Глава III. Техника подготовки текста нормативного правого акта (Власенко н.А.)

Подготовка текста нормативного правового акта подчинена определенным требованиям. Их можно подразделить на отвечающие за содержание и регулятивную направленность документа, и представляющие собой общие требования языка и стиля подготовки правового документа. При помощи языковых и логических средств создается текст документа, обеспечивающий его стиль, т.е. его так называемую "нормативность". Тематические и логико-языковые требования тесно взаимосвязаны. Первые определяют цель и содержание документов, вторые выступают средством достижения цели регулирования.

§ 1. Тематические требования к подготовке текста нормативного правового акта

Тематические требования к подготовке текста нормативного правового акта отвечают за организацию сущности будущего нормативного правового акта, его смысловую направленность. Речь идет, во-первых, о теме и цели проекта нормативного правового акта, во-вторых, о предмете правового регулирования и его пределах, в-третьих, о средствах правового регламентирования общественных отношений, подпадающих под юридическую регламентацию и, в-четвертых, о структуре документа. Именно это является главным и определяющим в законе и другом нормативном правовом акте, что отличает его от других нормативных документов.

Первое требование сводится к Далее следует отчетливо сформулировать задачи проекта нормативного правового акта и предвидеть ожидаемый результат. Установление предмета регулирования будущего акта как комплекса отношений, подпадающих под юрисдикцию настоящего документа, задача не из легких. Безусловно, предмет регулирования, его контуры, примерный перечень объектов, заинтересованных субъектов просматриваются уже на стадии идеи, нормотворческой инициативы. Здесь же речь идет об уточнении предмета регулирования как системы отношений, фактов, ситуаций опосредуемых данным нормативно-правовым документом. При формулировании предмета регулирования могут быть указаны фактические отношения, объекты, случаи, на которые действие нормативного правового акта (или его отдельных статей) не распространяется, а также статьи (части, пункты), разделы, которые действуют лишь при определенных условиях и др.

Выбор средств правового регулирования можно отнести к следующему требованию, представляющего собой правовые способы и приемы юридической регламентации общественных отношений. С их помощью достигается необходимый юридический эффект (наделение субъективными правами и возложение юридических обязанностей; установление юридической ответственности и др.). Средства правового регулирования должны использоваться строго по предназначению. Речь идет о соответствии их содержания роли и функциям нормативного акта в правовом регулировании. В противном случае проект нормативного правового акта не будет соответствовать стандартам юридической техники, и, соответственно, цель правового регулирования не будет достигнута.

Тема, цель и содержание нормативного правового материала определяют его структуру, комплекс "встроенных" юридических средств и механизмов. Определенность темы, ясность и точность цели проекта нормативного акта позволят сэкономить и время подготовки его текста определить необходимый для работы инструментарий юридической техники.

Следующее тематическое условие - это структурирование текста нормативного правового акта. Структура (от лат. structure - строение, расположение) проекта - есть распределение (построение) нормативного правового материала. После уточнения предмета регулирования и цели акта, формулирования ключевых понятий и категорий, нормоустановитель переходит к композиционному построению нормативного материала. Если об этом говорить как о логической операции, то она может проходить значительно раньше одновременно с уточнением предмета регулирования, формулированием целей, отдельных дефиниций и др. Поэтому выделение этого этапа как самостоятельного элемента в технологии создания проекта нормативного правового акта достаточно условно. Однако пренебрежение специальными мыслительными действиями по обоснованию структуры акта, его элементов, недостаточное внимание к структурированию, несомненно, отразится на качестве будущего нормативного правового акта.

В правотворческой практике существуют постоянные элементы строения нормативного правового документа. Хотя и они не всегда имеют место, например, нетипичны в этом плане законопроекты и проекты нормативных документов о внесении изменений и дополнений в действующие акты. Такие проекты имеют своеобразную структуру, самостоятельную логику, что предопределено их функциями в правовом регулировании. Однако большинство проектов нормативных правовых актов подчиняется общим закономерностям структурирования текста.

Во-первых, всякий закон имеет вводную (общую) часть (преамбулу, понятийный аппарат, общие нормы и др.). Обычно это первая глава (раздел), либо начальные статьи проекта, включая преамбулу. В любом случае, общая часть выступает средством "интеграции" всех иных структурных элементов нормативного правового акта*(119).

