- •Часть I
- •Глава 1. Социально-экономическая модель страны
- •Глава 2.Потенциал и пропорции национальной экономики
- •Глава 3. Динамика экономического роста
- •Глава 4.Инвестиции и основные фонды
- •Глава 5. Экономическая политика
- •Глава 6.Экономические ресурсы страны
- •Глава 7. Секторы национальной экономики
- •Часть II
- •Глава 8.Специфика социально-экономической модели России
- •Глава 9. Темпы и пропорции, инвестиции и основные фонды
- •Глава 10. Экономическая политика
- •Глава 11. Соотношение форм бизнеса в России. Ее региональные проблемы
- •Глава 12. Человеческий капитал
- •Глава 13. Реальный сектор
- •Глава 14. Финансовый сектор
- •Глава 15. Внешний сектор
- •Глава 16. Социальный сектор. Региональные проблемы
- •Часть III. Методика анализа региона и его субрегионов
- •Глава 17. Постсоветское пространство как регион
- •Глава 18. Общерегиональные тенденции и проблемы
- •34 Краткие итоги выборочного обследования "Влияние поведенческих факторов на состояние здоровья населения" (http://www. Gks.Ru/free_doc/2008/demo/zdr08.Htm)
Глава 5. Экономическая политика
Понятие экономической политики. Ее масштабы, цели и задачи
Государство вмешивается в хозяйственную жизнь, регулируя ее и управляя ею. Такие понятия, как госвмешательство в экономику, госрегулирование экономики и госуправление экономикой являются, в сущности, синонимами. На практике вместо них чаще употребляется термин «экономическая политика» (при этом прилагательное «государственная» обычно опускается, а сам термин иногда сокращают до «экономполитики»), означающий стратегию и мероприятия государства в хозяйственной жизни страны. Если при этом подразумевают и социальную политику, то используют термин «социально-экономическая политика».
Масштабы государственного вмешательства в экономику трудно измерить количественно, хотя такие попытки делаются. Например, ОЭСР для своих стран-членов использует индикаторы регулирования рынка товаров и услуг (PMRs), согласно которым масштабы госрегулирования в США, Канаде, Великобритании и Нидерландах можно оценить в 0,8-1,0 балла, в Польше, Чехии, Турции и Мексике – от 1,5 до 2,5 баллов, во всех остальных странах ОЭСР – между 1,0 и 1,5 баллами, а в России, по оценке ОЭСР – в 3,2 балла.
Косвенно измерить масштабы госвмешательства в той или иной стране можно, оценив:
- экономическую базу для этого вмешательства, то есть размеры государственного бюджета по отношению к ВВП страны и размеры государственного сектора (доли государственной собственности в стоимости национального богатства страны, прежде всего основных фондов и/или доли госсектора в производстве ВВП);
- размах использования административно-правовых инструментов в стране (экономические инструменты активно используются во всех странах, и поэтому разница между странами в масштабах госвмешательства часто состоит в том, насколько широко в них применяются именно административно-правовые инструменты). Также заметим, что авторитарный политический строй позволяет государству (точнее, чиновникам) постоянно давать «советы» частному бизнесу, фактически обязательные для выполнения.
Говоря о целях и задачах экономполитики, коротко напомним о ее теоретической базе. Неоклассическое направление экономической теории считает конечной целью экономической политики обеспечение макроэкономического равновесия, для достижения которого нужно решить следующие задачи: обеспечить естественный экономический рост (на основе равновесия совокупного спроса и предложения), добиться высокой занятости, обеспечить стабильность цен (минимальную инфляцию), иметь равновесный платежный баланс. Эти четыре с трудом одновременно решаемые задачи называют «магическим четырехугольником».
Более социально ориентировано кейнсианское направление экономической теории. Базовая теория экономической политики Тинбергена предполагает, что правительство для экономической политики должно: а) наметить конечные цели (прежде всего это максимизация общественного благосостояния и поддержание экономической и социальной стабильности); б) на этой основе определить конкретные задачи (например, ускорить темпы экономического роста в период подъема или восстановить экономический рост и занятость в период кризиса, сократить размеры инфляции, увеличить размеры экспорта); в) выбрать инструменты для достижения намеченных задач; г) иметь механизм экономической политики, связывающий задачи и инструменты. Добавим от себя, что для стран догоняющего развития (в том числе стран с переходной экономикой) модернизация также является одной из конечных целей наряду с максимизацией общественного благосостояния и поддержания экономической и социальной стабильности.
