого нормативного акта, он может не исполняться и не соблюдаться субъектами данных правоотношений. Это также означает введение запрета на дальнейшее его применение судами, иными государственными или муниципальными органами и должностными лицами и т.д. Суд, не отменяя, т.е. формально не лишая нормативный правовой акт юридической силы, фактически парализует действие данного акта на неопределенное время <1>.

--------------------------------

<1> Следует отметить, что в административно-процессуальном законодательстве Германии последствия признания судом правовой нормы незаконной обозначаются аналогичным образом. Так, если высший административный суд земли придет к убеждению, что нормативный правовой акт (инструкция) является незаконным, он объявляет его недействующим и не имеющим последствий (абз. 5 § 47 Закона об административно-судебном процессе). Административно-процессуальное право Германии. Кн. 4. М., 2007. С. 98.

Такой подход к правовым последствиям признания незаконными нормативных правовых актов сложился в законодательстве и судебной практике не сразу и во многом под влиянием правовых позиций Конституционного Суда РФ.

Впервые в процессуальном законодательстве правовые последствия признания судом нормативного правового акта незаконным прямо были указаны в ч. 3 ст. 239.8 ГПК РСФСР (в ред. Закона РФ от 28 апреля 1993 г. N 4882-1 "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" <1>), в соответствии с которой "с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими" <2>. Как видно, согласно ГПК РСФСР незаконный нормативный акт должен был признаваться судом недействующим, причем с момента вступления в законную силу решения суда.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 22. Ст. 787.

<2> Ведомости РФ. 1993. N 22. Ст. 787.

Между тем к тому времени по делам об оспаривании индивидуальных и нормативных правовых актов сложилась судебная практика, согласно которой незаконные нормативные акты объявлялись судом недействительными и утрачивающими юридическую силу с момента их принятия (издания). Так, в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" <1> было указано, что "резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо отказе в удовлетворении заявления прокурора о признании правового акта недействительным. В случае удовлетворения заявления суду не следует обязывать орган или должностное лицо отменить признанный недействительным правовой акт, поскольку признание такого акта недействительным по мотивам противоречия закону означает, что он не порождает правовых последствий со дня издания, о чем целесообразно указать в резолютивной части решения" <2>.

--------------------------------

<1> Сборник постановлений Пленума Верховного Суда РФ 1961 - 1993 гг. М., 1994.

<2> БВС РФ. 1993. N 7.

Несмотря на изменения, которые были внесены в ст. 239.8 ГПК РСФСР, суды при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов продолжали руководствоваться названным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и признавать незаконные акты недействительными с момента их принятия. Такая практика судов в дальнейшем была поддержана Пленумом Верховного Суда РФ, который в п. 17 Постановления от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" <1>, разъяснил судам, что "в соответствии с ч. 3 ст. 239.8 ГПК РСФСР вступившее в законную силу решение суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными влечет признание этого акта или его части недействующими с момента их принятия, о чем необходимо указывать в резолютивной части решения". Несмотря на то что в Постановлении говорится о признании нормативного акта недействующим, фактически Пленум Верховного Суда РФ ориентировал суды на лишение нормативных актов юридической силы с момента их принятия. По крайней мере судебная практика именно так и восприняла данные разъяснения Пленума.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 1994. N 3.

Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация: ст. 239.8 ГПК РСФСР прямо и однозначно предусматривал право суда в случае признания нормативного акта незаконным объявить его недействующим, т.е. прекратить действие акта с момента вступления судебного решения в законную силу, а на практике суды продолжали признавать незаконные нормативные акты недействительными и лишать их юридической силы с момента принятия (издания) акта.

Впоследствии правовая ситуация еще более усложнилась в связи с тем, что Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ <1> была утверждена новая редакция п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которой прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными. Таким образом, федеральный законодатель в определенной степени разделил позицию судов. При этом в ст. 239.8 ГПК РСФСР, действовавшую в рассматриваемый период, какие-либо поправки внесены не были.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

В дальнейшем существенное влияние на позицию законодателя и судебную практику по вопросам полномочий судов в сфере нормоконтроля оказали постановления Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ конституционность полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по прекращению юридической силы нормативных правовых актов, перечисленных в п. "а", "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, связана с необходимостью их установления федеральным конституционным законом при условии закрепления в нем видов нормативных актов, подлежащих проверке судами, правил о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъектов, управомоченных обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательности решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе, по мнению Конституционного Суда РФ, суды не вправе признавать указанные нормативные акты незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу (п. 3 названного Постановления Конституционного Суда РФ). При этом необходимо отметить, что в данном Постановлении еще нет жесткого разграничения последствий признания нормативных правовых актов недействующими и недействительными (сравним п. 1 и 7 мотивировочной части данного Постановления).