Во-вторых, это собственная ("несущая") нормативная часть акта, где расположен основной материал, где сосредоточены ключевые нормативы, по большому счету содержится ответ на поставленную управленческую задачу. Текстуально это может быть несколько глав (разделов).

В-третьих, замыкающим элементом, "финишем" являются "заключительные положения", или иногда их называют "переходными положениями". В них речь идет о сроках, условиях вступления в действие закона, других технико-юридических моментах.

По содержанию нормативные правовые акты отличаются друг от друга, и это не может не сказаться на их структурных компонентах. Комплексные проекты законов традиционно охватывают широкий круг вопросов, иногда предельно широкий, и в силу этого структурно они выглядят так: преамбула, общий раздел (глава), содержательная часть (статутный раздел; регламентный раздел (главы); раздел о компетенции; раздел об ответственности и др.); раздел о заключительных (или переходных) положениях.

Статутные законы имеют менее выраженную общую (вводную) часть. Однако содержание (основная часть) имеет четко выраженные главы (разделы), посвященные правам, обязанностям, гарантиям и ответственности. Статутные законопроекты могут содержать достаточно емкие переходные положения.

Так называемые "текущие" (иногда их называют обыденными) законы традиционно имеют емкие преамбулу и раздел (главу), посвященную общим положениям. В основной части, как правило, излагаются меры, действия тех или иных субъектов по достижению определенных целей. Здесь законодатель активно использует такие юридические категории как "права", "обязанности", "полномочия", "задачи", "функции", "рекомендации" и др.

Несколько особняком стоят регламентные нормативные правовые акты. В системе законодательства они составляют самостоятельную группу, ибо ставят цель определить начала, функции и порядок работы того или иного органа*(120). Они часто имеют невыраженную преамбулу и общую часть. Однако основная часть таких нормативных правовых актов емкая и включает несколько глав (разделов). Заключительные положения могут отсутствовать, либо ограничиваться статьей о вступлении в действие акта.

Безусловно, нормоустановитель может предположить особенности будущей структуры разрабатываемого акта только в случае отчетливого представления о цели, предмете и юридических средствах регулирования.

К тематическим требованиям тесно примыкают графические правила, представляющие собой символизацию содержания текста нормативного правового акта. По большому счету, символизация нормативного правового текста позволяет определить функциональную роль отдельных нормативных предписаний в едином тексте нормативного правового акта. Цель нормотворческой графики - членение текста, придание ему строгой композиционности, т.е. это продолжение его структурированности. Под членением текста нормативного акта понимается его разделение на структурные элементы и организация содержания (оглавление разделов, оформление приложений, схем, таблиц и т.п.). Последовательное распределение правового материала придает тексту нормативного акта четкость, структурированность, что позволяет быстро ориентироваться в его содержании. Графика нормативного правового акта, его символика (реквизиты) - есть способ функционального расположения нормативного содержания, придания ему композиционной оформленности.

Каждая из разновидностей нормотворческой графики (рубрикационная; заголовочная; графика статей; вспомогательная) выполняет свои функции в оформлении внешней стороны документа. Так, рубрикационная графика нормативного правового акта представляет собой разделение текста (содержания) на составные, логически связанные элементы (отделы, разделы, подразделы, части, главы, параграфы и др.). Рубрикационность текста проекта зависит от его юридического авторитета (силы), от содержания его норм, объема нормативного материала. Это, в хорошем смысле, придает "помпезность" закону и другому нормативному правовому акту, способствует его авторитету среди документов, что нельзя не учитывать разработчику, ибо речь идет о важнейшем государственном акте.

Заголовочная графика направлена на оформление заголовка, как важнейшей структурной части документа, который в предельно краткой форме должен выразить основную идею документа. В этом отношении требование п. 3 ст. 2 Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", о том, что Закон РФ о поправке к Конституции РФ получает наименование, отражающее суть данной поправки*(121) (курсив наш. - Н.В.), как нельзя точно. Заголовок будущего нормативного правового акта должен отражать тему документа, другими словами - цель нормативного регулирования, по возможности быть краток и доступен для понимания. Основное требование формулирования заголовка сводится к тому, что его содержание должно отражать тему проектируемого нормативного правового акта, а из реквизитов, сопровождающих заголовок, должно быть понятно кто и когда принимал документ, его место в иерархии нормативных правовых актов. Отточенность формулировок заголовков - показатель качества его содержания и внутренней организации. Так называемая "длиннотность" часто свидетельствует либо о многотемье акта, а следовательно, и о его содержательных и структурных просчетах, либо о недоработках в определении границ предмета регулирования, просчетах в обобщении главной идеи проекта нормативного правового акта. Не следует впадать в другую крайность и называть законопроект одним словом ("О связи", "Об охоте", "О зерне" и др.). Г.Т. Чернобель справедливо отмечает: "Однословные заголовки вообще неприемлемы для законодательных актов"*(122). Заголовок закона должен строго соответствовать содержанию документа, быть непротиворечивым и определенным, по возможности - кратким.

