2. Зміст і форми міжнародного співробітництва.

Поняття "міжнародне співробітництво" відбиває такий процес взаємодії двох або декількох акторів, у якому виключається застосування збройного насильства і домінують спільні пошуки реалізації загальних інтересів. Всупереч повсякденному розумінню, співробітництво - це не відсутність конфлікту, але "порятунок" від його крайніх, кризових форм. Ілюзія "прозорості" змісту даного поняття послужила, певне, причиною того, що спроби його визначення зустрічаються достатньо рідко. Одна з них належить Ж.-П. Деррієннику, відповідно до котрого "два актора знаходяться в стані співробітництва, коли кожний із них може бути задоволений тільки в тому випадку, якщо задоволений і інший, тобто, коли кожний із них може домогтися досягнення своєї мети тільки тоді, коли цього може домогтися й інший... Результатом чисто кооперативного відношення може бути ситуація, у котрій або обидва актора задоволені, або не задоволений жодний із них". Таке визначення достатньо адекватно відбиває суть проблеми, тому на нього цілком можна спиратися при подальшому розгляді питання.

Традиційно відносини співробітництва містять у собі двосторонню і багатосторонню дипломатію, укладання різноманітного роду альянсів і угод, що передбачають взаємну координацію політичних ліній: наприклад, із метою спільного врегулювання конфліктів, забезпечення спільної безпеки або розв'язання інших питань, що представляють спільний інтерес для всіх сторін, які беруть в цьому участь.

Розвиток співробітництва між державами й іншими акторами міжнародних відносин викликав до життя цілу систему міждержавних і недержавних організацій глобального і регіонального значення. Ріст взаємозалежності світу, виникнення і загострення глобальних проблем надзвичайно збільшили об'єктивні потреби в посиленні багатостороннього співробітництва і сприяли розширенню його сфер. У той же час, якими б різноманітними не були ці сфери і напрямки і яким би великим не було їхнє значення, центральним і найбільш важливим із них залишається політичне співробітництво, від успішності якого багато в чому залежить вирішення задач взаємодії й в інших областях. Особливого значення набувають питання політичної інтеграції. Вона тісно пов'язана з економічною інтеграцією, проте не зводиться до неї і не являє собою явище "вторинного" або "надбудовного" порядку.

У радянській літературі осмислення інтеграційних процесів було пов'язано з розвитком і інституалізацією західноєвропейського співробітництва, а також співробітництва країн-членів РЕВ, і обмежувалося, головним чином, обговоренням економічних аспектів проблеми. При цьому в основі такого осмислення лежала ідеологічна установка, основна суть якої зводилася до переспіву старої ленінської догми, відповідно до якої Сполучені Штати Європи або неможливі, або реакційні. "В рамках капіталізму, - писав, наприклад, у 1963 році Шишков Ю.В., - "інтегруються" не тільки економічні потенціали різних країн, але і всі пороки і протиріччя їхньої економіки, які в багато разів збільшуються цією "інтеграцією". Саме тому капіталізм не в змозі забезпечити справжнього зближення націй". Така можливість признавалася лише за "соціалістичною інтеграцією". Подальша розробка проблеми, як показує Ю.В. Шишков, під тиском практичних потреб поступово приймала більш змістовний характер. І проте, в силу "природних" і зрозумілих причин, звільнитися від ідеологічних установок і економічного детермінізму радянській науці не вдалося.

У політичному відношенні міжнародна інтеграція являє собою більш високу - у порівнянні з вищезгаданими - форму співробітництва. Це створення єдиного політичного співтовариства на основі союзу двох або більше політичних одиниць. "Інтеграція, - пишуть П.-Ф. Гонідек і Р. Шарвен, - це одночасно процес і стан, що мають тенденцію замінити роздрібнені міжнародні відносини, що складаються з незалежних одиниць, новими більш-менш широкими об'єднаннями, наділеними мінімальними повноваженнями рішень або в одній або декількох визначених областях, або у всіх областях, що входять у компетенцію базових одиниць. На рівні індивідуальної свідомості інтеграція покликана породити лояльність і прихильність до нового об'єднання, а на структурному рівні - участь кожного в його підтримці і розвитку".