Неоклассический синтез, объединяющий основные направления экономической теории, фактически соглашается с кейнсианцами в том, целью экономической политики являются максимизация общественного благосостояния и поддержание экономической и социальной стабильности, но обращает внимание на то, что при решении конкретных задач нужно одновременно не забывать и о неоклассических задачах «магического четырехугольника». Подобный теоретический подход к целям и задачам экономической политики наиболее распространен, но в развитых экономиках больше внимания уделяют неоклассическим задачам, в формирующихся – кейнсианским. Однако во время кризиса и в той и другой группе стран преобладает кейнсианский подход к экономической политике, который вообще появился как реакция на Великую депрессию 1929-1933гг.
Заметим также, что хотя в теории экономполитики под целью подразумевается главная, конечная цель, а под задачами – более узкие, конкретные цели, но на практике эти задачи часто называют целями. Наконец, существует термин «экономическая стратегия», который подразумевает долгосрочную, стратегическую цель (или две-три цели) страны, например, экономическая стратегия России нацелена на модернизацию страны. Он близок к термину «структурная политика» - установление государством приоритетных направлений экономического развития и применение адекватных средств их реализации 11.
Инструменты экономической политики
Инструменты экономической политики можно разделить на две группы - административно-правовые и экономические.
Административно-правовые инструменты, в свою очередь, разделяют на правовые и административные. Правовые инструменты представлены хозяйственным правом, прежде всего гражданским кодексом и другими законами, которые принимаются законодательными органами и формируют «правила игры» в хозяйственной жизни. Административные инструменты представлены разрешениями, запретами, нормами, стандартами и другими подзаконными актами и документами, которые выпускаются исполнительной властью (преимущественно в виде постановлений правительства) и формируют «административную нагрузку» на бизнес (так называемые «административные барьеры» для бизнеса).
Для стран либерального капитализма характерно предпочтение правовым инструментам (причем законам прямого действия, которые не требуют подзаконных актов), для стран государственного капитализма – административным инструментам. В последнем случае базой для активного использования административных инструментов является низкий уровень демократии а этих странах, а также большие масштабы госсобственности (управление ею правительство часто осуществляет в «ручном режиме»).
Экономические инструменты еще более обширны, особенно налогово-бюджетные, денежно-кредитные и внешнеэкономические. Остановимся на них подробнее, тем более что в анализе национальной экономполитики им уделяется главное внимание.
Из налогово-бюджетных инструментов главными для бывших советских республик, как и для всех стран мира, являются налоги и государственные расходы, из постсоветских особенностей которых отметим:
- очень большое значение для госдоходов налогов на добычу, производство и вывоз за границу топлива и сырья, материалов и полуфабрикатов в странах-экспортерах этой продукции (в России, Казахстане, Туркмении, Узбекистане, на Украине) и налоговых поступлений от транзита (в странах Балтии, Белоруссии, Грузии);
- в госрасходах ведущих постсоветских стран высок вес государства в конечном потреблении (даже в развитых странах мира он составлял в 2007г. в среднем 18% от ВВП, а в России, Белоруссии, Казахстане, Узбекистане – от 20 до 27%). Это отражает не столько большие затраты на бюрократический аппарат, сколько большую роль государства в закупках товаров и услуг для обеспечения нормального функционирования той огромной собственности (прежде всего социальной и производственной инфраструктуры – здравоохранения и образования, жилищно-коммунального хозяйства, транспортной и энергетической сети), которая принадлежит государству в этих странах. Здесь госзакупки являются одним из самых сильных инструментов точечного воздействия государства на экономику (товары и услуги закупаются у конкретных фирм), а также одной из главных сфер коррупции (закупки у принадлежащих госчиновникам фирм, взятки за получение госзаказа, завышение цен с последующим их разделом между чиновниками и поставщиками и т.д.)
Основными денежно-кредитными инструментами экономполитики в постсоветских странах являются:
- регулирование объема денежной массы (быстрый рост ее объема стимулирует экономический рост, а медленный – тормозит инфляцию, но одновременно и экономический рост);
- норматив обязательных банковских резервов (резервируя по требованию центрального банка страны больше или меньше своих активов, коммерческие банки могут предоставлять больше или меньше кредита);
- ставки ссудного (банковского) процента (воздействуют на доступность кредита). Однако при анализе последнего инструмента следует учитывать невысокие возможности большинства постсоветских государств по его использованию. Например, в США все ведущие банки входят в Федеральную резервную систему и поэтому решение совета управляющих ФРС по изменению ставок процента обязательно для подавляющей части американской банковской системы, а в России Центральный банк регулирует лишь ставку рефинансирования, т.е. ставку кредитов, которые он предоставляет коммерческим банкам, а не ставки, по которым эти банки предоставляют кредиты своим клиентам (в середине 2009г. ЦБ предоставлял банкам кредиты под 10%, а они выдавали своим клиентам под разные проценты, в среднем под 18%). Невысоки возможности постсоветских государств и по операциям на открытом рынке из-за малого размера фондового рынка и небольшого объема рынка гособлигаций.
