6.3. Выбор состава и обоснование значений индикаторов для транспортных логистических систем управления разных уровней

Республика Татарстан с 2000 г. активно использует методы индикативного управления региональной экономикой. В республике разработана четкая система индикативного управления на всех уровнях: макроуровне, территориальном уровне, микроуровне, мезоуровне.

Макроуровень охватывает органы государственной власти региона - администрацию, правительство (министерства), федеральные региональные структуры.

Территориальный уровень обеспечивает управление территориальными образованиями региона – городами и районами.

Микроуровень включает управление предприятиями всех форм собственности.

Мезоуровень отражает аспекты управления отраслями, корпорациями, территориально производственными комплексами.

Система индикативного управления состоит из трех основных частей: нормативных документов, в которых отражены функции элементов управления по всем уровням и коды этих функций; утвержденного перечня центров ответственности – например, министерств, которые несут ответственность за выполнение порученных им функций; системы индикативного планирования, которая включает состав утвержденных индикаторов по каждой функции и центру ответственности, методы расчета индикаторов, конкретные пороговые значения индикаторов, а также технологию и алгоритм реализации индикативного планирования.

Базовым звеном такой системы управления является индикативное планирование, которое можно определить как механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, основанный на разработке системы индикаторов социально-экономического развития региона включающей его общенациональные интересы^{^*}. В ходе разработки методов и технологии индикативного управления используется понятие «самодостаточности» территорий, предприятий и других субъектов управления. Это понятие комплексное и подразумевает не только выполнение субъектами определенного уровня установленных им индикаторов, но и обеспечение этого выполнения имеющимися в их распоряжении ресурсами.

Формирование индикативных планов начинается с разработки и принятия бюджетов различных уровней (республики, области, территории – района, предприятия, корпорации, фирмы и т.д.). Важнейшее значение при этом имеет прогнозирование экономических параметров развития соответствующего субъекта управления. Прогноз – это профессиональный и содержательный анализ альтернатив развития хозяйственной деятельности субъекта планирования и определение возможных изменений в его экономическом состоянии на перспективу. Прогнозирование социально-экономического развития и разработки качественного бюджета образуют единую систему прогнозных экономических и бюджетных показателей. Причем бюджетные показатели имеют директивный, а прогнозные экономические – информационный характер, обеспечивающий принятие обоснованных управленческих решений. Взаимоувязанные прогнозирование и бюджетирование могут использоваться как система индикативного планирования, если выполняются следующие условия: информация, полученная в процессе прогнозирования используется хозяйствующими субъектами для принятия управленческих решений; у планирующего органа (например, министерства) имеется обратная связь с предприятиями, для которых индикативный план формируется.

В процессе индикативного планирования на региональном уровне используется программно-целевой подход, обеспечивающий достижение конкретной, общественно-значимой цели при решении крупных проблем. В составе программ, как правило, определяются:

- органы государственного управления, выступающие заказчиками и исполнителями поставленных задач;

порядок взаимодействия исполнителей;
перечень задач, подлежащих решению;
эффект от выполнения данной программы;
сроки выполнения, необходимые объёмы финансирования и потребность в других ресурсах для выполнения программы.

Например, в республике Татарстан приняты «Программа развития и совершенствования дорожной сети в Республике Татарстан», «Концепция государственной транспортной политики Республики Татарстан», «Программа развития транспортного комплекса республики Татарстан» и другие документы, в которых намечены цели и задачи для транспортного комплекса региона. Программы представляют собой комплекс мероприятий с указанием основных исполнителей, источников и объёмов инвестирования. Региональные программы развития транспорта явились основой федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)», которая дифференцирована по видам транспорта с разбивкой по федеральным округам.

Государственное регулирование экономики функционально тесно связано с разработкой индикативных планов и целевых программ. Известно, что государственное регулирование рыночной экономики может осуществляться на административных и нормативных началах. ^{^*}

К административным методам относятся: предоставление индивидуальных налоговых монетарных и таможенных льгот; проведение конкурсов на поставку товаров для государственных нужд и приватизационных конкурсов; осуществление процедур банкротства; зачет дебиторской задолженности предприятиям в погашение их просроченных долговых обязательств; лицензирование и квотирование предприятий, видов хозяйственной деятельности, операций и т. д.

При нормативном регулировании государство устанавливает совокупность нормативов или индикаторов (параметров, связывающих одни экономические величины с другими), обязательных для экономических субъектов и контролирует их выполнение. У предприятий и организаций разных уровней сохраняется большая свобода действий, но государство имеет возможность изменять установленные макро пропорции, варьируя значениями общих нормативов, в частности:

уровнем налоговых ставок;
монетарными нормативами (ставками рефинансирования, нормами обязательных резервов, нормативами резервов по ссудам);
нормативами распределения дохода по уровням бюджетной системы;
нормативами заработной платы в бюджетных организациях;
социальными нормативами (например, уровнем социального налога);
нормативами, регулирующими деятельность вооружённых сил и правоохранительных органов;
уровнем и составом льгот различным категориям граждан.