Однако уже в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации <1> такое разграничение в отношении региональных нормативных правовых актов было проведено. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что различия в юридических последствиях признания закона субъекта РФ недействительным и признания закона субъекта РФ недействующим обусловлены различиями между его несоответствием Конституции РФ и несоответствием федеральному закону. Следовательно, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона. Его отмена самим судом, тем более лишение его юридической силы с момента издания, означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией РФ порядке конституционного судопроизводства (п. 7 мотивировочной части Постановления). В связи с этим Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу (п. 2 Постановления).

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 4.

Указанная правовая позиция Конституционного Суда РФ была воспринята судебной практикой, и уже 25 мая 2000 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление N 19, которым были внесены поправки в п. 9 указанного выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" <1>. Пленум Верховного Суда РФ разъяснил судам, что в случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ в резолютивной части решения должно быть указано, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 7.

Вместе с тем в отношении последствий признания незаконным иного нормативного правового акта (не являющегося законом субъектов РФ) позиция Пленума Верховного Суда РФ осталась неизменной. Такой акт, по мнению Пленума, должен признаваться судом недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта - то со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

Однако затем указанная позиция была скорректирована Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. N 8 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации" <1>, в котором последствия признания незаконным закона субъекта РФ были распространены на иные нормативные правовые акты.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2002. N 6.

Что касается практики арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов, то она в полной мере ориентировалась на вышеназванные Постановления Конституционного Суда РФ.

Таким образом, к моменту принятия новых АПК РФ и ГПК РФ практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов однозначно ориентировалась на признание незаконных нормативных правовых актов недействующими и не подлежащими применению с момента вступления судебного решения в законную силу.

В АПК РФ 2002 г. правовые последствия признания нормативного правового акта не соответствующим закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, были сформулированы в точном соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ и сложившейся судебной практикой. Согласно п. 5 ст. 195 АПК РФ с момента вступления в законную силу решения арбитражного суда нормативный правовой акт, признанный судом незаконным, становится недействующим и не подлежащим применению.

Арбитражный суд не получил право устанавливать в решении иной срок прекращения действия незаконного нормативного правового акта, чем тот, который предусмотрен ч. 5 ст. 195 АПК РФ. В частности, арбитражный суд не может признавать этот акт недействующим с момента его принятия, даже если об этом имеется соответствующее ходатайство заинтересованного лица (п. 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"). Таким образом, новый АПК РФ не наделил арбитражный суд полномочиями по лишению нормативных правовых актов юридической силы.

Несколько иная ситуация сложилась в правовом регулировании последствий признания незаконным нормативного правового акта судами общей юрисдикции. В ГПК РФ 2002 г. законодатель в значительной мере отошел от правовой позиции Конституционного Суда РФ и сложившейся к тому времени судебной практики. Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Поскольку последствием признания судом нормативного правового акта незаконным является утрата силы этим актом, это по сути дела означает объявление его недействительным. И хотя в ст. 253 ГПК РФ используется термин "недействующий акт", по существу речь идет именно о его недействительности.

Нелогичным выглядело положение ст. 253 ГПК РФ, в соответствии с которым решение суда влечет за собой утрату силы не только незаконного акта, но и других связанных с ним нормативных правовых актов. Во-первых, с точки зрения законодательной техники, отменяя один нормативный правовой акт, недопустимо признавать утратившими силу другие нормативные правовые акты, не приводя их перечень. По отношению к таким актам можно указать, что они не подлежат применению, в т.ч. и судами. Но признавать недействительным неопределенный круг нормативных правовых актов недопустимо. Во-вторых, в этом случае судебное решение фактически будет распространять свое действие на те нормативные правовые акты, которые не были предметом судебного разбирательства. Иначе говоря, суд по существу отменит правовые акты, которые никем не оспаривались. В связи с этим следует отметить, что такие последствия не наступают даже в случае признания нормативного правового акта не соответствующим Конституции РФ. Так, согласно ст. 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" нормативные правовые акты, основанные на неконституционном акте или воспроизводящие его положения, подлежат отмене в установленном порядке органом или должностным лицом, их принявшими.

Таким образом, в части регулирования правовых последствий признания нормативного правового акта незаконным ГПК РФ фактически вернулся к положению, которое сложилось в законодательстве и судебной практике в первой половине 90-х гг. прошлого века.

Такая позиция законодателя была подвергнута критике в специальной литературе, в т.ч. с точки зрения ее конституционности <1>. Не случайно положения ст. 253 ГПК РФ стали предметом запроса в Конституционный Суд РФ о проверке их соответствия Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П, сославшись на правовые позиции, сформулированные в названных выше Постановлениях от 16 июня 1998 г. N 19-П и от 11 апреля 2000 г. N 6-П, подтвердил неконституционность ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ в части, регулирующей последствия признания недействующими нормативных правовых актов, констатировав, что они не имеют юридической силы с момента принятия и не подлежат применению <2>.