Ведущими внешнеэкономическими инструментами в бывших советских республиках являются инструменты: - внешнеторгового регулирования (еще раз обратим внимание на существование здесь экспортных пошлин);
- валютного регулирования, прежде всего в виде валютных интервенций, хотя в целом в валютной сфере этих стран преобладают административно-правовые инструменты, объединенные в систему валютного контроля, так как основная часть постсоветских валют относится к неконвертируемым или не полностью конвертируемым;
- различные экономические инструменты регулирования международного движения капитала и рабочей силы (хотя в этих сферах постсоветской экономики преобладают административно-правовые инструменты).
Основные направления экономической политики
Экономполитика осуществляется по разным направлениям, каждое из которых часто называется термином «политика» (например, аграрная, валютная политика и т.д.). Методологической основой для выделения отдельных политик служит разделение национальной экономики на ряд блоков - секторов, сфер, отраслей и межотраслевых комплексов (см.гл.7). Хотя направления социально-экономической политики частично переплетаются друг с другом, из них можно выделить основные.
Финансовые инструменты всегда преобладали в наборе экономических инструментов, которыми оперирует государство в рыночной экономике, и к тому же современная рыночная экономика все больше базируется на финансовом секторе (финансовой сфере). Отсюда доминирование в современной экономической политике финансовой политики. Методически финансовую политику можно разделить на денежно-кредитную и налогово-бюджетную (а те, в свою очередь, подразделить на денежную, кредитную, ценовую, налоговую, бюджетную, долговую политики), а также валютную политику. Финансовая политика занимает центральное место и в экономической политике постсоветских стран. Отсюда особое внимание в анализе их экономик к финансовым показателям и госрегулированию этих показателей (денежной массы, ставки процента, налогов, размеров и сбалансированности бюджета, валютного курса).
Госполитику по отношению ко всему реальному сектору в России называют промышленной политикой (от англ. industry – промышленность), хотя ее правильнее называть отраслевой (industry переводится и как «отрасль»). Основа промполитики– поощрение отдельных, прежде всего перспективных для страны отраслей (видов деятельности) и межотраслевых комплексов. С помощью активной промполитики многие страны мира создали мощные конкурентоспособные отрасли реального сектора (автомобилестроение и электронное машиностроение в послевоенной Японии), хотя и потерпели неудачу в развитии отдельных отраслей, несмотря на господдержку (авиакосмическая промышленность в той же Японии). В постсоветских странах промполитика ведется вяло по разным причинам, но прежде всего из-за доминирования в их национальной экономполитике краткосрочного и среднесрочного подхода.
Тем не менее в отдельных отраслях реального сектора (отраслевых комплексах, секторах) постсоветские государства нередко проводят активную экономическую политику. Это в первую очередь аграрная, энергетическая, транспортная политика. Государственная активность в этих отраслях фактически вынужденная, так как без их нормального функционирования экономическая и социальная жизнь в стране невозможна, а частный капитал в постсоветских странах идет в эти отрасли пока неохотно.
Глобализация мировой экономики делает все более важной для национальных экономик политику в их внешнеэкономическом секторе (сфере). Это прежде всего внешнеторговая политика (экспортная, импортная), политика в сфере международного движения капитала, политика в сфере международной трудовой миграции. Чем меньше размеры экономики и чем более она открыта, тем большее значение имеет это направление экономической политики.
Наконец, в экономической политике есть направления, которые трудно отнести к
кому-либо сектору. Примером может быть антимонопольная политика, опирающаяся на антитрестовское законодательство и законодательство о пресечении недобросовестной конкуренции. Антимонопольная политика направлена на развитие конкуренции и создание условий, препятствующих монополистической деятельности участников рыночных отношений и образованию монополий на рынке. Однако в постсоветских странах эта политика мало заметна. Так, в России Федеральная антимонопольная служба до сих пор не запретила ни одного слияния компаний.
