Глава 2 финансовое право как отрасль права

Понятие финансового права, его предмет и метод.

В основу деления совокупности правовых норм на отрасли берется материальное содержание отношений, которые регулируются этими нормами, т.е. предмет правового регу­лирования. Наличие предмета правового регулирования — основной признак самостоятельности отрасли права.

Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе мобилизации денеж­ных ресурсов в централизованные и децентрализованные фонды государства и органов местного самоуправления, их

9

распределения и использования, а также в ходе контроля за движением этих средств, их эффективным и целевым использованием и в связи с денежной эмиссией. Оно закреп­ляет также общие принципы и формы финансовой деятель­ности государства, методы мобилизации и распределения денежных средств через централизованные и децентрали­зованные фонды, получения их участниками финансовых правоотношений. Нормы финансового права закрепляют права и обязанности сторон финансовых отношений.

Специфика общественных отношений, регулируемых финансово-правовыми нормами, состоит в том, что они воз­никают из деятельности по непосредственной мобилизации, распределению либо использованию денежных фондов, являющихся частью национального дохода страны, т.е. критерием отграничения финансово-правовых отношений от других видов отношений, имеющих денежный характер, одной стороной которых выступает наделенный властными полномочиями орган государства или местного самоуправ­ления, является функция мобилизации, распределения либо использования централизованных или децентрализо­ванных фондов денежных средств.

Дополнительным признаком отграничения финансового права от других отраслей является метод финансово-право­вого регулирования.

Метод финансового права, как и у всех отраслей права, как публичного, так и частного — это юридические приемы и способы, которыми государство воздействует на субъектов отношений, регулируемых нормами конкретных отраслей права. Приемы и способы воздействия на субъектов отно­шений, являющихся предметом той или иной отрасли права, раскрываются через правовое положение субъектов этого рода общественных отношений¹, в финансово-право­вых отношениях субъекты не равны (одна сторона, выра­жающая публичный финансовый интерес, всегда наделена властными полномочиями по отношению к другой стороне) и в характере действий, присущих субъектам².

¹ См.: Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. — М., 1961. — С. 62.

² См.: Явич Л.С. К вопросу о предмете и методе правового ре­ гулирования // Вопросы общей теории советского права. — М., 1960. —С 60.

10

Как отрасли публичного права, финансовому праву при­сущ метод государственно-властных предписаний, как и всем другим отраслям, относящимся к публичным (адми­нистративному, уголовному и т.д.), т.е. обязательная сто­рона финансово-правовых отношений — орган государствен­ной власти или орган местного самоуправления, поддержи­вая публичный финансовый интерес, дает обязательное предписание другой стороне в области финансов. В этом и состоит сущность метода властных предписаний.

Итак, финансовое право — это совокупность правовых норм, регулирующих отношения в области мобилизации, распределения и использования централизованных и де­централизованных фондов денежных средств государства и органов местного самоуправления, необходимых для их бесперебойного функционирования.

Присущая предмету финансового права специфика по­зволяет отграничить его от других отраслей единой по своей сущности системы права Украины и обнаружить неразрыв­ную связь не только с основными, ведущими отраслями права — конституционным, административным, граждан­ским, уголовным, но и со всеми другими отраслями.

Для финансового права, как и для всех отраслей публич­ного права, характерен основной метод правового регули­рования — метод государственно-властных предписаний. Однако, как мы установили, постоянная потребность госу­дарства и органов местного самоуправления делает метод финансово-правового регулирования специфическим. Он распространяется на обе стороны финансовых правоотно­шений.

Финансово-правовые нормы, их содержание, особен­ности и виды. Широкий круг отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности при мобилизации, рас­пределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления, регулируется финансо­во-правовыми нормами. Как и нормы всех других отраслей права, они устанавливаются государством в строго опреде­ленном порядке, в определенной форме, вводятся в действие официально и прекращают существовать в точно определен­ное время. Нормы (правила поведения) всех отраслей права носят общеобязательный характер. Государство, будучи за-

11

интересованным в точном и неуклонном соблюдении юри­дическими и физическими лицами установленных им пра­вил, обеспечивает их функционирование принудительной силой, т.е. нормы всех отраслей права являются обязатель­ными, или иначе говорят, что они имеют императивный характер. Финансово-правовые нормы регулируют только отношения в области финансовой деятельности и содержат предписания и запреты, установленные государством по по­воду порядка сбора, распределения и использования центра­лизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Они, естественно, носят императивный характер, поскольку содержат государственные веления. Однако им­ператив здесь имеет форму категорического предписания, что исключает изменения содержания нормы по волеизъяв­лению субъектов финансовых отношений.

