Глава 2. Основные принципы перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу

Комментарий к главе 2

Комментируемые статьи содержат основные принципы перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Основополагающие нормы раскрываются по следующим направлениям:

перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу, включая перемещение валюты и валютных ценностей (ст. 12);

соблюдение запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу (ст. 13);

таможенное оформление (ст. 14);

таможенный контроль (ст. 14);

пользование и распоряжение товарами и транспортными средствами (ст. 15);

обязанность по совершению таможенных операций для выпуска товаров (ст. 16);

гарантии надлежащего исполнения обязанностей, установленных таможенным законодательством (ст. 17).

Принципы, связанные с правоотношениями в связи и по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, гарантируют стабильность норм и процедур в сфере таможенного дела.

Статья 12. Перемещение товаров (в том числе валюты и валютных ценностей) и транспортных средств через таможенную границу

1. Все лица на равных основаниях имеют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу в порядке, установленном настоящим Кодексом, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, иными федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.

2. Товары и транспортные средства перемещаются через таможенную границу в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Порядок перемещения через таможенную границу валюты Российской Федерации, ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, иностранной валюты и иных валютных ценностей регулируется законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле и настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 12

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает основополагающий принцип в таможенном деле, отражающий равноправие всех лиц при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Основания для перемещения, административные процедуры и требования идентичны для всех лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом или ТК РФ.

ТК РФ предусматривает общепринятые в международной практике исключения.

Так, согласно положениям гл. 23 ТК РФ перемещение товаров физическими лицами для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд осуществляется в особом (льготном) порядке.

Главой 25 ТК РФ предусмотрены некоторые льготы в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу дипломатическими, консульскими и иными официальными представительствами иностранных государств, международными организациями, персоналом этих представительств и организаций, а также в отношении товаров, предназначенных для личного и семейного пользования отдельных категорий иностранных лиц, пользующихся преимуществами, привилегиями и (или) иммунитетами на таможенной территории РФ в соответствии с международными договорами РФ. Таможенное оформление указанных товаров также производится в упрощенном порядке.

В п. 2 комментируемой статьи определено, что порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу устанавливается ТК РФ.

Исключение составляет только перемещение через таможенную границу РФ валюты РФ, ценных бумаг, номинированных в валюте РФ, иностранной валюты и иных валютных ценностей. Порядок указанного перемещения регулируется не только ТК РФ, но и законодательством РФ о валютном регулировании и валютном контроле.

Статья 13. Соблюдение запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу

1. Товары, запрещенные в соответствии с законодательством Российской Федерации к ввозу на таможенную территорию Российской Федерации, подлежат немедленному вывозу с таможенной территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или иными федеральными законами. Вывоз указанных товаров производится перевозчиком. В случае невозможности вывоза или неосуществления немедленного вывоза эти товары подлежат помещению на склады временного хранения или в иные места, являющиеся зонами таможенного контроля (статья 362), за счет лиц, указанных в статье 16 настоящего Кодекса. Предельный срок временного хранения таких товаров составляет трое суток, если иной срок не предусмотрен иными федеральными законами в отношении отдельных видов товаров. Распоряжение указанными товарами по истечении этого срока производится в соответствии с главой 41 настоящего Кодекса.

Товары, ограниченные к ввозу на таможенную территорию Российской Федерации, допускаются к ввозу (а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, - выпускаются таможенными органами) при соблюдении требований и условий, установленных международными договорами Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

2. Товары, запрещенные к вывозу, не подлежат фактическому вывозу с таможенной территории Российской Федерации.

Товары, ограниченные к вывозу с таможенной территории Российской Федерации, допускаются к вывозу при соблюдении требований и условий, установленных международными договорами Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

3. Расходы, возникшие у лиц, указанных в статье 16 настоящего Кодекса, декларантов, перевозчиков или иных лиц в связи с соблюдением запретов и ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации или их вывоз с этой территории, таможенными органами не возмещаются.