Рядом с экономической политикой лежит огромный пласт социальной политики. В ней выделяют политику в сфере здравоохранения и образования, демографическую политику, жилищную и жилищно-коммунальную, но особенно политику доходов, охватывающую регулирование доходов, социальное страхование и социальное обеспечение (включая пенсионную политику). Постсоветские страны довольно активны в проведении основных направлений социальной политики, что можно объяснить как положительным наследием социализма, при котором государство весьма активно занималось социальной политикой и население к этому привыкло, так и тем, что социальная активность вообще присуща современному государству. Однако обращает на себя внимание асимметричность политики многих постсоветских государств в таком важнейшем направлении социальной политики, как политика доходов. С одной стороны, во многих странах ощутима активность государства в борьбе с крайней бедностью через повышение пособий и пенсий. С другой стороны, обычно отсутствует повышенное налогообложение наиболее богатой части общества. А в результате дифференциация по доходам в постсоветских странах огромна, о чем говорят децильный коэффициент и коэффициент Джини (см….).
Еще раз обратим внимание на то, что граница между экономической и социальной политикой размыта. Примером может быть региональная политика, т.е. политика по развитию и сближению регионов как по экономическим, так и социальным показателям.
И, наконец, заметим, что анализ экономической политики по ее отдельным направлениям традиционно привязывается к анализу отдельных секторов экономики (см. ниже).
Экономическое программирование и прогнозирование
В отличие от социалистической экономики, где государственные планы являлись обязательными (директивными) для выполнения, рыночная экономика не имеет обязательных планов (кроме госбюджета). Вместо них действуют государственные программы, которые имеют не директивный, а индикативный, т.е. рекомендательный, характер. Поэтому, говоря о планировании в рыночной экономике, употребляют термины «индикативное планирование» или «экономическое программирование».
Экономическое программирование (индикативное планирование)– это госрегулирование экономики на основе экономических и социальных программ. В подобных программах ставятся цели и задачи государственной экономической и социальной политики, даются сроки на их выполнение, определяются. По срокам программы можно разбить на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные (в России примером долгосрочной программы является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года), а также чрезвычайные (в России в разгар последнего экономического кризиса была принята и затем доработана Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год). Кроме того, программы являются как стратегическими (вышеупомянутая Концепция долгосрочного социально-экономического развития), так и более узкими (в России действуют многочисленные федеральные целевые и отраслевые программы, обычно на среднесрочную и долгосрочную перспективу).
Эффективность экономического программирования в постсоветских странах (как, впрочем, и во всем мире) невысока. Например, долго разрабатывавшаяся Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020г. была принята в августе 2008г., т.е. буквально накануне охватившего нашу страну экономического кризиса, и уже через несколько месяцев явно нуждалась в корректировке по срокам и объемам финансирования.
Фундаментальной причиной того, что многие экономические программы не выполняются, является неопределенность количественных и качественных параметров будущего развития, тем более что степень неопределенности возрастает по мере расширения прогнозного горизонта. Тем не менее программирование, как и вся экономическая и социальная жизнь, не может обойтись без социально-экономического прогнозирования.
Основными в социально-экономическом прогнозировании являются принципы:
- системности (в идеале путем построения сверхподробной модели национальной экономики, а на практике – через прогнозирование отдельных секторов и сфер, на которые разбивают экономику);
- адекватности (прежде всего на основе определения главных долговременных тенденций развития национальной экономики в ретроспективе и выявления причин отклонения от них);
- альтернативности (многовариантности развития в будущем).
В ходе осуществлении прогнозирования используют следующие методы:
- экспертных оценок (результаты опроса специалистов);
- логического моделирования (для прогнозирования качественных изменений в экономике, например, через сопоставления с более развитыми странами);
- математические методы (экономико-математическое моделирование, том числе на базе вышеописанных моделей экономического роста);
- нормативные методы (расчеты реальности достижения стоящих перед экономикой задач, например, достижения уровня развитых стран по объему ВВП на душу населения).
Прогнозы различаются по направленности и охвату (региональные, отраслевые и общехозяйственные, демографические и социальные и т.д.). Они делятся на краткосрочные (на год-два, т.е. являются конъюнктурными прогнозами), среднесрочные (на период до 7 лет), долгосрочные (до 20 лет) и сверхдолгосрочные (на период свыше 25 лет). За макроэкономическое прогнозирование в стране обычно отвечают министерства экономики, финансов и центральный банк, а за отраслевое прогнозирование – регулирующие эти отрасли ведомства. На практике основными разработчиками прогнозов являются привлекаемые для этого научно-исследовательские организации (так, в России функционирует Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН) 12.
Рядовой аналитик обычно сам не разрабатывает прогноз, в лучшем случае он может дать свою экспертную оценку будущих изменений отдельных экономических показателей (так, в России популярно предсказывание будущего курса рубля). Поэтому он прибегает к прогнозам, которые разрабатываются организациями и ведомствами, большими компаниями и банками. Для примера рассмотрим источники наиболее авторитетных прогнозов социально-экономического развития России.