Розрізняють, із погляду географічних масштабів об'єднуючих процесів, глобальний, регіональний, субрегіональний рівні інтеграції. Існують також різноманітні етапи, або фази інтеграції - від зв'язків взаємозалежності в рамках плюралістичної міжнародної системи, або прагнення "вбудуватися в систему цивілізованих держав", до формування єдиної політичної спільності. Втім, варто відразу ж сказати, що остання є скоріше ідеальним типом і як феномен реальної практики міжнародних відносин не існує. І все ж основна суть інтеграційного політичного процесу, його головна тенденція веде в напрямку до виходу за рамки простої координації зовнішніх політик і поступової передачі суверенітету новим комунітарним структурам. Тому перші висхідні щаблі, подібно до тільки що названих, можуть бути віднесені до інтеграції лише умовно.

Наукове дослідження проблеми інтеграції пов'язано з осмисленням реальних інтеграційних процесів ( - починаючи зі спроби створення в довоєнний період Ліги Націй і аж до нинішніх зусиль, наприклад, США, Канади і Мексики з формування північноамериканського економічного союзу (Договір про вільну торгівлю між трьома країнами (НАФТА) - самого великого у світі спільного ринку з щорічним товарообігом у 6,4 трлн. доларів (він мав би вступити в дію з 1 січня 1994 р. -- І.Ж.). Про політичне значення договори для США свідчить виступ Б. Клінтона напередодні ратифікації, у якому він попередив, що у випадку відмови від НАФТА "ми можемо позбавитися не тільки економічних, але і політичних можливостей, щоб сприяти демократії, свободі і стабільності в нашій півкулі" (цит. по: Незалежна газета. 19.11,93).) і спрямовано на те, щоб виявити в них загальні тенденції, пов'язані з причинами, детермінуючими чинниками, основними рисами даного феномена, найбільш просунутою формою якого є сьогодні Європейський Союз (він до листопада 1993 р. називався Європейським економічним співтовариством). Найбільш відомими є три теоретичних напрямки, або три наукові школи: школа функціоналізму і неофункціоналізму, школа федералізму і школа транснаціоналізму (іноді їх розглядають окремо - фактично, як різні напрямки. Так, наприклад, Ж. Барреа виділяє чотири школи: "плюралістичну", "функціоналістську", "неофункціоналістську" і "федералістську") (або "плюралістична школа").

Відправним моментом вивчення феномена міжнародної інтеграції з позиції "функціоналізму" стало питання про причини невдачі в створенні Ліги Націй, яким задався англійський дослідник Д. Мітрані. У розпал другої світової війни, у 1943 році він публікує статтю, названу "Мир і функціональний розвиток міжнародної організації", у якій робить висновок про неспроможність будь-якої попередньої моделі політичної інтеграції. З його точки зору, Ліга Націй потерпіла поразку насамперед тому, що держави побачили в ній загрозу своєму суверенітету. Тим часом глобальна міжнародна організація не тільки не спроможна перебороти негативні наслідки національних суверенітетів, але і просто гарантувати мирні відносини між державами. Тому для підтримки миру після закінчення другої світової війни нема рації в амбіційних проектах створення міжнародних інститутів, наділених наднаціональною владою і покликаних забезпечити політичну інтеграцію держав. Замість цього необхідно сприяти співробітництву між державами у розв'язанні задач, що представляють спільний інтерес і пов'язані з їхніми конкретними потребами економічного, соціального, науково-технологічного і т.п. характеру. Прагматичні вигоди подібного співробітництва поступово підштовхнуть держави до створення необхідних для цього міждержавних органів, що, у свою чергу, створять передумови і для політичної кооперації.

