Глава 7 бюджетный процесс

Понятие бюджетного процесса. Каждый бюджет про­ходит свой цикл, начинающийся с составления прогнозных показателей, Основных направлений бюджетной политики на планируемый период, на их основе — проекта бюджета и проекта закона о бюджете, рассмотрение проекта бюдже­та и проекта закона о бюджете Верховной Радой Украины в трех чтениях, утверждение закона о бюджете. С началом планируемого бюджетного периода начинается исполнение бюджета и продолжается до окончания, т.е. до 31 декабря, а после окончания бюджетного года начинается стадия со­ставления, рассмотрения и утверждения отчета об испол­нении бюджета. Лишь после принятия представительным органом, утвердившим бюджет и акт о бюджете, решения об утверждении отчета об исполнении бюджета цикл по одному бюджету считается оконченным. Таким образом, бюджетный цикл длится с февраля предшествующего пла­нируемому бюджетному периоду месяца, включает обсуж­дение и принятие бюджета на планируемый период, весь бюджетный период, т.е. выполнение бюджета в течение года, а затем составление, рассмотрение и утверждение от­чета о выполнении бюджета.

Бюджетный процесс, как принято считать в большинстве стран, — это регламентированная правовыми нормами деятельность органов государства и местного самоуправле­ния по формированию бюджета, его исполнению, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета о его исполнении.

Весь бюджетный процесс делится на определенные ста­дии, т.е. этапы деятельности, в результате которых бюджет приобретает новые качества.

Бюджетный кодекс Украины в ст. 19 устанавливает четыре стадии бюджетного процесса: 1. Составление про­екта бюджета; 2. Рассмотрение и принятие закона о Го­сударственном бюджете и решений о местных бюджетах;

41

3. Исполнение бюджета и внесение в Закон о Государ­ственном бюджете Украины или решение о местном бюд­жете изменений в случае необходимости,* 4. Подготовка, рассмотрение и принятие решения по отчету об исполне­нии бюджета¹.

Стадия составления проекта бюджета. Статья 116 Конституции Украины возложила обязанность составления проекта бюджета и проекта Закона о Государственном бюд­жете на Кабинет Министров. Кабинет Министров организу­ет работу по составлению бюджета через Министерство финансов. Министр финансов Украины на основе основных макропоказателей экономического и социального развития Украины и анализа исполнения бюджета текущего бюджет­ного периода определяет общий уровень доходов и расходов бюджета, дает оценку объему финансирования бюджета. На основе этих показателей вырабатывается проект основных •направлений бюджетной политики на последующий бюд- жетный период, который не позднее 1 июня заслушивается Верховной Радой Украины² (ст. 33 Бюджетного кодекса).

После принятия Основных направлений бюджетной по­литики на предстоящий бюджетный период Министерство финансов Украины разрабатывает инструкции по подготов­ке бюджетных запросов главными распорядителями бюд­жетных средств, устанавливая порядок и сроки подачи.

¹ В отмененном Бюджетным кодексом Украины Законе Укра­ ины «О бюджетной системе» бюджетный процесс делился на 5 стадий. В первую стадию включалась деятельность Министерства финансов на основе соответствующих постановлений Кабинета Министров Украины, вторая стадия — рассмотрение — охваты­ вала деятельность Кабинета Министров и принятие им проекта Закона о Государственном бюджете и его представление Верховной Раде Украины, рассмотрение проекта бюджета и проекта Закона о Государственном бюджете, затем стадия утверждения как реа­ лизация исключительного права высшего представительного органа государства на принятие бюджета государства. Теперь рас­ смотрение проекта и утверждение закона объединены.

² Ни Конституция Украины, ни Бюджетный кодекс не преду­сматривают бюджетного послания Президента Украины, как это предусматривается в государствах, где есть Президент как глава государства. Уже два года Президент Украины в конце мая об­ ращается с бюджетным посланием к Верховной Раде Украины, что следовало бы сделать легальным, включив соответствующее положение в Конституцию Украины либо в Бюджетный кодекс.