Комментарий к статье 13

Комментируемая статья определяет порядок действий в отношении товаров, запрещенных (ограниченных) к ввозу на таможенную территорию РФ и к вывозу с таможенной территории РФ, а также называет лиц, обязанных этот порядок соблюдать.

Запреты и ограничения обусловлены иным законодательством РФ. Нормы таможенного законодательства направлены лишь на обеспечение соблюдения подобных запретов и ограничений.

Следует отметить, что запреты и ограничения могут устанавливаться в актах как российского права, так и международного права: международных договорах, правилах международных организаций.

Например, ст. 19 Федерального закона от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" <*> говорит, что могут налагаться запреты и ограничения экспорта и (или) импорта товара, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, исходя из национальных интересов, включающих:

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.

1) соблюдение общественной морали и правопорядка;

2) охрану жизни и здоровья людей, охрану животного и растительного мира и окружающей среды в целом;

3) сохранение культурного наследия народов РФ;

4) защиту культурных ценностей от незаконных вывоза, ввоза и передачи прав собственности на них;

5) необходимость предотвращения исчерпания невосполнимых природных ресурсов, если меры, связанные с этим, проводятся одновременно с ограничениями соответствующего внутреннего производства и потребления;

6) обеспечение национальной безопасности РФ;

7) защиту внешнего финансового положения и поддержание платежного баланса РФ;

8) выполнение международных обязательств РФ.

Статья 20 названного Федерального закона установила прямой запрет ввоза на территорию РФ товаров, которые:

1) не соответствуют стандартам и требованиям, указанным в п. 1 комментируемой статьи;

2) не имеют сертификата, маркировки или знака соответствия в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ;

3) запрещены к использованию как опасные потребительские товары;

4) имеют дефекты, представляющие опасность для потребителей.

Согласно ст. 15 названного Федерального закона экспорт из Российской Федерации и импорт в Российскую Федерацию осуществляются без количественных ограничений. Вместе с тем законодатель предоставил право Правительству РФ вводить в исключительных случаях количественные ограничения экспорта и импорта в целях:

1) обеспечения национальной безопасности РФ;

2) выполнения международных обязательств РФ с учетом состояния на внутреннем товарном рынке;

3) защиты внутреннего рынка РФ.

В целях защиты национальных интересов РФ при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении вооружений, военной техники и товаров двойного назначения, а также соблюдения международных обязательств РФ по нераспространению оружия массового уничтожения в РФ действует система экспортного контроля, ограничивающая свободное движение товаров через таможенную границу РФ.

Так, в соответствии со ст. 16 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и в целях обеспечения выполнения международных обязательств РФ, вытекающих из Вассенаарских договоренностей по экспортному контролю за обычными вооружениями, товарами и технологиями двойного назначения, Президент РФ Указом от 26 августа 1996 г. N 1268 утвердил Список товаров и технологий двойного назначения, экспорт которых контролируется <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 36. Ст. 4197.

Также были установлены особые ограничения в отношении отдельных видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена.

В частности, Указом Президента РФ от 22 февраля 1992 г. N 179 в целях сохранения государственного контроля за реализацией отдельных видов продукции, имеющих важнейшее значение в удовлетворении потребностей народного хозяйства, и обеспечения общественной безопасности был утвержден Перечень видов продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости РФ. 1992. N 10. Ст. 492.

В указанный Перечень включены:

драгоценные и редкоземельные металлы и изделия из них;

драгоценные камни и изделия из них;

стратегические материалы;

вооружение, боеприпасы к нему, военная техника, запасные части, комплектующие изделия и приборы к ним, взрывчатые вещества, средства взрывания, пороха, все виды ракетного топлива, а также специальные материалы и специальное оборудование для их производства, специальное снаряжение личного состава военизированных организаций и нормативно-техническая продукция на их производство и эксплуатацию;

ракетно-космические комплексы, системы связи и управления военного назначения и нормативно-техническая документация на их производство и эксплуатацию;

