Глава 4

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Понятие и значение финансового контроля. Финан­совый контроль представляет специальный государствен­ный контроль, осуществляемый как деятельность финан­совых органов и их должностных лиц по обеспечению за­конности, финансовой дисциплины и целесообразности при мобилизации, распределении и использовании централи­зованных и децентрализованных денежных фондов и свя­занных с ними материальных средств. При анализе содер­жания финансового контроля необходимо обратить внима­ние на некоторые особенности, раскрывающие его:

¹ Урядовий кур'єр, 11.01.2002, № 6.

² Офіційний вісник України. — 2000. — № 38.

19

1. Это специальный государственный контроль, который предполагает два аспекта:

а) осуществляется специальными субъектами, наделен­ ными государством особой компетенцией именно в области финансового контроля;

б) осуществляется в отношении специального объекта — централизованных и децентрализованных денежных фон­ дов;

2. Он включает контроль за финансовой дисциплиной. Это предполагает широкий подход к содержанию финансо­вого контроля.

3. Финансовый контроль характеризуется четкой целе­направленностью. Прежде всего речь идет о направленности объекта контроля, о чем подчеркивалось выше. Но важно учитывать и целевой характер движения денежных фондов в условиях публичного регулирования, когда денежные ресурсы выделяются на обозначенные цели и нецелевое их расходование ограничено императивными запретами.

4. Финансовый контроль связан не только с денежными, но и с материальными средствами. Естественно, участвуют последние в данном процессе косвенно, опосредованно:

а) как объект определения денежных обязанностей (к при­ меру, в основе исчисления и уплаты имущественных налогов лежит предмет налогообложения — определенный имуще­ ственный комплекс или его часть);

б) как средство обеспечения денежных обязательств, когда происходит реализация определенного имущества, а за счет вырученных денежных средств погашаются денеж­ ные обязанности.

Объектом финансового контроля являются преимуще­ственно денежные отношения, возникающие при движении публичных денежных ресурсов. При этом объект финансо­вого контроля необходимо отличать от предмета. Предметом же финансового контроля является, фактически, первичная документация (бухгалтерские отчеты, сметы, балансы и т.д.), свидетельствующая и подтверждающая движение контролируемых денежных фондов. В широком смысле слова объект финансового контроля не ограничивается только денежными средствами. Он предполагает и контроль за использованием материальных, трудовых, природных и иных ресурсов, поскольку именно они ложатся в основу определения финансовых обязанностей субъектов.

20

Виды финансового контроля. Финансовый контроль можно характеризовать по нескольким направлениям: характеру органов, которые его осуществляют, времени проведения, направлениям контролируемой деятельности и т.д. Именно эти основания и ложатся в основу выделения видов финансового контроля. Исходя из этого финансовый контроль можно классифицировать по нескольким направ­лениям:

1. По времени осуществления:

а) предварительный;

б) текущий;

в) последующий.

2. По субъектам, осуществляющим контроль:

а) государственный;

б) независимый.

3. По содержанию, природе контролируемых отношений финансовый контроль разделяется, фактически, на инсти­ туциональные виды и обособляет контролируемые действия по характеру институтов Особенной части. Исходя из этого можно выделить:

а) бюджетный контроль;

б) налоговый контроль;

в) банковский контроль;

г) валютный контроль.

4. По источникам контроля:

а) документальный — финансовый контроль, состоящий в анализе и проверке первичной документации (смет, ба­ лансов и т.д.), связанный с движением денежных средств;

б) фактический — финансовый контроль, в ходе которо­ го осуществляется анализ как документов, так и денежных, материальных средств, движение которых документально закрепляется, проверяется соответствие записей и наличия денежных и материальных ресурсов.

5. По периодичности осуществления:

а) оперативный финансовый контроль осуществляется в пределах отчетного периода;

б) периодический финансовый контроль охватывает Деятельность органов финансового контроля по истечении отчетного периода, связанную с проверкой законности, Целесообразности использования денежных ресурсов.

21

Методы финансового контроля. Методы финансово­го контроля представляют собой способы и приемы его проведения, осуществления контрольных мероприятий. Выбор конкретного метода контроля зависит от многих факторов, но прежде всего — это вид контролируемого и контролирующего субъекта, объект контроля, его цели и задачи. Методы финансового контроля реализуются в методиках, правилах его проведения, определенных кон­кретных действиях, детализирующих порядок проведения проверок. Методика финансового контроля имеет в боль­шей степени прикладной характер, регулируется в основ­ном процессуальными нормами, часто — актами приме­нения права.

Финансовый контроль осуществляется следующими методами:

1. Учет предполагает контролирующие действия, озна­ комление при постановке на учет обязанных лиц, объектов, лежащих в основе исчисления денежных обязательств. Этот метод финансового контроля можно дифференцировать по двум направлениям:

а) учет обязанных лиц при включении данных о них в соответствующие реестры, внесении изменений в учетную документацию;

б) учет объектов (денежных средств, материальных ре­ сурсов), с которыми связываются исполнение обязанностей, вытекающих из процесса движения денежных фондов.

2. Обследование осуществляется в отношении отдельных сторон деятельности контролируемого субъекта, опирается на широкий круг показателей и проводится в целях опреде­ления необходимости проведения детальной проверки или ревизии. Зачастую при обследовании используются такие приемы как опрос и анкетирование.