42

До 1 апреля года, предшествующего плановому, Наци­ональный банк Украины представляет в Верховную Раду Украины и Кабинет Министров проект основных положе­ний денежно-кредитной политики на предстоящий бюд­жетный период и свою смету доходов и расходов на пред­стоящий год с тем, чтобы превышение доходов над его расходами могли учесть в доходной части Государственно­го бюджета.

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета. Про­екты бюджетов и актов о них вносят на рассмотрение соот­ветствующих представительных органов исполнительные органы. Конституция Украины в ст. 96 установила, что не позднее 15 сентября Кабинет Министров Украины пред­ставляет в Верховную Раду Украины проект Закона о Госу­дарственном бюджете Украины на следующий год. В связи с этим право внесения проекта Закона о Государственном бюджете Украины в Верховную Раду Украины принадле­жит только Правительству.

Проект Закона о Государственном бюджете рассматри­вается народными депутатами Украины, комитетами, фракциями и группами Верховной Рады Украины. Верхов­ная Рада Украины до первого рассмотрения проекта Закона о Государственном бюджете Украины может вернуть его Кабинету Министров Украины на доработку на недельный срок. На первом чтении проекта Закона о Государственном бюджете Украины с докладом о Заключении и предложени­ях Верховной Рады Украины по этому вопросу выступает председатель Комитета по вопросам бюджета. Заключение и предложения депутатов голосуются в целом. Постатейное голосование применяется в случаях непринятия Верховной Радой Украины представленного Кабинетом Министров Украины проекта Закона о Государственном бюджете.

43

Утверждение Заключения и предложений Верховной Рады Украины к проекту Закона о Государственном бюд­жете считается принятием проекта Закона о Государствен­ном бюджете Украины в первом чтении.

На втором чтении, прежде всего, утверждается общий объем дефицита (профицита), доходов и расходов Государ­ственного бюджета с последующим постатейным голосова­нием проекта Закона о Государственном бюджете Украины. Второе чтение должно быть окончено не позднее 20 ноября

года, предшествующего плановому. Согласно п. 3 статьи 43 Бюджетного кодекса общий объем дефицита (профицита), доходов и расходов Государственного бюджета Украины на предстоящий год, объем межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов, должны быть приняты во втором чтении обяза­тельно и не подлежат рассмотрению в третьем чтении.

Третье чтение должно начаться не позднее 25 ноября года, предшествующего плановому (ст. 44 Бюджетного кодекса). После доклада председателя Комитета по вопросам бюдже­та и содоклада Министра финансов Украины Верховная Рада Украины проводит голосование по статьям, не принятым во втором чтении, и по проекту закона в целом.

Закон о Государственном бюджете должен быть принят не позднее 1 декабря.

Исполнение бюджета¹. Основным документом для ис­полнения бюджета является бюджетная роспись, составля­емая Министерством финансов Украины и утверждаемая Министром финансов в течение месяца после вступления в силу Закона о Государственном бюджете. Роспись состав­ляется так, чтобы по возможности удалось избежать кассо­вых разрывов, т.е. поступающие доходы покрывали необ­ходимые расходы. Роспись подается для исполнения Госу­дарственному казначейству.

Все изменения бюджета, связанные с его исполнением, отражаются через роспись.

¹ В п.1 статьи 51 Бюджетного кодекса третья стадия бюджет­ного процесса по исполнению бюджета почему-то разделена еще на 6 стадий. Представляется, что стадия исполнения — самая важная стадия бюджетного процесса, ибо ради нее столько усилий прикладывают исполнительные и представительные органы всех уровней, во время формирования бюджета столько правительств уходит в отставку. Все это для того, чтобы не только создать бюд­жет, но и чтобы его по назначению исполнить. Бюджетные на­значения распорядители бюджетных средств должны использо­вать по целевому назначению. Но и по целевому назначению их можно использовать по-разному. Но заключение договоров купли-продажи, услуг оформляется гражданско-правовыми, трудовыми и хозяйственно-правовыми нормами. Они касаются бюджетных правоотношений постольку, поскольку идет затрата бюджетных средств, но это не стадия бюджетного процесса.