--------------------------------

<1> См.: Никитин С.В. Судебное оспаривание нормативных правовых актов // АПК и ГПК РФ. 2002 г.: Сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения. М., 2004. С. 155 - 156.

<2> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 2.

Конституционный Суд РФ, таким образом, вновь обратил внимание на отличие правовых последствий признания нормативного правового акта недействительным и утрачивающим силу от признания акта недействующим и не подлежащим применению.

Признание нормативного правового акта недействительным означает его исключение из нормативно-правовой системы. При этом отмена незаконного акта органом, его принявшим, не требуется, так как этот акт считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда РФ (п. 7 Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П). Юридическая сила такого акта не может быть восстановлена, в т.ч. и повторным принятием аналогичного по содержанию нормативного акта.

В случае признания судом нормативного правового акта недействующим он автоматически не исключается из нормативно-правовой системы. Для этого требуется его отмена соответствующим органом или должностным лицом. Кроме того, действие данного акта может быть восстановлено в случае пересмотра решения суда, которым он был признан законным, либо вследствие подтверждения конституционности данного нормативного акта Конституционным Судом РФ, когда такое подтверждение допускается (п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П).

Но, пожалуй, главное отличие правовых последствий заключается в том, что объявлением нормативного правового акта недействительным констатируется его юридическая ничтожность с момента издания, что автоматически ставит под сомнение законность всех ранее принятых актов применения данного нормативного предписания. Признание нормативного правового акта недействующим означает лишь запрет на его дальнейшее применение и не требует пересмотра вынесенных ранее правоприменительных актов.

В связи с этим трудно согласиться с позицией судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова, который не видит оснований для различения признания неправомерности нормативных правовых актов по последствиям на недействующие (не оказывающие реального действия) и недействительные (несуществующие) (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П).

Признание нормативного правового акта недействительным фактически будет означать отмену этого акта с момента его принятия. Таким образом, судебное решение как акт негативного правотворчества приобретет обратную силу. Между тем придание обратной силы нормативным правовым актам, в т.ч. законам, которые направлены на отмену других нормативных правовых актов, как правило, не допускается. В данном случае действует общеправовой принцип, согласно которому закон не имеет обратной силы. Исключения, как известно, чаще всего касаются случаев, когда закон направлен на отмену мер уголовной ответственности за те или иные деяния.

Лишение правовых актов нормативного характера юридической силы с момента их принятия, тем более когда они действовали значительный период времени, может повлечь за собой лавину требований граждан или организаций о пересмотре значительного числа правоприменительных актов, в т.ч. судебных, основанных на признанном недействительным нормативном акте. Кроме того, в результате признания нормативного правового акта недействительным в нормативно-правовой системе на достаточно длительный период может образоваться своего рода брешь, т.е. пробел в правовом регулировании, который может быть восполнен только соответствующим правотворческим органом. При этом нередко требуется не просто заменить негодную правовую норму данного нормативного правового акта, но и одновременно внести целый ряд поправок в другие нормативные правовые акты, чего, естественно, суд сделать не в состоянии.

Из сказанного следует, что признание нормативного правового акта недействительным и лишение его юридической силы могут вызвать весьма серьезные и порой достаточно болезненные юридические, социально-экономические и политические последствия в обществе, привести к серьезным сбоям в механизме правового регулирования, а также нанести неоправданный экономический ущерб обществу в целом или отдельным его слоям.

Кроме того, наделение судов общей юрисдикции, а равно арбитражных судов полномочиями по лишению нормативных актов юридической силы может рассматриваться как отступление от принципа разделения властей и нарушение их баланса в государственном механизме. По крайней мере это относится к случаям признания недействительными региональных законов, правовых актов нормативного характера, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ, а также иных нормативных правовых актов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.

Достаточно спорным поэтому представляется утверждение О.А. Бека о том, что конституционность (законность) и единство правового регулирования при оспаривании нормативных правовых актов сохраняются, если по результатам рассмотрения дела суд принимает решение о признании нормативного правового акта недействительным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бек О.А. Указ. соч. С. 25.

С учетом вышесказанного можно сделать вывод, что наделение судов общей юрисдикции и арбитражных судов полномочиями по признанию нормативных правовых актов недействительными и лишению их юридической силы, особенно с момента принятия нормативного правового акта, не согласуется с действующей Конституцией РФ, ведет к нарушению устойчивости и согласованности нормативно-правовой системы, а также существенно увеличивает риски возникновения негативных социальных и экономических последствий судебных решений.