Категоричность финансово-правовой нормы свойственна для всех видов финансово-правовых норм, которые опреде­ляются в зависимости от того, какое поведение субъектов финансовых отношений они регулируют — активное или пассивное. Категоричность обязывающей нормы заключа­ется в том, что она предписывает выполнить определенные в ней действия, связанные с мобилизацией, распределени­ем либо использованием фондов денежных средств, запре­щающей — не совершать действий, нарушающих финан­совую дисциплину. Эти виды финансово-правовых норм сходны между собой определенностью, категоричностью формы и точностью предписания. В уполномочивающих нормах категоричность проявляется своеобразно. Субъекты финансовых правоотношений в пределах компетенции, установленной нормативно-правовыми актами, могут поль­зоваться уполномочивающей нормой и конкретизировать предписания государства. В случаях применения уполно­мочивающих норм их императивный характер сочетается с определенными правомочиями, установленными в стро­гих пределах.

Категорическое выражение финансово-правовых норм касается в основном отношений, возникающих при сборе денежных средств в бюджет и их расходовании.

При добровольном методе мобилизации денежных средств императивность несколько ограничена, но не ис­ключается полностью. Государство и органы местного са-

12

моуправления в одностороннем порядке устанавливают условия займов, но приобретение ценных бумаг идет по волеизъявлению приобретателей.

Таким образом, содержанием финансово-правовых норм является деятельность государства и органов местного са­моуправления по регулированию финансовых отношений путем официального их закрепления в форме прав и обязан­ностей субъектов этих отношений.

Структура финансово-правовых норм не отличается от структуры норм других отраслей права, но в их составных частях отражаются особенности общественных отношений, регулируемых ими.

Гипотеза финансово-правовой нормы определяет условия соблюдения правил поведения, причем эти условия всегда выражаются конкретно. Основой нормы является диспо­зиция, которая содержит требования нормы, устанавливает обязанности субъектов финансовых правоотношений и всегда выражена в безусловно определенной форме. Так, статья 1 Декрета Кабинета Министров Украины «О подо­ходном налоге с граждан» установила, что плательщиками подоходного налога (субъектами налогообложения) в Укра­ине являются граждане Украины, иностранные граждане и лица без гражданства как те, которые имеют, так и те, которые не имеют постоянного места жительства в Украи­не. Гипотеза определяет условия, при которых физические лица становятся плательщиками подоходного налога.

Диспозиция предписывает этим субъектам уплачивать налог, определяя их права и обязанности.

Санкция финансово-правовой нормы содержит указания на меру невыгодных для ее нарушителя последствий, ко­торые выражаются в применении специального финансо­вого воздействия (пеня, штраф, прекращение финансиро­вания, закрытие текущих счетов и т.п.).

По своему содержанию нормы финансового права под­разделяются на материальные и процессуальные. Матери­альные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем средств, которые должны поступить в централизо­ванные и децентрализованные фонды от юридических и физических лиц, и объемы расходов, которые будут про­финансированы за счет этих фондов, источники образова­ния денежных ресурсов, т.е. они заключают в себе матери-

13

альное содержание юридических прав и обязанностей субъектов финансовых правоотношений.

Процессуальные финансово-правовые нормы определя­ют процедуру деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по мобилизации средств в централизованные и децентрализованные фонды и по­рядок реализации обязанностей по внесению средств и расходованию их другой стороной финансовых правоот­ношений — юридическими и физическими лицами. В фи­нансовом праве его институты включают в единстве как материальные, так и процессуальные нормы. И только в бюджетном праве, как разделе финансового, материальные правовые нормы объединяются в институте бюджетного устройства, а процессуальные — в бюджетном процессе. Бюджетный процесс — это установленная законом проце­дура похождения бюджета.