Из краткосрочных и среднесрочных прогнозов это прежде всего макроэкономические прогнозы Минэкономики РФ и бюджетные прогнозы Минфина РФ, а также вышеупомянутые федеральные целевые программы (размещены на сайте Минэкономики РФ). Авторитетом в России пользуются прогнозы по мировой экономике и странам и регионам мира, выпускаемые Международным валютным фондом (отметим в первую очередь его сборник World Economic Outlook), Всемирным банком, ОЭСР. Заслуживают внимания консенсусные макроэкономические прогнозы (т.е. на основе усреднения сразу нескольких прогнозов) РосБизнесКонсалтинга и журнала The Economist.
Из долгосрочных прогнозов популярны публикуемые с интервалом в пять-шесть лет детальные прогнозы ИМЭМО РАН по мировой экономике и странам мира, включая Россию13, и, конечно, детальная Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года, разработанная Минэкономики РФ.
Механизм экономической политики
Государственный механизм экономической политики связывает воедино цели, задачи, инструменты и направления экономической политики. Его можно рассматривать с разных точек зрения.
С организационной точки зрения – это совокупность различных государственных органов и ведомств, инструментов экономической политики и государственных программ. Например, в России основные контуры экономической политики устанавливает президент и его администрация, а разрабатывает и проводит в жизнь правительство (прежде всего Минэкономики и Минфин РФ) вместе с Центральным банком. Инструменты экономической политики содержатся в законах, принимаемых Федеральным Собранием, и в подзаконных актах, выпускаемых преимущественно правительством. Что касается государственных программ, то они составляются на основе целей (задач), определяемых президентом и председателем правительства (премьер-министром).
С временной точки зрения механизм экономической политики действует для осуществления как текущих задач (сбор налогов, осуществление госрасходов, текущего регулирования хозяйственной жизни), так и перспективных. Для последних как раз и существуют государственные программы.
Эффективность экономической политики
Эффективность экономполитики той или иной страны можно оценивать по критерию результативности, то есть по степени достижения тех целей и задач, которые ставятся. Однако надо учитывать, что официально провозглашаемые страной цели и реальные цели ее руководства могут расходиться. Точнее, декларируемая конечная цель (обычно это максимизация общественного благосостояния и поддержание экономической и социальной стабильности) преследуется почти во всех странах мира и в официальной иерархии целей обычно занимает первое место, но в реальности руководство страны может ставить на первое место или рядом с первым местом другие цели. Обычно это умножение собственного благосостояния и сохранение власти более или менее узкого слоя людей. А в результате экономические ресурсы страны отвлекаются от достижения официальной цели, как это и происходит в большинстве постсоветских стран. Поэтому здесь плохо достигается максимизация общественного благосостояния и поддержание экономической и социальной стабильности, зато правящая элита и близкий к ней слой населения удерживается у власти и обогащается. С точки зрения критерия результативности экономполитика в подобных странах заведомо низка.
Более эффективна по этому критерию экономполитика тех переходных стран, где расхождение между провозглашаемыми и реальными целями минимально. Судя по опыту стран с переходной экономикой, это наблюдается в основном в двух случаях. Во-первых, при развитом гражданском обществе и высоком уровне демократии, когда большинство населения страны ясно представляет себе свои цели и может контролировать их реализацию через подконтрольное ему руководство страны (вариант стран ЦВЕ, включая Балтию). Во-вторых, при слабом гражданском обществе и невысоком уровне демократии, но при сравнительно высоком уровне моральной ответственности авторитарного руководства страны, стремящегося преследовать в первую очередь общенациональные, а не личные цели (вариант Китая, Вьетнама, отчасти Белоруссии). Такой методологический подход помогает объяснить, почему, подводя итоги социально-экономической развития России и большинства других постсоветских, их оценивают как менее, а в Белоруссии, Армении, Казахстане и странах Балтии – как более успешные (см. 2.4).
Другим критерием эффективности экономполитики может быть оценка качества ее механизма и инструментов. Попытка оценить качество инструментов экономполитики делается в индексе непрозрачности (Opacity Index). Он составляется путем оценки пяти показателей по каждой стране: коррупция; судебная система; экономическая политика; стандарты отчетности и правила корпоративного управления; административно-правовые инструменты. В последнем индексе, охватившем 45 стран, первые места заняли Финляндия (9 баллов) и Гонконг (12 баллов), а у России было 35-е место (41 балл) рядом с Индией (44 балла), Китаем (45 баллов) Бразилией (46 баллов), причем по таким показателям, как экономическая политика Россия не уступала остальным странам БРИК, а по административно- правовым инструментам даже опережала их. К сожалению, в список не включены остальные постсоветские страны.