Нормативные методы порождают меньшую коррупцию, чем административные, но и они способны парализовать экономическую жизнь (например, резкое изменение ставки рефинансирования). Основные принципы использования нормативного регулирование для целей индикативного управления транспортным комплексом региона заключаются в следующем.

Первый принцип – децентрализация, отражающая самостоятельный выбор транспортными предприятиями конкретных затрат ресурсов и выпуска продукции с учетом нормативов, задающих распределение чистого дохода. Получая от хозяйствующих субъектов планы работы верхний уровень управления (министерство транспорта) расширяет свои информационно-аналитические возможности и повышает обоснованность прогнозов на макроуровне.

На уровне министерства транспорта принцип децентрализации реализуется путем создания целевых бюджетных фондов с закрепленными источниками доходов, а также специальных институциональных органов развития (банки, корпорации, фонды), пополнение ресурсов которых происходит за счет перечисления в их распоряжение части налоговых поступлений от предприятий, имеющих соответствующую форму собственности и находящихся на территории региона.

Второй принцип – равновесности, предполагает установление государственных равновесных значений экономических нормативов, отклонение от которых ухудшают «целевую функцию», формируемую на уровне правительства региона. Однако это не означает, что существуют абсолютно наилучшие значения нормативов, которые и устанавливаются. Такая жесткость может только усугубить положение субъектов транспорта. Как правило, предполагается устанавливать некоторые рациональные пределы значений нормативов, в которых они должны находится (например «порог Лаффера» для ставок налогообложения доходов, равный 30 40 %, превышение которого ведет к снижению поступления налогов).

Третий принцип – системность, предполагает согласование интересов государственных и негосударственных, экономических и политических субъектов в регионе. Причем такое согласование интересов идет как сверху вниз, так и снизу вверх.

Принцип обусловленности предусматривает использование в рамках индикативного управления безусловных и специальным образом обусловленных нормативов. Первая часть нормативов отражает установление одинаковых их значений для всех транспортных предприятий, независимо от формы собственности и территориального расположения. Вторая часть нормативов подразумевает при их реализации выполнение ряда критериальных требований. Например обусловленные нормативы можно рассматривать как разновидность публичного договора государственных органов (министерства транспорта) с транспортными предприятиями (в частности использование единой ставки налога на вмененный доход).

Слабое использование нормативных методов госрегулирования в системе индикативного управления значительно сужает возможности координации действий между Министерством и транспортными предприятиями.

Наряду с выполнением рассмотренных принципов нормативного регулирования транспортной деятельности в регионе необходимо использовать и такие возможности регулирования рыночной экономики, как госзаказ. Это обусловлено тем, что государственные органы выступают крупнейшим прямым заказчиком транспортных услуг. Использование тендеров для выбора поставщика транспортных услуг не всегда целесообразно ввиду отсутствия явной конкуренции (например, на социально-значимых перевозках пассажиров). Поэтому государственным органам (например, Министерству транспорта) необходимо для поставщика таких услуг устанавливать госзаказ, обеспечивая его всеми требующимися видами ресурсов, в первую очередь финансовых.. Для более ответственного выполнения госзаказа как со стороны заказчика (государства), так и со стороны поставщика услуг между ними возможно заключение соответствующего договора, в рамках которого устанавливаются значения рекомендуемого уровня индикаторов.

Министерство транспорта и его региональные подразделения являются центрами ответственности за реализацию возложенных на них функций по представлению необходимого объема услуг населению и народному хозяйству региона. Окончательно уровень индикаторов в составе госзаказа устанавливается Минтрансу в сентябре текущего года. Индикаторы состоят из трех групп (по функциям управления). К функции «Управление строительством, реконструкцией, содержанием и ремонтом автомобильных дорог общего пользования» отнесено три индикатора. К функции «Управление автомобильным транспортом» - один и к функции» Социально-экономическое программирование» - два. Однако не все индикаторы адекватно отражают реальное состояние хозяйствующего субъекта – Министерства транспорта. Например, индикатор «Обеспеченность дорогами общего пользования на один км² площади (км/км²) носит чисто информационный, констатирующий характер, что видно и из его расчетной формулы:

где -протяженность дорого общего пользования в регионе РТ, км;

- прирост протяженности дорого общего пользования в

расчетном периоде, км;

- общая площадь территории региона, км².

На наш взгляд основными недостатками этого индикатора являются: статичность, так как нет динамики в площади территории, она всегда постоянна; индикатор не отражает очень существенное свойство информации – семантичность, то есть смысловое наполнение. Он не показывает, как используются имеющиеся дороги. Возможно, что уровень их использования очень низкий и строить новые дороги нет необходимости (прирост - теряет смысл). Отсюда нарушения другого свойства информационности индикатора – его прагматичности или полезности для системы управления. Поэтому предлагается дополнить имеющиеся индикаторы этого блока еще двумя: количество дорог общего пользователя на одного жителя региона или на 1000 жителей (промилле):