боевые отравляющие вещества, средства защиты от них и нормативно-техническая документация на их производство и использование;

уран, другие делящиеся материалы и изделия из них;

рентгеновское оборудование, приборы и оборудование с использованием радиоактивных веществ и изотопов;

результаты научно-исследовательских и проектных работ, а также фундаментальных поисковых исследований по созданию вооружения и военной техники;

шифровальная техника и нормативно-техническая документация на ее производство и использование;

яды, наркотические средства и психотропные вещества;

спирт этиловый;

отходы радиоактивных материалов;

отходы взрывчатых веществ;

отходы, содержащие драгоценные и редкоземельные металлы и драгоценные камни;

лекарственные средства, за исключением лекарственных трав;

лекарственное сырье, получаемое от северного оленеводства (панты и эндокринное сырье);

специальные и иные технические средства, предназначенные (разработанные, приспособленные, запрограммированные) для негласного получения информации, нормативно-техническая документация на их производство и использование.

Устанавливая общие правила для всех товаров, комментируемая статья не исключает возможности установления законом специальных процедур для отдельных их видов.

Например, Федеральные законы от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" <*>, от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" <**> устанавливают особые правила действия в отношении товаров, запрещенных к ввозу в Российскую Федерацию.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.

<**> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.

Содержание комментируемой статьи корреспондирует со следующими положениями ТК РФ:

ст. 16, содержащей перечень лиц, на которых возлагается обязанность по совершению таможенных операций;

ст. 101, устанавливающей, что на склады временного хранения могут быть помещены любые иностранные товары, в том числе ввезенные на таможенную территорию РФ с нарушением установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности запретов на ввоз (данный запрет установлен в п. 1 комментируемой статьи);

ст. 103, согласно п. 3 которой в случаях, предусмотренных п. 1 комментируемой статьи, временное хранение товаров осуществляется в сроки, указанные именно в настоящей статье. При этом устанавливается, что продление этих сроков не допускается;

ст. 118, в соответствии с которой в случаях, предусмотренных п. 1 комментируемой статьи, товары могут быть помещены на склад временного хранения таможенными органами;

ст. 240, допускающей, что под таможенный режим реэкспорта помещаются иностранные товары, в том числе ввезенные на таможенную территорию РФ с нарушением установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности запретов на ввоз (имеется в виду п. 1 комментируемой статьи);

ст. 362, раскрывающей основания и порядок создания и функционирования зон таможенного контроля;

гл. 41 ТК РФ, регламентирующей основания и порядок распоряжения товарами.

Другие положения комментируемой статьи закрепляют правило о том, что расходы, возникшие у лиц в связи с соблюдением запретов и ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию РФ или их вывоз с этой территории, таможенными органами не возмещаются.

Статья 14. Таможенное оформление и таможенный контроль

1. Все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу, подлежат таможенному оформлению и таможенному контролю в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим Кодексом.

2. При осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля таможенные органы и их должностные лица не вправе устанавливать требования и ограничения, не предусмотренные актами таможенного законодательства или иными правовыми актами Российской Федерации.

3. Требования таможенных органов, предъявляемые при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля, не могут служить препятствием для перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу и осуществления деятельности в области таможенного дела в большей степени, чем это минимально необходимо для обеспечения соблюдения актов таможенного законодательства.

Комментарий к статье 14

Обеспечение соблюдения таможенно-тарифных и нетарифных мер гарантируется посредством установления специальных административных процедур, предписаний, сведенных к основным институтам таможенного дела - таможенному оформлению и таможенному контролю. Им посвящены отдельные разделы ТК РФ.

Все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу, подлежат таможенному оформлению и таможенному контролю в порядке и на условиях, которые предусмотрены ТК РФ.

Комментируемая статья содержит жесткое предписание, согласно которому все товары и транспортные средства подлежат таможенному контролю.

