§ 3. Техника планирования нормотворческой деятельности (Абрамова а.И.)

В общем смысле термин "планирование" употребляется для обозначения мер, направленных на осуществление управленческих функций с использованием специально разрабатываемых документов (программ, планов) и четко отслеживаемого хода их выполнения. Применительно к правотворческой практике планирование может быть интерпретировано как специфическая форма деятельности, которая основывается на изучении исходной информации и включает выбор наиболее приемлемого решения в отношении практической осуществимости соответствующих мер правового воздействия. Оно имеет целью повышение эффективности работ по подготовке различного типа нормативных правовых актов, организацию контроля за сроками их подготовки и соответствием формы конкретного правового акта содержанию разрешаемой актом правовой задачи. Сущность планирования заключается в особом свойстве средств, способов, приемов воздействия на общественные отношения, "объективно нуждающиеся в определенного рода правовой регламентации, в управлении со стороны государственных структур"*(101).

Понимаемое подобным образом планирование обнаруживает достаточную гибкость, чтобы не допустить элементов стихийности в процессе правотворчества, которая чаще всего проявляется в неоправданно большом количестве издаваемых нормативных актов, их противоречивости, вызванной нарушением межотраслевых, внутриотраслевых связей в сфере правового регулирования. Появляется возможность ликвидировать поспешность в правотворческой работе, создать условия для подготовки нормативных актов более высокого качества, устранить случаи их дублирования, а в целом повысить результативность нормативно-правового регулирования общественных отношений, активно содействовать планомерному правовому развитию государства и общества.

В правовой теории планирование нормотворческой деятельности порой неосновательно отождествляется с таким элементом правотворческого процесса как прогнозирование. В действительности и планирование, и прогнозирование в рассматриваемой ситуации строятся на единой основе и означают социально-научное предвидение эволюции развития общественных отношений, составляющих объект будущей правовой регламентации. Однако в прогнозировании находят отражение общие тенденции общественного развития, планирование же имеет в виду конкретные задачи и направлено на их практическое решение. Как правило, прогнозирование предшествует этапу планирования, оказывая на него положительное воздействие и во многом способствуя предотвращению негативных последствий правового регулирования.

Техника планирования нормотворческой деятельности, будучи составной частью юридической техники, являет собой совокупную связь особых правил, применимых при разработке плановых документов различного уровня в сфере правотворчества. Эти правила весьма разнообразны и именно поэтому, наверное, в синтезированном виде не получили нормативного закрепления, хотя широко представлены в рекомендациях ученых, практических работников. К наиболее существенным из них относятся требования о том, чтобы плановые документы оформлялись в строго определенных формах, имели соответствующие формальные реквизиты, четко определенные структурные элементы, правильный порядок перечисления планируемых объектов и некоторые другие.

В качестве отправной категории планирования нормотворческой деятельности признается конкретная правовая цель, которая должна быть достигнута к назначенному сроку. Установление приоритетности целей, их временной ограниченности, а также путей достижения цели, получающей воплощение в соответствующем правовом акте, подчинено иерархии и обеспечению строго обусловленного места акта в действующей правовой системе. Следуя намеченным целям планируемые акты должны стимулировать интенсивное развитие государственной и общественной жизни, полностью отвечая потребностям такого развития. Важным является определение технического инструментария, с помощью которого представляется возможным постановка и научное обоснование целей, их четкое формулирование, дифференциация целей по их функциональным свойствам (общие, специфические; ближайшие, отдаленные; краткосрочные, долгосрочные; основные, вспомогательные и т.п.). От этого зависит не только эффективность функционирования самого процесса планирования, но и целенаправленность всей правотворческой практики в целом.

Планирование нормотворческой деятельности может быть представлено текущими и перспективными планами правотворческого органа государственной власти. Значение перспективного планирования состоит в том, что оно проецирует реализацию основных правовых задач и сосредоточено на стратегическом правовом результате. В этом значении планирование предполагает подготовку плана правотворческой деятельности на длительную перспективу и ориентировано как на актуальные, так и потенциальные потребности общественного развития.

Текущее планирование связано с текущей правотворческой деятельностью. Его функционирование направлено на осуществление намеченных стратегических задач, варьирование способов их решения, что позволяет более гибко реагировать на условия общественной жизни, сосредотачивая внимание на промежуточном результате правотворческой практики. Как и перспективное, текущее планирование должно быть ориентировано на достижение определенного эффекта от проводимых правотворческих мероприятий, увязывание последних с исполнителями, сроками, ресурсами и показателями эффекта. Одна из особенностей текущего планирования состоит в том, что составление плана в этом случае производится непосредственно субъектом, призванным его реализовывать. Перед субъектом, будь то законодательный орган, президент, правительство, орган исполнительной власти, стоит задача в рамках собственного текущего планирования интегрировать плановые мероприятия в общую систему действий по достижению основной цели - создание прочной правовой основы российского государства.

С точки зрения эффективности планирования существенное значение имеет вопрос о формировании перспективного плана нормотворческой деятельности. В контексте современности перспективное планирование, которое некоторыми учеными справедливо называется "сферой высоких технологий", приобретает большой научный и практический интерес*(102). Планы, выступающие в этой форме, характеризует, прежде всего, комплексный подход к выработке правовых решений, что предполагает единовременное правовое регулирование различных сторон общественной жизни, совершенствование правовой системы в целом, ее качественное преобразование. Призванное отражать стратегические цели и тенденции развития соответствующих сфер общественных отношений, перспективное планирование создает условия для повышения результативности их регулирования, минимизирует отрицательное влияние со стороны отдельных субъектов на правотворческий процесс*(103).