Указанные полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть использованы как исключение в качестве элемента механизма исполнения решения Конституционного Суда РФ, сформировавшего правовую позицию, согласно которой суды общей юрисдикции по инициативе управомоченных лиц вправе признавать недействительность положений конституций, уставов, законов субъектов РФ, т.е. подтверждать утрату ими юридической силы, если они содержат такие же нормы, какие признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, утратившими силу и не подлежащими применению. В случае признания решением суда общей юрисдикции, основанным на решении Конституционного Суда РФ, недействительности правовой нормы для ее отмены также не требуется принятия соответствующим органом государственной власти субъекта РФ специального акта (Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. N 65-О "По ходатайству полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" <1>).

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 4.

Таким образом, правовым последствием судебного решения, которым установлена незаконность нормативного правового акта, по общему правилу является признание спорного акта недействующим и не подлежащим применению, т.е. прекращение действия нормативного правового акта и установление запрета на его последующее применение.

Как отмечалось выше, АПК РФ и ГПК РФ по-разному определяют момент, с которого незаконный нормативный правовой акт прекращает свое действие. Согласно ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления решения суда в законную силу. Что касается ГПК РФ, то он позволяет суду признать нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253) <1>.

--------------------------------

<1> В юридической литературе высказывались вполне справедливые замечания о том, что подобные различия не имеют объективных оснований, и поэтому необходима унификация правил, касающихся правовых последствий признания нормативного акта незаконным как арбитражным судом, так и судом общей юрисдикции. (См.: Еремина О.А. Указ. соч.)

Пленум Верховного Суда РФ в п. 28 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил судам, что нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, признаются судом недействующими с момента вступления решения в законную силу. Что касается иных нормативных правовых актов, то они могут быть признаны судом недействующими со дня их принятия либо с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Закрепление в ГПК РФ возможности распространять действие судебного решения на те правоотношения, которые возникли в результате действия спорного нормативного правового акта за время, предшествующее вступлению решения в законную силу, вызывает серьезные возражения. С одной стороны, по справедливому замечанию В.М. Жуйкова, "просто бессмысленно признавать недействующим со дня принятия нормативный правовой акт, который до вынесения решения суда в течение определенного времени применялся, а следовательно, действовал" <1>. В самом деле, прекратить действие незаконного акта можно только на будущее время, нельзя запретить применение уже примененного акта. Однако, если суд в своем решении укажет на прекращение действия нормативного правового акта с момента его принятия, возникает вполне реальная опасность того, что это будет восприниматься правоприменителями как лишение данного нормативного акта юридической силы, т.е. признание его недействительным со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями, о которых шла речь выше.

--------------------------------

<1> Научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.М. Жуйкова, В.К. Пучинского, М.К. Треушникова. С. 531.

Неслучайно в п. 28 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 подчеркивается, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, то суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В связи с этим вряд ли можно признать обоснованными мнения тех авторов, которые допускают признание нормативных актов недействующими со дня издания <1>, что по сути означает поддержку позиции о наделении судов полномочиями по лишению нормативных правовых актов юридической силы с момента их принятия.

--------------------------------

<1> См.: Бурков А. Указ. соч. С. 17; Изварина А.Ф. Специфика судебных решений по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов // Юридический вестник. 1999. N 3. С. 44; Приходько И.А. Указ. соч. С. 528.

Одним из аргументов в пользу придания обратной силы судебным решениям в сфере нормоконтроля, по мнению В. Буркова, является то, что в случае признания нормативного правового акта недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу складывается ситуация, когда "один и тот же акт является законным с момента его принятия до момента вынесения решения суда и незаконным после принятия решения суда" <1>.

--------------------------------

<1> Бурков А. Указ. соч. С. 17.

Думается, что в данном случае автор смешивает понятия "признание акта незаконным" и "признание акта недействующим". Следует иметь в виду, что процессуальное законодательство (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ и ч. 5 ст. 195 АПК РФ) регламентирует не момент, с которого нормативный правовой акт признается незаконным, а момент, с которого начинают действовать правовые последствия признания акта не соответствующим закону. Признавая незаконный нормативный правовой акт недействующим, суд, конечно, исходит из того, что акт является незаконным с того момента, когда он вступил в противоречие с нормативным актом, имеющим большую юридическую силу. Как правило, это момент принятия незаконного нормативного правового акта. Однако правовые последствия признания данного акта незаконным, заключающиеся в прекращении действия данного акта, "включаются" только с момента вступления судебного решения в законную силу. Суд признает нормативный правовой акт незаконным, но не аннулирует его действие в прошлом.