Может быть предусмотрена лишь возможность освобождения от применения отдельных форм таможенного контроля. Например, согласно ст. 386 ТК РФ таможенному досмотру не подлежит личный багаж Президента РФ, в том числе прекратившего свои полномочия, и следующих вместе с ним членов его семьи. Личный багаж членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судей, неприкосновенных в соответствии с законодательством РФ, не подлежит таможенному досмотру, если указанные лица пересекают Государственную границу РФ в связи с исполнением своих депутатских или служебных обязанностей. Освобождаются от таможенного досмотра иностранные военные корабли (суда), боевые воздушные суда и военная техника, следующие своим ходом.

Также могут существовать различные технологии и процедуры таможенного оформления (например, декларирование товаров физическими лицами).

Принцип, заложенный в комментируемой статье, можно назвать общепринятым в международной практике. Например, стандартное правило 6.1 Генерального приложения к Киотской конвенции предусматривает, что все товары, ввозимые на таможенную территорию или вывозимые с нее, независимо от того, облагаются ли они таможенными пошлинами и налогами, подлежат таможенному контролю.

Одновременно комментируемая статья закладывает общие требования к проведению таможенного оформления и таможенного контроля.

В частности, таможенные органы и их должностные лица не вправе устанавливать требования и ограничения, не предусмотренные актами таможенного законодательства или иными правовыми актами РФ.

Пункт 3 комментируемой статьи отражает один из основополагающих стандартов Киотской конвенции, устанавливающий, что требования таможенных органов, предъявляемые при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля, не могут служить препятствием для перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу и осуществления деятельности в области таможенного дела в большей степени, чем это минимально необходимо для обеспечения соблюдения актов таможенного законодательства.

Статья 15. Пользование и распоряжение товарами и транспортными средствами

1. Никто не вправе пользоваться и распоряжаться товарами и транспортными средствами до их выпуска иначе как в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим Кодексом.

2. После выпуска товаров и транспортных средств пользование и распоряжение ими осуществляются в соответствии с заявленным таможенным режимом.

Комментарий к статье 15

Комментируемая статья устанавливает ограничение оборотоспособности товаров и транспортных средств до их выпуска. Если ст. 14 ТК РФ устанавливает обязательные административные процедуры, гарантирующие возможность обеспечения соблюдения таможенно-тарифных и нетарифных мер регулирования при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, то комментируемая статья закрепляет юридические запреты на свободное обращение товаров, находящихся под таможенным контролем.

По сравнению с ч. 1 ст. 131 ТК РФ 1993 г. новый ТК РФ не наделяет ГТК России полномочиями определять случаи пользования и распоряжения товарами и транспортными средствами, оставляя такое право исключительно за законодателем.

О юридической важности нормативных предписаний комментируемой статьи может свидетельствовать Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 1999 г. N 8-П. В нем подчеркивается, что свободный оборот товаров, ввезенных на таможенную территорию РФ, возможен только после завершения таможенного оформления в режиме выпуска для свободного обращения, который предусматривает уплату таможенных пошлин и налогов, соблюдение мер экономической политики и других ограничений нетарифного характера (лицензирование, квотирование, сертификация и т.д.).

Важен тот факт, что осуществление прав пользования и распоряжения перемещаемым имуществом (в частности, заключение договора купли-продажи) без выполнения всех необходимых обязанностей, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу и выбором таможенного режима, фактически означало бы их выпуск в свободное обращение без таможенного оформления и контроля, что, в конечном счете, разрушило бы таможенный режим, сделало бы невозможным само таможенное регулирование и достижение тех конституционно защищаемых ценностей и целей, для которых оно предназначено, со всеми вытекающими последствиями, в том числе криминогенного характера.

Постановление Конституционного Суда РФ содержит в себе фундаментальный вывод о том, что федеральным законом могут устанавливаться ограничения на пользование и распоряжение товарами и транспортными средствами, которые ввезены на таможенную территорию РФ, находятся под таможенным контролем и в отношении которых еще не осуществлено таможенное оформление. При этом, как подчеркнул Конституционный Суд РФ, речь идет не о лишении лица перемещаемого имущества, а лишь о соблюдении специального, разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу.