Статья закона и иного нормативного правового акта - основной носитель юридической информации. При составлении статей проекта документа нужно учитывать следующие графические правила. Статья нормативного акта должна иметь порядковый номер, быть посвящена (желательно) одной проблеме, одному вопросу, (желательно) озаглавлена. Во-первых, это помогает самому нормоустановителю, ибо концентрирует его мысль, придает строгость изложению содержания документа. Во-вторых, название статьи облегчает работу с ней правоприменителя. В большинстве случаев статьи имеют абзацы. В нормативной графике они получили название "частей"; строго говоря, являются простейшей рубрикацией - отступом вправо в начале первой строки каждой части правовой нормы. Абзац (часть) служит показателем перехода от одной мысли (темы) к другой. Надо помнить: часть статьи (абзац) должна быть внутренне согласованной смысловой единицей, в противном случае можно не достичь эффекта юридического регулирования.

Абзацное членение текста закона нередко сочетается с нумерацией - цифровым (а также буквенным) обозначением последовательности расположения составных элементов (частей) статьи закона или иного нормативного правового акта. В настоящее время нормоустановитель все активнее внедряет многозначную систему нумерации, подчиненную следующему правилу: свой номер получает каждая статья, а также каждая часть (абзац) и каждый ее пункт. При этом используются только арабские цифры, каждая цифра сопровождается точкой.

Вспомогательная нормативная графика представляет собой оформление содержания дополнительного по отношению к основной части нормативного материала (таблиц, приложений, схем, перечней и т.п.). Таблицы - есть сведения, как правило, цифрового характера, составленные по определенной системе, смоделированной нормоустановителем. Важно, чтобы таблицу сопровождала соответствующая информация либо в тексте закона, либо в самой таблице, или, как это часто делается, в примечании к ней. Стиль таких дополнений к нормативному правовому акту, его основному тексту должен иметь форму пояснения. Приложения по своей цели предоставляют дополнительную информацию, часто справочного характера. Однако в практике нередки случаи, когда приложение является основой нормативного документа. Нельзя полагать, что это всегда недостаток. Например, это вполне оправданно в случаях принятия региональных законов о территориях муниципальных образований, судебных участках и т.д. Необходимо однако графически правильно оформить такой нормативный правовой текст. Нелогично, когда термин "схема" (название приложения) графически доминирует, отодвигает на второй план название самого нормативного правого акта.

Шрифт является важнейшей деталью законодательной техники. Шрифт должен полностью соответствовать внутренним закономерностям текста нормативного правового акта, быть его внешним выразителем. Заголовок закона, название разделов, нумерация статей, их названия, заголовки таблиц, приложений и др. набирается соответствующим шрифтом. Недопустимо в официальном источнике еле заметным шрифтом набрать название законодательного акта, его заголовок, а название дополнительных элементов (таблиц, перечней и т.п.) несоразмерно выделять.

Графические средства - важнейший элемент нормотворческой юридической техники. Недостаточное внимание к графическим требованиям влияет на композиционность нормативного правового текста, затрудняет пользование им и, в конечном итоге, снижает уровень юридической культуры.

Подытоживая, заметим следующее. Так называемые тематические требования нормотворческой юридической техники представляют собой ее важнейший инструментарий. Их профессиональное творческое использование позволяет решать главные задачи правового регулирования. Речь идет об определении содержания нормативного правового акта, предмета и участников регламентируемых отношений. Безусловно, отделение тематических требований нормотворческой юридической техники от логических и языковых правил, как отмечалось выше, является в значительной мере условным. Логические и языковые требования как бы подчинены тематическим и являются их внутренним механизмом.