Тим самим, "функціоналізм" пропонує не просто розширення міждержавного співробітництва в окремих сферах, що носило б чисто технічний характер. Він бачить у ньому шлях до досягнення політичної цілі - інтеграції держав у більш широку спільність через поступове відмирання їхніх суверенітетів. Національну державу він розглядає як занадто вузьку з погляду можливостей для вирішення нових економічних, соціальних і технічних проблем, що можуть бути вирішені тільки на рівні міжнародного співробітництва. Тому міждержавні відносини повинні бути перемуровані таким чином, щоб замість "вертикальної" територіальної замкнутості були створені діючі "горизонтальні" структури, адміністрація яких була б покликана координувати міждержавне співробітництво в конкретних сферах. Це дозволить усунути економічні і соціальні причини конфліктів, а потім - поступово і безболісно - перебороти державні суверенітети. У результаті тривалої еволюції співробітництво між державами стане настільки тісним, а їхня взаємозалежність настільки високої, що не тільки стане немислимим збройний конфлікт між ними, але буде досягнутий стан необоротності. Міжнародне середовище зазнає глобальних змін, завдяки котрим солдати і дипломати поступляться місцем адміністраторам і технікам, відносини між канцеляріями - прямим контактам між технічними адміністраціями, а захист суверенітетів - прагматичному вирішенню конкретних питань.

Таким чином, поряд із прагматизмом, функціональний підхід до дослідження інтеграційних процесів містить і помітну частку нормативності. Подібна двоїстість, як відзначає Ш. Зоргбіб, почасти сприяла його успіху: "ідеаліст чутливий до "мондіалізму", що міститься в ньому; реаліст заспокоєний збереженням у середньостроковій перспективі, основних атрибутів державного суверенітету - у кінцевому рахунку "фінальна фаза", як і в інших доктринах, може бути відсунута в дуже далеке майбутнє". Очевидний і практичний вплив "функціоналізму" - особливо на створення і розвиток Організації Об'єднаних Націй і, зокрема, такого її інституту, як ЕКОСОС (Соціальна й економічна рада Об'єднаних Націй), що отримав мандат на координацію міждержавної діяльності у відповідних сферах. У Хартії ООН приділена значна увага саме її функціональним обов'язкам, а Генеральна Асамблея формує такі інститути, як Конференція Об'єднаних Націй з торгівлі і співробітництва й Організація Об'єднаних Націй з індустріального розвитку. У той же час саме практичне застосування положень "функціоналізму" у практиці міжнародної інтеграції виявило і його хиби.

По-перше, його наслідком стала занадто велика децентралізація міжнародного співтовариства, певна дисперсія його зусиль. Громіздкі і численні технічні організації породили нові проблеми координації. Одночасно з'явилася і небезпека того, що паралельно з падінням значення державного суверенітету буде відбуватися ріст суверенітету спеціалізованих організацій. Так, представник МОЦ на конференції в Сан-Франциско відмовлявся від субординації ООН в ім'я суверенітету своєї організації. По-друге, виявилося, що в реальній практиці міжнародної інтеграції функціональне співробітництво не веде автоматично до "відмирання суверенітету". Більше того, європейський процес показав, що особливо хворобливою є саме проблема передачі державами "у спільний казан" частини їх політичної і військової компетенції. По-третє, саме функціональне співробітництво має потребу в підкріпленні його заходами політичного характеру.

Зазначені хиби почасти були відтворені і "неофункціоналізмом". Оскільки для їхнього здійснення від держав не потрібно відмови від власної політики, а достатньо лише простої подібності інтересів у конкретній області, остільки і домогтися його відносно легше. Водночас "неофункціоналісти" підкреслюють необхідність структурних умов успіху інтеграції, яким повинні відповідати держави (наприклад, політичний плюралізм, консенсус щодо фундаментальних цінностей), а також відзначають, що логіка функціональної інтеграції носить не механічний, а вірогіднісний характер, і сам цей процес залежить від безлічі чинників.

Якщо "функціоналізм", надаючи політичним інститутам важливе значення, вважає їх похідними, або ж рівнобіжними економічним, соціальним і ін. процесам, то "федералізм" ставить їх у центр своєї концепції. Водночас його представники (А. Етціоні, А. Спінеллі, К. Фрідріх, Дж. Елезер й ін.) характеризують федералізм як "договірну відмову від централізму, структурно оформлену дисперсію повноважень між різноманітними центрами, законні повноваження яких гарантуються конституцією". Міжнародна інтеграція по шляху федералізму розглядається за аналогією з "внутрішніми режимами" держав, побудованими на принципах федерального устрою, тобто - на основі етатистської моделі. У основі цієї моделі лежить декілька принципів, що розкривають її суть. По-перше, це подвійне громадянство в умовах існування центрального і регіонального урядів. По-друге, - різноманіття ролі регіональних урядів. По-третє, - циклічність зміни сили і ролі регіональних урядів. Нарешті, по-четверте, це походження федералізму, що має два джерела і, відповідно, дві цілі: вплив доцентрових сил і проблем, що спричиняють за собою федералізм як засіб проведення єдиної політики; вплив відцентрових сил, у результаті якого федеративні ознаки формуються з метою запобігання розпаду суспільства. "Федералізм" обгрунтовано підкреслює те значення, яке має для міжнародної інтеграції політична воля її учасників, а також роль розподілу повноважень, їхньої фрагментації між різноманітними рівнями, як гарантії проти можливих зловживань своєю владою з боку центру.