В Постановлении было подчеркнуто, что эта административная мера принудительного характера направлена на защиту конституционных ценностей, таких как суверенитет и экономическая безопасность РФ, права и законные интересы граждан, законные интересы отечественных производителей и потребителей, жизнь и здоровье человека, окружающая природная среда и др., что само по себе не может рассматриваться как недопустимое ограничение конституционных прав и свобод и не нарушает требований Конституции РФ.

Статья 16. Обязанность по совершению таможенных операций для выпуска товаров

Обязанность по совершению таможенных операций для выпуска товаров, если иное не установлено настоящим Кодексом, несут:

1) если перемещение товаров через таможенную границу осуществляется в соответствии с внешнеэкономической сделкой, заключенной российским лицом, - российское лицо, которое заключило такую внешнеэкономическую сделку или от имени либо по поручению которого эта сделка заключена;

2) если перемещение товаров через таможенную границу осуществляется без заключения внешнеэкономической сделки российским лицом:

лицо, имеющее право владения и (или) право пользования товарами на таможенной территории Российской Федерации;

иные лица, выступающие в качестве, достаточном в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации и (или) с настоящим Кодексом для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем.

Комментарий к статье 16

Комментируемая статья перечисляет круг лиц, на которых законом возлагается юридически значимая обязанность по совершению таможенных операций для выпуска товаров.

При этом лица разделены на две группы по следующим признакам:

перемещение товаров через таможенную границу осуществляется в соответствии с внешнеэкономической сделкой, заключенной российским лицом;

перемещение товаров через таможенную границу осуществляется без заключения внешнеэкономической сделки российским лицом.

В первом случае обязанное лицо - это российское лицо, которое заключило такую внешнеэкономическую сделку или от имени либо по поручению которого эта сделка была заключена (т.е. инициатор перемещения товаров).

Во втором - лицо, имеющее право владения и (или) право пользования товарами на таможенной территории РФ, или иные лица, выступающие в качестве, достаточном в соответствии с гражданским законодательством РФ и (или) с ТК РФ для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем.

Например, в соответствии со ст. 223 ТК РФ в отношении товаров, хранящихся на таможенном складе, таможенный режим уничтожения может быть заявлен владельцем таможенного склада.

На указанный в комментируемой статье круг лиц ТК РФ содержит многочисленные ссылки (ст. 124, 126, 131, 144, 363, 369, 376, 394, 397, 431).

Статья 17. Гарантии надлежащего исполнения обязанностей, установленных настоящим Кодексом

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными правовыми актами Российской Федерации, в отношении товаров таможенные органы вправе требовать от лиц предоставления гарантий надлежащего исполнения обязанностей, установленных настоящим Кодексом, в том числе в виде обеспечения уплаты таможенных платежей в соответствии с главой 31 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 17

Комментируемая статья, следуя общепринятым в зарубежных странах нормам, устанавливает базовый принцип таможенного дела, согласно которому таможенные органы вправе требовать от лиц предоставления гарантий надлежащего исполнения обязанностей, установленных ТК РФ.

Общий принцип раскрывается в содержании конкретных статей ТК РФ. Например, ст. 160 ТК РФ устанавливает, что при выдаче разрешения на помещение товаров под таможенный режим, содержание которого предусматривает полное или частичное освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов либо возврат уплаченных сумм и (или) неприменение запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, таможенный орган вправе требовать предоставление обеспечения уплаты таможенных платежей, представление обязательства об обратном вывозе временно ввезенных товаров и иных гарантий надлежащего исполнения определенных обязанностей.

Все вопросы, связанные с обеспечением уплаты таможенных платежей, урегулированы в гл. 31 ТК РФ. Соответствующие положения закреплены в гл. 5 Генерального приложения к Киотской конвенции.