Л.К. Воронова Н.П. Кучерявенко

ФИНАНСОВОЕ ПРАВО УКРАИНЫ

Издание второе, переработанное и дополненное

Учебное пособие

Харьков

«Одиссей»

2006

СОДЕРЖАНИЕ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 3

Глава 1. ФИНАНСЫ. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА 3

Глава 2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК

ОТРАСЛЬ ПРАВА 9

Глава 3. СИСТЕМА, ИСТОЧНИКИ И НАУКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА 16

Глава 4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 19

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ 26

Глава 5. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО 26

Глава 6. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА УКРАИНЫ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 36

Глава 7. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС 41

Глава 8. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДОВ 47

Глава 9. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ФОНДОВ 114

Глава 10. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА 117

158

Глава 11. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА 120

Глава 12. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАХОВАНИЯ 124

Глава 13. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

РАСХОДОВ 126

Глава 14. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ 137

Глава 15. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 147

Глава 16. ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ 155

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1

Финансы. Финансовая деятельность государства

Понятие финансов. Финансовая система государ­ства. Обеспечение реализации внутренних и внешних функций государства невозможно без наличия и использо­вания финансовых ресурсов. Именно за счет аккумуляции денежных средств в собственности государства, формиро­вания специальных фондов создается возможность, в ко­нечном итоге, существования самого государства.

Понимание сущности и назначения финансов, особен­ностей их функционирования связано с природой и функ­циями государства, осуществлением расширенного вос­производства, существованием товарно-денежных отноше­ний. Формируясь в сфере материального производства, основная масса денежных доходов впоследствии несколько трансформируется, преобразуется, движется в рамках раз­личных правовых режимов. В этих условиях формируется своеобразная объективная двусторонняя связь финансов и государства. С одной стороны, природа финансов, их фор­мы, размеры фондов определяют возможности государства, задачи и направления его деятельности, гарантируют фи­нансово обеспеченные перспективы государственного раз­вития. С другой стороны, с помощью финансов государство активно воздействует на все стороны процесса воспроизвод­ства. С их помощью происходит распределение результата воспроизводства — совокупного общественного продукта, перераспределение и доведение его составных частей до конечного потребителя. За счет финансовых ресурсов орга­низуется стимулирование, развитие производства, поддер­жание объективных и рациональных пропорций развития общественного производства, государства в целом.

Существование финансов объективно связано с необхо­димостью изъятия, формирования и распределения госу­дарством части совокупного общественного продукта. Этим

3

определяется и назначение финансов — распределение и перераспределение совокупного общественного продукта в денежной форме. Именно этим характеризуются признаки финансов, их место и роль, особенности проявления, формы закрепления и регулирования государством. Особенности финансов определяются несколькими положениями:

1. Финансы тесно связаны с природой и функциями госу­дарства, определяются специфическими его формами и за­дачами государственного развития на конкретном этапе.

2. Финансы представляют специфические, однородные отношения между государством, юридическими и физиче­скими лицами по поводу формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов.

3. Финансы неразрывно связаны с существованием то­варно-денежных отношений.

4. Финансы связаны с распределением и перераспреде­лением части совокупного общественного продукта.

Финансы как правовая категория могут использоваться в двух аспектах:

а) широкий (межотраслевой);

б) узкий (финансово-правовой).

В первом значении финансы (или отдельные их аспекты, стороны) востребованы многими отраслями права и имеют общеотраслевое значение. Например, понятие цены, стои­мости, дохода и т.д. — это отношения, регулирующиеся и гражданским, и финансовым, и административным, и трудовым правом, иными отраслями. Во втором случае речь идет о публичном значении финансов, исключительно денежных фондах государства и территориальных громад. В этой ситуации общеотраслевые понятия, категории при­обретают специально-отраслевой характер и значение, выражают специфические, однородные финансово-право­вые отношения. Общеотраслевые категории дохода, стои­мости, цены приобретают финансово-правовое значение.

