Тема 8. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности и правовой пропаганде

При изучении этой темы следует обратить внимание на то, что участие прокурора в правотворческой деятельности тесно связано с его деятельностью по осуществлению надзора за исполнением законов. Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативно-правовых актов вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных актов.

Формами участия прокуратуры в правотворческой деятельности является участие прокуроров в «рабочих группах», формируемых из депутатов и представителей других правоохранительных органов, высших юридических учебных заведений и Центра законопроектных работ при Президенте Республики Беларусь; дача заключений и отзывов на подго­товленные проекты нормативных актов.

Наряду с участием в правотворческой деятельности органы прокуратуры проводят большую работу по правовому воспитанию. Они активно участвуют в правовой пропаганде, выносят на обсуждение населения вопросы укрепления законности, совершенствуют связи с общественностью и трудовыми коллективами как одно из действенных средств воспитания граждан в духе уважения к закону, создания обстановки нетер­пимости к его нарушениям.

Особенная часть

Тема 9. Надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (надзор за исполнением законодательства).

Приступая к изучению этой темы необходимо помнить, что традиционно эта отрасль прокурорского надзора именовалась «общим надзором». Несмотря на условности, в некоторой степени, характер его наполнялся совершенно конкретным содержанием и обозначался как ведущее направление прокурорской работы, так и являлся основной формой прокурорской деятельности. Это название позволило отграничить рассматриваемую отрасль от других специализированных отраслей прокурорского надзора, чего нельзя сказать о названии «надзора за исполнением законодательства». Все сказанное выше объясняет причину того, что термин «общий надзор» по-прежнему употребляется как прокурорскими работниками, так и учеными.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов всеми юридическими и физическими лицами, указанными в п. 1 ст. 4 Закона «О прокуратуре».

Следует уяснить, что осуществляя надзор за исполнением законодательства, прокуратура не должна подменять органы государственного и хозяйственного управления и контроля, вмешиваться в предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) деятельность и организационно-распределительную деятельность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, в личную жизнь граждан, за исключением случаев, определенных законодательными актами, когда это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, организаций, общественных и государственных интересов. Проверки исполнения закона в этой отрасли прокурорского надзора проводятся на основании сообщений и других имеющихся данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Важным является вопрос о полномочиях прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства. Следует отметить, что круг их весьма широк и, что характерно, - это постоянное расширение полномочий в процессе исторического развития. Полномочия прокурора в этой отрасли надзора предусмотрены в ст. 27 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь».

Следует знать, что ст. 27 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» не дает исчерпывающего перечня полномочий прокурора, так как в сфере надзора за исполнением законодательства могут использоваться такие его полномочия, которые характерны для других отраслей (например, для заключений).

Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законодательства, как и по другим отраслям прокурорского надзора, реализуются путем принесения в соответствующие органы протестов, представлений, постановлений, предписаний, официальных предупреждений.

Протест в порядке надзора за исполнением законодательства приносится в соответствии со ст. 39 Закона «О прокуратуре» на противоречащий закону правовой акт учреждения или организации, а также на незаконный акт или действие должностного лица и индивидуального предпринимателя. Протест подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, должностным лицом или индивидуальным предпринимателем не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местным представительным органом – на очередной сессии. О результатах рассмотрения протеста прокурор незамедлительно оповещается в письменной форме. Принесение протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до его рассмотрения.

В случае отклонения протеста прокурора либо нерассмотрения в установленный срок прокурор может принести протест в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Если в сроки, указанные в законе, вышестоящий орган или вышестоящее должностное лицо не отменит опротестованный правовой акт или акт (действие) прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращения незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного правового акта или акта (действия) должностного лица.

Представление в порядке надзора за исполнением законодательства вносится в соответствии со ст.38 Закона «О прокуратуре» об устранении нарушения законодательства, причин нарушения и способствующих им условий. Представление вносится в орган или должностному лицу, полномочными устранить допущенные нарушения и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок по представлению прокурора или его заместителя должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений законодательства, причин и условий, способствующих им, и о результатах должно быть письменно сообщено прокурору или его заместителю. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору или его заместителю заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие.

Постановление в процессе надзора за исполнением законодательства деятельности согласно ст. 40 Закона «О прокуратуре» выносится в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином. Прокурор или его заместитель вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела, возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении лица к материальной ответственности.

Прокурор или его заместитель выносит постановление о возбуждении уголовного дела, если в процессе надзорной деятельности им будут обнаружены данные, указывающие на признаки преступления. Постановление о возбуждении уголовного дела прокурор или его заместитель направляет по подследственности соответствующему органу дознания и предварительного следствия. Он может также принять дело к своему производству и расследовать преступление.

При наличии данных о совершении теми или иными лицами правонарушений, за которые установлена дисциплинарная ответственность, прокурор или его заместитель выносит постановление о возбуждении дисциплинарного производства. Постановление о возбуждении дисциплинарного производства направляется органу или должностному лицу, правомочным налагать дисциплинарные взыскания и подлежит рассмотрению им в десятидневный срок со дня поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору.

Предписание в процессе надзора за исполнением законодательства согласно ст. 41 Закона «О прокуратуре» выносится, когда выявленные прокурором нарушения законодательства носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе и индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено. Предписание выносится только в письменной форме и направляется государственному органу, иной организации, должностному лицу или индивидуальному предпринимателю, допустившем нарушение законодательства либо вышестоящему в порядке подчиненности органу, иной организации или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору или его заместителю. В случае несогласия с требованием, содержащемся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнение предписания. Решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.

Официальное предупреждение в порядке надзора за исполнением законодательства выносится прокурором или его заместителем в соответствии со ст. 42 Закона «О прокуратуре» в целях недопустимости повторного совершения должностным лицом, иным гражданином правонарушения, а также предупреждение правонарушения, при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях должностных лиц и иных граждан. Официальное предупреждение выносится в письменной форме и направляется должностному лицу, иному гражданину, в отношении которого оно вынесено, либо объявляется им лично под расписку. При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору, а решение вышестоящего прокурора в суд.

Следует помнить, что акты прокурорского надзора – это всегда индивидуальные акты, обращенные к тем или иным конкретным органам и лицам по определенным фактам. Прокуроры не правомочны издавать акты, рассчитанные на многократное применение, или безличные, устанавливающие так называемые абсолютные требования и запрещения, какими могут быть акты органов государственной власти и управления в пределах их компетенции.

Для лучшего усвоения вопроса об актах, выносимых прокурором при осуществлении надзора за исполнением законодательства, полезно по фабуле, взятой из местной практики, предложенной преподавателем, составить проект протеста, представления, предписания, постановления, официального предупреждения. При этом в качестве примера можно использовать акты, содержащиеся в сборнике «Образцы актов прокурорского надзора».