В пользу данного вывода свидетельствует, на наш взгляд, правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в п. 2 мотивировочной части Определения от 5 февраля 2004 г. N 78-О по ходатайству Высшего Арбитражного Суда РФ об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 г. N 4-О <1>. В ходатайстве был поставлен вопрос: должны ли считаться нормативные акты, признанные неконституционными, утратившими силу с момента их принятия? Конституционный Суд РФ дал на этот вопрос отрицательный ответ, указав, что юридическим последствием решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционным акта или его отдельных положений является утрата ими силы на будущее время. Это означает, что с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ такие акты не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом. Таким образом, общим порядком, вытекающим из ч. 1 и 3 ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", является утрата силы акта или его отдельных положений, признанных неконституционными, с момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ <2>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 2.

<2> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 5.

Вместе с тем необходимо отметить, что в п. 3 мотивировочной части данного Определения Конституционного Суда РФ содержится очень важное положение, касающееся возможности придания обратной силы решениям этого Суда. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что его вывод о том, что юридическим последствием решения Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным является утрата им силы на будущее, не означает, что постановление данного Суда не обладает обратной силой.

По мнению Конституционного Суда РФ, из положений ч. 3 ст. 79 и ч. 2 ст. 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" следует, что постановление Конституционного Суда РФ обладает обратной силой в отношении дел обратившихся в Конституционный Суд граждан, объединений граждан (организаций), а также в отношении неисполненных решений, вынесенных до принятия этого постановления.

В связи с этим в Определении Конституционного Суда РФ прямо указано, что дела, которые послужили для заявителей поводом для обращения в Конституционный Суд РФ, во всяком случае подлежат пересмотру компетентными органами. При этом в данном Определении подчеркнуто, что такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению сроков обращения в эти органы и независимо от того, имеются или отсутствуют основания для пересмотра, предусмотренные иными, помимо Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", актами.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ правоприменительные решения, основанные на признанном неконституционным акте, по делам лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, также могут быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Это касается как не вступивших, так и вступивших в законную силу, но не исполненных или исполненных частично решений. Однако такой пересмотр, по мнению Конституционного Суда РФ, не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства, а также при соблюдении общих правил судопроизводства, в т.ч. касающихся порядка пересмотра судебных актов.

Что касается решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании незаконным нормативного правового акта, то процессуальное законодательство, к сожалению, не содержит каких-либо норм, касающихся возможности и порядка придания обратной силы таким решениям. Между тем вряд ли можно отрицать необходимость включения в процессуальные кодексы правовых норм, регламентирующих основания и процедуру пересмотра правоприменительных, в т.ч. судебных, актов, основанных на незаконном нормативном правовом акте, признанном судом недействующим и не подлежащим применению.

В данном случае может быть принят во внимание подход, изложенный в названном Определении Конституционного Суда РФ. При этом, конечно, необходимо учитывать различие правовых последствий неконституционности и незаконности нормативного правового акта.

В частности, необходимо предусмотреть возможность пересмотра решения по делу, которое послужило основанием для обращения гражданина (организации) в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, примененного в этом деле в отношении данного гражданина (организации). При этом пересмотр такого решения должен осуществляться по заявлению гражданина (организации) в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством для данного вида правоприменительного акта.

Для несудебных правоприменительных решений это может быть, в частности, процедура, предусмотренная для оспаривания в суд индивидуальных правовых актов (гл. 25 ГПК РФ, гл. 24 - 25 АПК РФ). При этом предусмотренный законом срок на оспаривание в суде индивидуальных актов должен в данном случае исчисляться с момента вступления в законную силу решения суда по делу об оспаривании незаконного нормативного акта.

Что касается судебных актов, то они в первую очередь могут быть пересмотрены в порядке апелляционного, кассационного или надзорного производства. Однако в большинстве случаев к моменту вступления в силу решения суда о признании нормативного акта незаконным возможность применения такого порядка бывает утрачена. Это вызвано тем, что в данном случае предметом пересмотра, как правило, являются окончательные судебные акты, с момента вступления которых в законную силу прошел значительный срок, не позволяющий заявителю обратиться в апелляционную, кассационную или надзорную инстанции.

В этой связи возникает вопрос о том, какой процессуальный порядок может быть применен для пересмотра окончательного судебного решения, основанного на положениях нормативного акта, незаконность которых установлена судом? В частности, возможно ли в данном случае применение процедуры пересмотра решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам.

Конституционный Суд РФ в целом ряде своих определений указал на возможность пересмотра судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с признанием примененной судом нормы неконституционной (Определение Конституционного Суда РФ от 6 июня 1997 г. N 59-О о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова и И.П. Серебренникова <1>, Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 г. N 4-О по жалобе гражданки Петровой И.В. на нарушение ее конституционных прав ч. 2 ст. 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <2>). Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ нашла свою реализацию в уголовном и арбитражном судопроизводстве. Так, ст. 413 УПК РФ и ст. 311 АПК РФ предусматривают в качестве оснований для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам признание не соответствующими Конституции РФ судебных постановлений, примененных в уголовном или арбитражном деле, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд РФ, а также установление Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 5.