Концепція федералізму, яка видавалася чи не цілком ілюзорною спочатку (перші роботи А. Спінеллі були опубліковані теж у розпал другої світової війни), повільно, через протиріччя, але все ж переконливо знаходить деякі зримі риси в інтеграційному процесі в Західної Європі. Вони стають особливо помітними з перших загальних виборів в Європарламент у 1979 р., що додали новий імпульс інституціональному розвитку. У 1984 р. Європарламентом був прийнятий розроблений А. Спінеллі проект договору про Європейський союз. У ньому відзначалося, що в сферу діяльності Союзу входить область співробітництва, що знаходиться під егідою Ради Європи, а також діяльність, підвідомча інститутам Союзу. Повноваження між Союзом і державами розподіляються на основі принципу субсидіарності: Союз виконує тільки ті задачі, що спільно можуть бути вирішені більш ефективно, чим державами окремо. Інститути покликані служити ефективному зміцненню позицій Комісії, оптимізації процесу ухвалення рішення, поділу законодавчої влади між Радою і Парламентом.

У лютому 1985 р. був прийнятий Єдиний Європейський Акт, що ще не інституалізував Європейський союз, але став важливим етапом на шляху до цього. Він складається з двох частин, одна з яких присвячена Співтовариствам, інша - політичному співробітництву. У перший фіксується ціль створення єдиного ринку до кінця 1992 р. Друга обмежується інституалізацією 15-річної практики і її закріплення в юридичних зобов'язаннях. У якості цілі називається формування і проведення єдиної зовнішньої політики, що припускає постійні взаємні консультації між дванадцятьма країнами, урахування ними позицій одна одної, а також обов'язкові спільні обговорення в питаннях, що торкаються спільних інтересів, до прийняття рішень на національному рівні. Нарешті, 1 листопада 1993 року набрали сили Маастрихтські угоди, що передбачали створення до 2000 року валютно-економічних і військово-політичних спілок 12 європейських держав. Європейське співтовариство змінило свою назву і стало Європейською спілкою. Було прийняте рішення про місце перебування 10 нових європейських організацій - Валютного інституту, Європола, Європейського агентства з проблем навколишнього середовища й ін. Вирішено також про прийняття в ряди Європейської спілки до 1 січня 1995 року Австрії, Швеції, Норвегії і Фінляндії. Крім того, після багатократних відстрочок було прийняте рішення про вступ у силу з 1 лютого 1994 року Шенгенських угод, підписаних вісьма з дванадцятьох держав. На додаток до вільного переміщення капіталів, товарів і послуг усередині спілки вони передбачають безперешкодне пересування людей, тобто фактичне скасування кордонів.

І все ж це не означає, що федералізм із самого початку був концептуальною базою європейської інтеграції. На початку цього процесу теоретично були можливі три шляхи: 1) найбільш традиційний - співробітництво в рамках спілок або асоціацій між державами, що залишаються суверенними і незалежними; 2) найбільш сміливий - федерація, що вводить у ряді областей єдину наднаціональну політичну владу; 3) найбільш оригінальний - функціональна інтеграція, що дає можливість спільних дій у рамках спеціалізованих інститутів. На практиці перший шлях виявився необхідним і корисним, але недостатнім, другий - нереальним. Тому процес інтеграції пішов по шляху розвитку функціональної моделі, що дозволяє вийти за рамки простого співробітництва і підготувати умови для можливої федерації.