Учитывая все вышесказанное, можно определить финан­сово-правовую норму как общеобязательные предписания компетентных государственных органов и органов местного самоуправления по поводу мобилизации, распределения и использования средств централизованных и децентрализо­ванных фондов, выраженные в категорической форме и обеспеченные принудительной силой государства.

Финансово-правовые отношения, их содержание, осо­бенности и виды. В финансовых правоотношениях про­являются субъективные права их участников, т.е. проис­ходит непосредственное влияние права на финансы, по­скольку предписания государства по поводу мобилизации, распределения или использования денежных средств цен­трализованных или децентрализованных фондов реализу­ются в поведении людей, принимающих участие в этой деятельности.

Финансовые правоотношения в механизме влияния на финансы государства и органов местного самоуправления выполняют три функции: 1) указывают на круг лиц, на которых в конкретный период действует финансово-право­вая норма; 2) закрепляют конкретное поведение юридиче­ских лиц и граждан в области мобилизации, распределения и использования фондов денежных средств, которого они должны придерживаться; 3) являются условием для воз-

14

можности приведения в действие юридических средств обеспечения субъективных прав и правовых обязанностей участников финансовых правоотношений.

Материальным содержанием финансовых правоотноше­ний является поведение сторон (например, внесение суммы налога), а юридическим — субъективные права и обязан­ности, установленные финансово-правовой нормой. Субъ­ективные права — это принадлежащая финансовому или кредитному органу для удовлетворения финансового инте­реса государства или органа местного самоуправления, от имени которого он выступает, мера дозволенного (возмож­ного) поведения, обеспеченная юридическими обязанностя­ми другой стороны отношений (например, плательщика налога). Именно обязанности другой стороны финансового правоотношения, содержащиеся в финансово-правовой норме, и являются гарантией соблюдения прав уполномо­ченного государством органа. Обязанность другой стороны финансовых правоотношений может состоять в воздержа­нии от действий (использование бюджетных средств не по бюджетному назначению), либо, наоборот, исполнении обязанности (уплатить налог)¹. Юридическая обязанность в финансовых правоотношениях — это предписанная обя­занному субъекту (например, получателю бюджетных ас­сигнований) и обеспеченная возможностью государствен­ного принуждения мера необходимого поведения, которой должен придерживаться этот субъект. Им может быть и финансовый орган, который должен исполнить предписа­ние, например, Верховной Рады Украины, содержащееся в Законе о Государственном бюджете Украины.

Юридические факты — действия в финансовых право­отношениях — можно подразделить на правомерные и не­правомерные.

Правомерные действия как волевое поведение, предусма­триваемое финансово-правовой нормой, делятся на: 1) ин­дивидуальные акты; 2) юридические поступки; 3) право­мерные действия, направленные на поддержку финансовых интересов государства.

Индивидуальный акт — это правомерное действие сто-роны финансовых правоотношений, с которой связаны

¹ См.: Алексеев С.С. Общая теория права. — М.: Юрид. лит. — 1982.— С. 112-120.

15

юридические последствия. Например, подача налоговой декларации в налоговую инспекцию.

Юридический поступок — это правомерное действие, с которым финансово-правовая норма связывает юридические последствия в силу самого факта волевого действия. Напри­мер, налогоплательщик заявляет об обнаружении неполно­го подсчета доходов, подлежащих налогообложению.

К активным действиям как юридическим фактам могут относиться не только правомерные действия (например, благотворительные взносы в государственный или местные бюджеты), но и неправомерные действия, т.е. поведение лиц, не соответствующее предписаниям финансово-право­вых норм, приводящее к правонарушениям (нецелевое использование субвенции местным органом) и вызывающее защиту государством или органом местного самоуправления своих финансовых интересов¹.

И, наконец, юридические факты в виде юридических событий — это обстоятельство, не зависящее от воли людей, но влекущее за собой возникновение, изменение или пре­кращение финансовых правоотношений. Например, рож­дение ребенка дает право одному из родителей, если его месячный доход не превышает 10 минимальных заработных плат, на ежемесячное уменьшение налогооблагаемого до­хода на один необлагаемый минимум доходов граждан.