<2> Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 2.

Однако применение в данном случае процедуры пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, как это имеет место в уголовном и арбитражном судопроизводстве, не совсем корректно. Как справедливо отметила Е.А. Борисова, ошибочно применять пересмотр судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам в качестве одного из способов исправления судебной ошибки <1>. Наличие вновь открывшихся обстоятельств фактического характера, которые не были и не могли быть известны суду и лицам, участвующим в деле, не могут "неоспоримо доказывать наличие судебной ошибки" (Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 1998 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности статей 180, 181, пункта 3 части 1 статьи 187 и статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <2>), поскольку суд при вынесении решения не мог и не должен был принимать в расчет эти обстоятельства. В связи с этим закон "доверяет" данному суду повторно рассмотреть дело с учетом вновь открывшихся фактических обстоятельств.

--------------------------------

<1> См.: Борисова Е.А. Проверка судебных актов по гражданским делам. М., 2005. С. 61.

<2> Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 3.

Иная ситуация складывается в случаях, когда основанием для пересмотра судебного решения является неприменение или неправильное применение судом норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конституции РФ, а также федерального закона или иного нормативного акта. Очевидно, что в подобных случаях можно с уверенностью говорить о наличии судебной ошибки, исправление которой может быть осуществлено только вышестоящим судом, а не судом, совершившим эту ошибку. Таким образом, процедура пересмотра судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам в данной ситуации не является приемлемой.

На наш взгляд, исправление судебных ошибок, связанных с применением нормативных правовых актов, впоследствии признанных судом незаконными, должно производиться в рамках специальной процедуры пересмотра судебных актов, которая должна быть закреплена в процессуальном законодательстве.

В юридической литературе высказано предложение о необходимости законодательного оформления специальной (исключительной) процедуры проверки вступивших в законную силу и окончательных судебных актов по основаниям, связанным с установлением Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека, а также по основанию признания Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд РФ. Такая процедура именуется "пересмотр судебных постановлений в связи с исключительными обстоятельствами" <1>. Учитывая исключительный характер данной процедуры, а также интересы формирования единообразия судебной практики (определения правильного истолкования закона), предлагается передать полномочия по рассмотрению заявлений о пересмотре судебных постановлений в связи с исключительными обстоятельствами Президиуму Верховного Суда РФ <2>.

--------------------------------

<1> Никитин С.В. Реформирование проверочных инстанций в гражданском судопроизводстве и реализация принципа правовой определенности // Российское правосудие. 2009. N 3. С. 57 - 58. В Российской академии правосудия подготовлен законопроект о внесении соответствующих изменений в ГПК РФ. (См.: Российское правосудие. 2009. N 3. С. 93 - 103.)

<2> См.: Там же. С. 58.

Представляется, что указанный порядок может быть с успехом использован и для пересмотра вступившего в законную силу решения по делу, которое послужило основанием для обращения гражданина (организации) в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением об оспаривании незаконного нормативного правового акта, примененного в этом деле в отношении данного гражданина (организации). Исключительный порядок исправления такого рода судебных ошибок будет применяться в отношении тех судебных актов, которые не могут быть оспорены в рамках существующих проверочных процедур. При этом полномочиями по пересмотру решений судов общей юрисдикции в связи с указанными исключительными обстоятельствами должны обладать Президиум Верховного Суда РФ и президиумы судов субъектов РФ в отношении решений мировых и районных судов, а в отношении решений арбитражных судов - Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ.

Введение специальной исключительной процедуры пересмотра окончательных судебных актов будет в полной мере соответствовать принципу правовой определенности, одной из составляющих которого является требование введения запрета на оспаривание вступившего в законную силу и окончательного судебного акта, если отсутствуют обстоятельства существенного и непреодолимого характера.

Что касается граждан (организаций), не участвовавших в деле об оспаривании нормативного акта, то принятый в их отношении правоприменительный акт, основанный на незаконном нормативном акте, может быть пересмотрен, на наш взгляд, только в том случае, если к моменту вступления в законную силу решения суда о признании незаконным спорного нормативного акта сохранилась возможность пересмотра данного правоприменительного акта в порядке, предусмотренном федеральным законодательством (в частности, если не истек срок на обращение в суд с заявлением об оспаривании индивидуального правового акта в порядке гл. 24 ГПК РФ, гл. 23, 24 АПК РФ либо срок на подачу надзорной жалобы, если предметом пересмотра является судебное решение) <1>. В том случае если возможность пересмотра правоприменительного акта в соответствии с действующим законодательством отсутствует, защита прав и интересов гражданина (организации), нарушенных действием незаконного нормативного акта, должна осуществляться в ином порядке, в частности путем предъявления требования о возмещении ущерба, причиненного действием данного нормативного акта (ст. 13, 1069 ГК РФ).