Таким чином, однією з головних хиб федералістської моделі міжнародної інтеграції є те, що при усій своїй зовнішній принадності, вона має значно менше шансів на успіх, чим функціональна модель, оскільки питома вага елемента нормативності в ній ще більш висока. Тому, з огляду на хиби інших розглянутих вище концепцій, реальний процес міжнародної інтеграції може бути зрозумілим лише з урахуванням комплексного розуміння переваг кожного з них. По суті, саме про цей і мова йде в плюралістичній концепції К. Дойча.

Процес інтеграції розглядається в рамках цієї концепції в термінах комунікаційних мереж, що передають повідомлення і сигнали, обмінюються інформацією, сприяють виконанню певних функцій і накопиченню досвіду. Дойч аналізує два типи політичних об'єднань, кожному з який відповідає свій особливий процес інтеграції - "амальгамне" і "плюралістичне".

Під першим розуміється "злиття у відповідній формі двох або декількох раніше самостійних одиниць у більш широке об'єднання, наділене певним типом спільного управління". В другому - одиниці, що інтегруються, зберігають свою політичну самостійність. При цьому здійснення "амальгамної" інтеграції має потребу в цілому комплексі різноманітних умов соціокультурного і політичного характеру, серед яких: прихильність населення спільностей, що інтегруються, до одних і тих же цінностей; обгрунтоване очікування вигод від інтеграції; достатнє знання один одного і, відповідно, передбачуваність поведінки. Процес інтеграції повинен супроводжуватися лояльністю населення до виникаючих нових політичних інститутів, глибоким усвідомленням своєї єдності, а також виходом на політичну арену нової генерації керівників. В остаточному підсумку повинен сформуватися спільний спосіб життя, що і стає основою для "амальгамної" інтеграції.

Реалізація "плюралістичного" типу інтеграції не потребує настільки великих і настільки жорстких умов. Основні соціокультурні цінності одиниць, що інтегруються, просто не повинні суперечити одна одній; передбачуваність поведінки стосується лише обмеженої сфери спільних інтересів; потрібна також адекватна реакція політичних еліт на сигнали і дії зацікавлених урядів і населення. Крім того, успіху інтеграції сприяє сприйняття об'єднуючої ідеї інтелектуальними колами і політичними рухами, як і постійний розвиток мереж комунікації й всебічної взаємодії. У 70-і роки під керівництвом К. Дойча було проведено велике дослідження в Німеччині (ФРН) і Франції, у процесі якого були здійснені інтенсивний контент-аналіз різноманітних видних щоденних видань, зондажі суспільної думки, експертні опитуванння керівних кадрів, вивчення статистики міжнародних угод. У результаті виявилося, що сприятливий образ єдиної Європи, що сформувався в населення обох країн, не призвів до витиснення прихильності національним цінностям. Тому був зроблений висновок про те, що "плюралістична" версія європейської інтеграції має більш ймовірне майбутнє, чим "амальгамна".

Завершуючи розгляд проблеми міжнародного співробітництва, варто підкреслити, що тут так само, як і при аналізі конфліктів, було б помилкою робити висновки щодо їхніх причин кожного разу, коли виявляються які-небудь кореляції. Так само як і конфлікти, інтеграційні процеси є багатомірним і складним явищем. По-друге, стихійно виникнувши в якійсь сфері взаємодії міжнародних акторів, інтеграція може залишитися без наслідків у всіх інших сферах, більше того - може повернути назад або навіть замінитися протилежним процесом, - якщо вона не буде підкріплена відповідними політичними заходами, що закріплюють сприятливі передумови й умови її реалізації і формуючих інституціональних основ її подальшого просування. Нарешті, по-третє, навряд чи вірно розглядати інтеграційні тенденції як процеси, що визначають суть міжнародних відносин, а тим більше - намагатися на цій основі судити про майбутнє цих відносин. Як було показано вище, зміст міжнародних відносин визначається не тільки співробітництвом, але і конфліктами, у тому числі і такими, що супроводжується дезинтегрованністю раніше єдиних політичних утворень (приклади цього дають доля СРСР, Югославії, Чехословаччини). Сучасна реальність не дає підстав думати, що на змінy їм прийде гармонійний міжнародний порядок.