Финансы, представляя собой отношения между людьми по поводу формирования, распределения и использования денежных фондов, тесно связаны с деньгами, денежными средствами, что, однако, не позволяет поставить между ними знак равенства. Финансовые отношения, будучи пре­имущественно денежными отношениями, не адекватны им,

4

ведь за пределами их остаются отношения, регулирующие уплату штрафов (административное право), отношения купли-продажи (гражданское право), отношения по вы­плате заработной платы, пенсий, пособий (трудовое право) и иные отношения, связанные с движением денег, но не являющиеся финансовыми.

Финансовые отношения связаны не только с деньгами. В определенной мере сюда вовлечена группа и натуральных отношений. Естественно, они неразрывно связаны или про-изводны от денежных, но не адекватны им. Например, действующее законодательство закрепляет возможность уплаты налога в натуральной форме (фиксированный налог с сельскохозяйственных производителей), хотя по своей природе налог — это денежные поступления. Финансовые отношения охватывают и отношения по обеспечению обязан­ности по уплате налога (реализация имущества налогопла­тельщика). Естественно, что эти отношения либо опосреду­ют денежные, либо связаны с определенными трудностями, носят временный характер. Однако и это подчеркивает не­адекватность финансов и денег. Объективная необходимость финансов обуславливается существованием государства, наличием товарно-денежных отношений. Денежные же фонды образуют материальное содержание финансов, но не их сущность. Финансы представляют собой отношения, регулирующие формирование, распределение и использо­вание централизованных и децентрализованных денежных фондов.

Финансы, составляя целостную, однородную систему, предполагают определенную внутреннюю видовую диффе­ренциацию. Обусловлена она более детальным, специаль­ным анализом внутренних составных частей финансов, отличающихся специфическими особенностями и режима­ми. В этих условиях однородные, единые по формам и ме­тодам формирования или распределения денежных средств, отношения определяются как финансовый институт. На­личие единых по природе и содержанию, но различных по форме финансовых институтов обусловлено многообрази­ем сфер применения финансов, направлениями их реали­зации.

Совокупность взаимосвязанных, взаимодействующих финансовых институтов составляет финансовую систему

5

государства. Финансовую систему часто характеризуют в двух аспектах¹:

а) как совокупность финансовых институтов, опосреду­ ющих формирование и использование денежных фондов;

б) как совокупность государственных органов и учреж­ дений, осуществляющих финансовую деятельность.

Второй аспект будет затрагиваться при анализе компе­тенции органов финансовой деятельности, органов финан­сового контроля, содержание же финансовой системы рас­крывается через систему финансовых институтов.

Финансовая система включает следующие звенья:

1. Бюджетная система.

2. Кредитная система.

3. Обязательное государственное страхование.

4. Финансы предприятий.

Финансовая деятельность государства: содержание, принципы, методы. Объективная необходимость финансов (существование товарно-денежных отношений; распреде­ление совокупного общественного продукта; контроль за хозяйственной деятельностью) делает абсолютно необходи­мой деятельность по их управлению. Финансовая деятель­ность государства представляет собой деятельность госу­дарства по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фон­дов в целях обеспечения осуществления функций государ­ства, задач социально-экономического характера, управле­ния, обороноспособности, деятельности государственных органов. Содержание финансовой деятельности является, в конечном итоге, проявлением всех функций государства, поскольку реализация любой государственной функции требует адекватного финансового обеспечения. В зависимо­сти от содержания и характера функций финансовая дея­тельность осуществляется:

а) как реализация государственной власти;

б) как исполнительно-распорядительная деятельность, реализующая государственное управление.

Финансовая деятельность, выступая необходимой со­ставной частью механизма социального управления, обес-

¹ См. Финансовое право: Учебник/ Под ред. проф. О.Н. Горбу­новой. — М.: Юристъ, 1996. — С.15.

6

печивает направление финансовых ресурсов в соответству­ющие отрасли экономики, управления, социальную сферу. При этом финансовой деятельности характерны определен­ные особенности:

1. в отличие от однородных сфер государственной дея­тельности, она имеет межотраслевой, всеобщий характер, поскольку обеспечение финансовыми ресурсами направле­но на все отрасли и сферы государственного управления, область контроля;

2. финансовая деятельность реализуется как государ­ственными органами, так и органами местного самоуправ­ления (в некоторых случаях она реализуется через совмест­ную деятельность этих органов);

3. финансовая деятельность сочетает как непосредствен­ное управление с использованием императивных методов (в отношении государственных предприятий и т.д.), так и косвенное, рекомендательное управление (в отношении денежных ресурсов негосударственных юридических лиц, физических лиц);

4. финансовая деятельность осуществляется через дея­тельность как представительных, так и исполнительных органов власти.