--------------------------------

<1> Схожее правило содержится в административно-процессуальном законодательстве Германии. Согласно § 183 Закона об административно-судебном процессе не подлежащие более обжалованию (окончательные) постановления судов административной юрисдикции, основанные на правовой норме, признанной незаконной решением высшего административного суда или Конституционного суда земли, остаются в силе. Не допускается лишь принудительное исполнение таких постановлений. (См.: Административно-процессуальное право Германии (Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland): Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений. М., 2007. С. 162.)

Закрепление в процессуальном законодательстве указанного порядка пересмотра правоприменительных актов, основанных на признанном судом незаконным нормативном правовом акте, на наш взгляд, с одной стороны, позволит создать условия для защиты прав и законных интересов, нарушенных действием незаконного нормативного акта, а с другой - не приведет к ситуации массовой и бесконтрольной ревизии результатов длительной реализации (применения) данного нормативного акта и соответственно - к нарушению принципа правовой определенности.

В судебной практике возникал вопрос о праве суда отодвинуть срок прекращения действия нормативного правового акта, признанного незаконным. Думается, что в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ у суда имеется такая возможность в тех случаях, когда есть достаточные данные, свидетельствующие о том, что прекращение действия спорного нормативного правового акта сразу после вступления решения в законную силу может вызвать серьезный сбой в правовом регулировании тех или иных отношений и тем самым причинить существенный вред правам и законным интересам значительного числа граждан или организаций.

Конституционный Суд РФ, например, допускает возможность отсрочки исполнения постановления Конституционного Суда РФ, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечивать стабильность правоотношений в интересах субъектов права, исходя при этом из цели обеспечения баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при соблюдении прав и свобод человека и гражданина (Определение Конституционного Суда РФ от 4 мая 2000 г. N 101-О "По жалобе открытого акционерного общества "Северные магистральные нефтепроводы" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 и 3 статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>; Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N 78-О).

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 6.

При наличии такого рода обстоятельств суд общей юрисдикции, признав нормативный правовой акт не соответствующим закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, по ходатайству заинтересованных лиц либо по собственной инициативе указывает в решении более поздний срок, с которого нормативный акт не подлежит применению к тем или иным правоотношениям. Основания переноса срока прекращения действия спорного нормативного акта должны быть приведены в судебном решении (п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"). Что касается арбитражных судов, то они согласно ч. 5 ст. 195 АПК РФ такой возможности лишены.

Процессуальным последствием судебного решения о признании нормативного правового акта недействующим является запрет на его судебное оспаривание в будущем, в т.ч. лицами, не принимавшими участия в деле.

Согласно ч. 8 ст. 251 ГПК РФ и ч. 7 ст. 194 АПК РФ, производство по делу об оспаривании нормативного правового акта недопустимо, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поэтому если суд общей юрисдикции или арбитражный суд по результатам рассмотрения дела принял решение о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим полностью, заявление лиц, не участвующих в деле, о признании недействующим этого же акта не может быть удовлетворено, поскольку, по существу, отсутствует предмет спора. В этом случае производство по делу подлежит прекращению (п. 17 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов").

Признание судом незаконности нормативного правового акта влечет за собой ряд последствий материально-правового характера.

Во-первых, у лиц, в отношении которых применялся данный акт, возникает основание требовать возмещения вреда, причиненного действием такого акта, согласно ст. 1069 ГК РФ. Такое требование не может рассматриваться в деле об оспаривании нормативного правового акта и должно предъявляться в общеисковом порядке. Ответчиками по таким искам в зависимости от вида незаконного нормативного правового акта могут выступать Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующих государственных или муниципальных органов.

В практике судов вставал вопрос о возможности взыскания заинтересованным лицом ущерба с гражданина или организации, являющихся контрагентами этого лица по договору (сделке), в частности путем обратного взыскания денежных сумм, полученных контрагентом в результате применения незаконного нормативного акта. Характерным в этом смысле является следующее дело.