3. Анализ представляет собой системный и пофакторный метод финансового контроля, проводимый по периодиче­ской или годовой отчетности, на основании которого определяется уровень выполнения плана, норм, финансовой дисциплины.

4. Проверка представляет собой единичное контрольное действие на определенном участке деятельности контроли­руемого субъекта, осуществляемое на месте с использова­нием учетных, отчетных документов для выявления на-

22

рушений финансовой дисциплины и устранения их послед­ствий. Проверка выражается в сопоставлении фактических данных контроля с данными, отраженными в первичной документации. В основном в ходе проверок контролируют­ся отдельные стороны финансово-хозяйственной деятель­ности. По итогам определяются мероприятия для устране­ния выявленных недостатков.

5. Ревизия представляет собой системную деятельность специальных органов финансового контроля по анализу и исследованию первичной учетной и отчетной докумен­тации, связанной с исполнением финансовых обязанно­стей контролируемых субъектов с целью проверки их своевременного и полного исполнения, правильного веде­ния учета, исчисления сумм и осуществления отчетности. В отличие от проверки, которая представляет единичное контролируемое действие, ревизия имеет системный ха­рактер. Объектом ревизии являются денежные документы, бухгалтерские книги, отчеты, сметы, декларации и иные документы, независимо от способов предоставления ин­формации, связанной с определением финансовых обязан­ностей.

Органы финансового контроля. Финансовый контроль осуществляется системой органов. Их многообразие может классифицироваться по многим основаниям (по характеру функций и объему компетенции; по принадлежности к ветвям власти; по вертикальному уровню власти; по спосо­бу формирования)¹. Применяются и иные варианты клас­сификации².

Представляется необходимым выделить несколько основных вариантов классификации органов финансового контроля. В некоторой мере они уже затрагивались при характеристике органов финансовой деятельности, однако в данном случае сфера их деятельности сужается — только область финансового контроля. С этих позиций контроли­рующие органы можно разделить:

См. подробнее: Родионова В.М., ШлейниковВ.И. Финансовый контроль: Учебник. — М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002.— С. 37.

² См.: Фінансове право: Навчальний посібник для студентів Юрид. вузів та факультетів. — К.: Вентурі., 1998.— С. 52-62.

23

а) по уровню:

• Верховная Рада Украины;

• Президент Украины;

• Кабинет Министров Украины;

• органы местного самоуправления;

б) по компетенции:

• органы общей компетенции (осуществляют финансо­вый контроль, наряду со своей основной деятельностью);

• органы специальной компетенции (созданы специаль­но и исключительно для действий в области финансового контроля);

в) по институтам:

• налоговые органы;

• органы Государственного казначейства;

• контрольно-ревизионные органы;

• банки и финансово-кредитные учреждения.

Содержание деятельности контролирующих органов свя­зывается со стадиями движения денежных фондов. В за­висимости от участия на той или иной стадии и разграничи­вается их компетенция.

Формирование централизованных и децентрализован­ных денежных фондов осуществляется в основном за счет поступления налогов и сборов. Соответственно этому на­делены полномочиями налоговые органы.

Аудиторский контроль. Наряду с государственным контролем в современных условиях используется аудитор­ский финансовый контроль. Аудиторский контроль на­правлен на удовлетворение потребностей заказчиков ауди­торской проверки, получение объективной информации о состоянии контролируемого объекта, оценку его финансо­вого положения. Аудиторская деятельность в Украине регламентируется Законом Украины «Об аудиторской де­ятельности» от 22 апреля 1993 года¹.

Аудиторская деятельность включает в себя организаци­онное и методическое обеспечение аудита, практическое использование аудиторских проверок, предоставление иных аудиторских услуг. Услуги могут предоставляться в форме аудиторских проверок, связанных с ними экспертиз, консультаций по вопросам бухгалтерского учета, отчет-

¹ Ведомости Верховной Рады Украины.— 1993.— № 23.— Ст. 243.

24

ности, налогообложения, анализа финансово-хозяйствен­ной деятельности, иных видов экономико-правового обес­печения предпринимательской деятельности юридических и физических лиц.

Инициативная аудиторская проверка осуществляется на основании договора между аудитором или аудиторской организацией и контролируемым субъектом (или пользо­вателем бухгалтерской отчетности), по инициативе послед­него. Пользователями бухгалтерской отчетности могут быть уполномоченные представители органов государственной власти, юридические и физические лица, заинтересованные в деятельности хозяйствующего субъекта (собственники, учредители, кредиторы, инвесторы и т.д.), имеющие право на получение подобной информации. Пользователи бухгал­терской отчетности имеют право выступать заказчиками на проведение аудита, определять объемы и направления проверок.

Обязательная аудиторская проверка осуществляется в случаях, закрепленных ст. 10 Закона Украины «Об ауди­торской деятельности»:

1. подтверждение достоверности и полноты годового баланса и отчетности коммерческих банков, фондов, бирж, иных предприятий, отчетность которых официально пуб­ликуется;

2. проверка финансового положения учредителей ком­мерческих банков, инвестиционных фондов, холдинговых компаний, предприятий с иностранными инвестициями;

3. эмитентов ценных бумаг;

4. процедура банкротства или признание неплатежеспо­собным.

25

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