Объектом финансовой деятельности являются отноше­ния, регулирующие движение государственных денежных фондов на всех стадиях их оборота (формирования, рас­пределения, использования). В узком смысле слова речь идет о движении денег, образующих государственные фон­ды. Субъектный состав отношений, регулирующих финан­совую деятельность, довольно традиционен и определен (государство, территориальные громады, юридические и физические лица). Однако хотелось бы подчеркнуть особен­ность роли государства. Его роль и место характеризуется в этих условиях определенной двойственностью:

• с одной стороны, государство выступает в качестве хозяйствующего субъекта, сочетающего статус собственни­ка денежных средств и организатора хозяйственной дея­тельности;

• с другой стороны, государство выступает носителем власти, что реализуется и в области финансовой деятель­ности.

Методы финансовой деятельности дифференцируются в зависимости от стадий движения денежных фондов:

7

1. Методы мобилизации денежных ресурсов:

а) метод обязательной мобилизации реализует безуслов­ ные императивные обязанности, их выполнение, гарантии, обеспечивающие это выполнение. Реализуется оно прежде всего через формы налоговых платежей, иных безусловных и обязательных сборов. Императивно определяется и гаран­ тируется вид платежа, плательщик, объект, ставка, размер, сроки, способы обеспечения и т.д.;

б) метод добровольной мобилизации предполагает пре­ имущественно диспозитивные способы обеспечения финан­ совых поступлений, механизмы кредитования (вклады населения, приобретение государственных ценных бумаг, лотерейных билетов и т.д.).

2. Методы распределения денежных ресурсов:

а) метод финансирования представляет целевую, плано­ вую, безвозмездную и безвозвратную передачу государ­ ственных денежных средств из бюджетов на определенные цели, задачи, реализацию государственных функций;

б) метод кредитования означает целевую, возмездную, срочную и возвратную передачу денежных средств, осу­ ществляемую на платной основе. Этот метод объединяет два различных по содержанию способа: государственное и бан­ ковское кредитование, хотя банковское кредитование лишь частично относится к сфере публичного регулирования.

Методы финансирования и кредитования могут подраз­деляться на различные подвиды в зависимости от цели использования средств, источников их образования, орга­низационно-правовых режимов субъектов и т.д.

3. Методы использования денежных ресурсов в большей степени связаны с расходованием денежных фондов и под­ разделяются:

а) в зависимости от направленности расходования:

• пообъектный — предполагает направление денежных ресурсов на финансирование определенных объектов (иму­щественных комплексов и т.д.);

• посубъектный — выделение и передача денежных средств отдельным субъектам (конкретным распорядите­лям или получателям бюджетных средств — отдельным лицам, категориям лиц либо регионам);

б) в зависимости от формы поступления денежных ре­ сурсов:

8

• безналичные денежные перечисления, расчеты;

• наличные денежные средства.

Органы, осуществляющие финансовую деятельность.

Государство руководит финансовой деятельностью через государственные органы, наделенные с этой целью специ­альной компетенцией, В зависимости от характера деятель­ности, полномочий в области финансовой деятельности все органы, участвующие в ней, делятся на две группы. В фи­нансовой деятельности принимают участие практически все государственные органы в зависимости от их компетен­ции, установленной Конституцией Украины и законами Украины, нормативными актами, определяющими их правовой статус, и др. Одна группа органов, осуществляю­щих финансовую деятельность, относится к органам общей компетенции. В данной ситуации они реализуют полно­мочия в области финансовой деятельности наряду с други­ми типами полномочий. Осуществляя деятельность по многим направлениям, они реализуют и финансовую в том числе (Верховная Рада Украины, Кабинет Министров и т.д.), которая не является для них основной или единствен­ной. Другую группу составляют органы специальной ком­петенции, созданные государством и наделенные полно­мочиями исключительно для осуществления финансовой деятельности (органы Государственного казначейства, контрольно-ревизионные органы и т.д.).