ФГУП "Забайкальская железная дорога" обратилось в арбитражный суд Читинской области с иском к Комитету по финансам администрации Читинской области о возмещении на основании ст. 1069 ГК РФ убытков в размере 63 800 тыс. руб., причиненных изданием Постановления РЭК Читинской области от 30 января 2001 г. N 3 в части установления тарифа на электрическую энергию, признанного впоследствии решением Арбитражного суда Читинской области от 31 мая 2001 г. незаконным. Решением суда первой инстанции от 16 апреля 2002 г. в удовлетворении искового требования отказано. Судом сделан вывод о недоказанности истцом размера ущерба, в силу чего согласно ст. 1069 ГК РФ оснований для возмещения вреда за счет казны субъекта РФ не имеется.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа Постановлением от 16 июля 2002 г. решение отменил, дело передал на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела до принятия решения истец заявил о замене первоначального ответчика (Комитета по финансам администрации Читинской области) на надлежащего (ОАО "Читаэнерго"), а также изменил предмет иска - просил взыскать с ответчика 63 млн. 829 тыс. 185 руб. неосновательного обогащения на основании ст. 1102 ГК РФ, полагая, что в спорный период (с 1 февраля по 1 июля 2001 г.) надлежащим являлся тариф в размере 0,52 руб. за 1 кВт/ч, установленный решением РЭК Читинской области от 31 января 2000 г. N 2, а не 0,61 руб. за 1 кВт/ч. Решением суда первой инстанции от 25 февраля 2003 г. иск был удовлетворен. Суд пришел к выводу, что ответчик, получив от истца оплату за потребленную электроэнергию по тарифу, признанному в дальнейшем недействительным, без должного правового основания получил имущественную выгоду (неосновательное обогащение) за счет истца.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отменил постановленные судебные акты и принял новое решение об отказе в иске, указав следующее.

Решением РЭК Читинской области от 30 января 2001 г. N 3 с 1 февраля 2001 г. был установлен тариф на электрическую энергию, потребляемую электрифицированным железнодорожным транспортом, в размере 0,61 руб. за 1 кВт/ч. Данное решение является нормативным правовым актом, поскольку оно принято в установленном порядке уполномоченным на то органом государственной власти; оно устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Решение РЭК в части установления тарифа на электрическую энергию, потребляемую электрифицированным железнодорожным транспортом, прекратило свое действие с момента вступления в силу решения Арбитражного суда Читинской области от 31 июля 2001 г.

В силу ст. 1102 ГК РФ лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение).

Поскольку в данном случае ОАО "Читаэнерго", исходя из условий договора энергоснабжения от 25 июля 1995 г. N 4, получало с 1 февраля по 1 июля 2001 г. плату за поставленную электроэнергию по действовавшему на тот период тарифу, то у энергоснабжающей организации отсутствует неосновательное обогащение и у судебных инстанций не было оснований для удовлетворения искового требования (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 февраля 2004 г. N 12343/03) <1>. Следует обратить внимание на то, что первоначально истец, обратившись в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного изданием незаконного нормативного правового акта, за счет казны субъекта РФ в порядке ст. 1069 ГК РФ избрал надлежащий способ защиты нарушенного права. Изменив основание и адресата требования, истец фактически поставил вопрос о пересмотре условий заключенного договора и его исполнении на новых условиях, чем поставил под сомнение условия всех договоров, заключенных на поставку электроэнергии в соответствии с тарифами, утвержденными данным нормативным актом. Нетрудно представить, в каком положении мог оказаться поставщик электроэнергии, если бы с такими требованиями к нему обратились все потребители электроэнергии, оплатившие ее по действовавшему в тот период тарифу. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ справедливо отказал истцу в удовлетворении подобного иска.

--------------------------------

<1> <http://www.consultant.ru>

Данный пример, кстати, достаточно наглядно свидетельствует о недопустимости придания судебному решению о признании нормативного акта незаконным обратной силы и распространения его на те правоотношения, которые регулировались этим актом до вступления в законную силу решения суда.

К материально-правовым последствиям признания недействующим нормативного правового акта или отдельных его положений относится также возникновение у органа (должностного лица), его принявшего, правовой обязанности привести незаконные нормативные положения в соответствие с законом или иным актом, имеющим большую юридическую силу (ч. 5 ст. 195 АПК РФ). Так, в соответствии с п. 2 ст. 9 и п. 2 ст. 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" региональные органы государственной власти обязаны устранить установленные судом противоречия с федеральным законодательством в течение 6 и 2 месяцев соответственно. Согласно п. 3 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному или региональному закону, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения.

В соответствии с ч. 4 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Установление запрета на воспроизведение нормативных положений, признанных судом незаконными, можно также рассматривать в качестве материально-правового последствия судебного решения. К сожалению, ГПК РФ не содержит правовых норм, которые бы регламентировали правовые последствия нарушения данного запрета. Представляется, что незаконные нормативные положения, воспроизведенные данным органом или должностным лицом в новом нормативном правовом акте, должны признаваться судом не имеющими юридической силы с момента принятия такого акта. Однако это положение нуждается в закреплении в процессуальном законодательстве.