44

Доходы бюджетов зачисляются непосредственно на еди­ный казначейский счет и не могут аккумулироваться на счетах органов взыскания.

С 1998 г. в Украине перешли на казначейскую форму исполнения бюджета¹. Механизм кассового исполнения Государственного бюджета по расходам регулируется при­казом Государственного казначейства Украины №89 от 25 мая 2004 г., а по доходам — приказом Государственного казначейства Украины № 131 от 19 декабря 2000 г. Соглас­но этим приказам распорядителям I и II степени открыва­ются сводные личные счета для зачисления средств без определения кодов функциональной классификации рас­ходов, которые подлежат дальнейшему перечислению на личные и регистрационные счета.

Главными распорядителями являются: по Государствен­ному бюджету — министры и руководители центральных органов исполнительной власти; по местным бюджетам — руководители отделов областных, городских, районных госадминистраций; по сельским и поселковым — предсе­датели сельских и поселковых советов.

Главные распорядители наделяются правом использо­вать бюджетные средства на содержание аппарата управ­ления, на централизованные мероприятия и распределять средства между нижестоящими распорядителями.

Распорядители II степени — бюджетные учреждения в лице их руководителей, уполномоченных на получение бюджетных средств, использование их на покрытие рас­ходов, связанных с деятельностью учреждения, и на рас­пределение средств для перевода распорядителям III степе­ни и непосредственно подчиненным им получателям.

Учреждения, финансируемые из Государственного и местных бюджетов, получают средства для своего функци­онирования на основе смет. Статья 51 Бюджетного кодекса определяет смету как основной плановый документ бюд­жетного учреждения, предоставляющий полномочия на получение доходов и осуществление расходов, определяю­щий объем и направление средств для выполнения бюджет-

¹ Казначейская форма исполнения бюджета существовала до 1928 г. После проведения кассовой реформы в Советском Союзе перешли на банковскую систему кассового исполнения бюджета. В постановлении ЦИК и СНК это объяснялось тем, что банки

45

Распорядители бюджетных средств (ассигнований) могут выполнять свои обязанности по руководству учреждения­ми, связанными с затратами бюджетных денежных средств, только в границах ассигнований, предусмотренных в соот­ветствующих бюджетах, и составленных на их основе смет. Любые договоры, заключаемые бюджетными учреждени­ями с превышением ассигнований, выделяемых из бюдже­тов, считаются недействительными (п. б ст. 51 Бюджетно­го кодекса).

Завершение бюджета. В соответствии со ст. 57 Бюджет­ного кодекса не позднее 31 декабря или в последний день другого бюджетного периода Государственное казначейство Украины закрывает все счета, открытые в текущем бюд­жетном периоде. Как исключение, Министр финансов мо­жет определить другой срок закрытия счетов, но он не мо­жет быть позднее, чем через 5 рабочих дней после окончания бюджетного периода.

На конец бюджетного периода Государственное казна­чейство Украины сохраняет остатки средств на счетах специального фонда Государственного бюджета Украины для покрытия соответствующих расходов в будущем бюд­жетном периоде с учетом их целевого назначения. Счета специального фонда открываются в наступающем бюджет­ном периоде с учетом неизрасходованных в предыдущем году средств, которые были получены на выполнение соот­ветствующих заданий.

Поступления и расходы учитываются в том бюджетном периоде, в котором они были осуществлены.

Защищенными статьями расходов бюджета считаются статьи расходов Государственного бюджета, определяемые в ежегодных законах о Государственном бюджете и не под­лежащие сокращению при секвестре расходов. К ним от­носятся: заработная плата сотрудников бюджетных учреж­дений; начисления на заработную плату; приобретение медикаментов и перевязочных материалов; обеспечение продуктами питания; выплаты по государственному долгу; трансферты населению; трансферты местным бюджетам.

46