Раскрытие комплексной природы перспективного планирования определяется выдвижением в качестве первоочередной проблемы установления правильных пропорций между общим характером плана и его детализацией. Излишне детализированный план создает сложности при анализе и контроле его фактического состояния. Трудно, в частности, организовать четко отслеживаемый ход выполнения плана, т.е. с необходимой точностью определить, что конкретно выполнено по плану, в чем причина задержки выполнения того или иного запланированного мероприятия, какова продолжительность задержки. Не менее проблематично в подобной ситуации избежать перегруженности плана, его внутренней несогласованности, оценить намеченное правовое регулирование в комплексе. Необоснованным представляется и чрезмерное укрупнение плана, которое может помешать дифференцировано подойти к решению разных по характеру нормоустановительных задач, препятствует введению научных основ в нормотворческую деятельность, сосредоточению научного поиска на ключевых направлениях ее совершенствования.

Рациональным в этой связи следует признать разработку и нормативное закрепление критериев, способствующих правильному выбору объекта для правового регулирования и обеспечению оптимального уровня детализации плана, рассчитанного на продолжительный период действия. По существу план должен иметь такую степень детализации, которая позволяла бы четко разграничить долгосрочное и текущее планирование, а кроме того, правильно оценить:

регулирующее воздействие каждого планируемого нормативного акта; соответствие акта компетенции органа государственной власти, инициирующего его издание;

прямые и косвенные последствия принятия акта (экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и др.);

возможные материальные, финансовые, иного рода затраты, требующиеся для исполнения акта, их обеспеченность соответствующими видами ресурсов и соизмеримость этих ресурсов с ожидаемыми результатами.

Совершенствованию техники перспективного планирования во многом способствует внедрение принципа вариативности. Реализация данного принципа предполагает отражение в плане актов, имеющих основополагающее значение для всей правовой системы и вариантов развития планируемого объекта в процессе текущей правотворческой деятельности. Вариативный характер плана позволяет объемно представлять текущие и стратегические цели, находить оптимальный вариант решения той или иной правовой задачи применительно к конкретным обстоятельствам, а, кроме того, обеспечивает переход от перспективного плана к разрабатываемым на его основе планам текущего правотворчества.

В юридико-техническом отношении особый интерес вызывает вопрос о структурировании перспективного плана нормотворческой деятельности. Весьма распространено мнение, согласно которому построение такого плана следует осуществлять по блоковому способу расположения в нем планируемых к принятию проектов нормативных актов. Основными структурными элементами плана признаются крупные тематические разделы, внутри которых требуется выделять проекты, отражающие приоритеты нормотворческой деятельности и подлежащие первоочередному принятию (приоритетные), а затем проекты, принимаемые вслед за ними с возможной разбивкой их принятия по годам.

При формировании приоритетного раздела плана надлежит исходить из необходимости повышенного общественного интереса непосредственно к разработке того или иного планируемого акта*(104). К приоритетным актам, в таком их понимании, могут быть отнесены акты, обладающие особой социально-политической актуальностью и нацеленные на коренные преобразования, реформирование основных регулируемых сфер общественной жизни.

Важным является обеспечение последовательности в разработке и принятии планируемых актов их тематической, функциональной связи, оптимального соотношения актов в зависимости от их классификационных признаков (оснований) - статутные, тематические, специальные, кодифицированные акты, акты, регулирующие общие или смежные вопросы. Так, акты, направленные на урегулирование достаточно конкретных вопросов, подлежат разработке после принятия общего акта в определенной сфере общественных отношений либо готовятся одновременно с ним; в регулировании смежных отношений очевидна приоритетность базового тематического акта перед актами отраслевого законодательства; в регулировании вопросов, входящих в сферу совместной компетенции федерации и ее субъектов - федерального акта перед актами субъектов. Целесообразно проводить в жизнь принцип "пакетного" планирования взаимосвязанных актов, что позволяет предотвращать противоречивость, несогласованность этих актов, их раздробленность и возможную конкуренцию, вызываемую наличием разных подходов к регулированию ими сходных проблем.

С учетом складывающейся практики может быть выделено несколько способов формирования перспективного плана нормотворческой деятельности. Возможно формирование плана по методу отражения в нем лишь тех предложений о разработке проектов нормативных актов, которые отнесены к категории приоритетных, с последующей подготовкой на этой основе ежегодных конкретизирующих планов текущего правотворчества. Допустим вариант планирования нормотворческой деятельности в форме единого планового документа. В данном случае план текущего правотворчества составляет имманентную часть перспективного плана и создается не в виде отдельного самостоятельного документа, а как фрагмент перспективного плана, т.е. полностью в него интегрируется.

Любая из форм планирования нормотворческой деятельности предполагает необходимость установления возможных вариаций соотношения плана с текущими предложениями издания акта, которые могут быть подготовлены как по поручению, так и по собственному усмотрению субъекта права нормотворческой инициативы. Опыт зарубежных стран показывает, что анализ предлагаемого в этом случае правового решения, как правило, включает оценку обоснования его целесообразности и возможных последствий принятия, а именно: каким образом, предлагаемое решение соотносится с "провозглашенными" правовыми приоритетами; каков объем финансовых, иного рода ресурсов, которые потребуются в связи с предлагаемым решением; какие последствия решение будет иметь для отношений между федерацией и субъектами федерации; возможны ли внеправовые альтернативы принятию конкретного нормативного акта*(105).

Перечень планируемых актов должен содержать четкое наименование каждого отдельно взятого акта. Наименование охватывает собой формальное обозначение акта (федеральный закон, федеральный конституционный закон и др.), а также заголовок акта, отражающий предмет его правовой регламентации. Для формального обозначения акта существенное значение имеет вопрос о возможности решения определенной правовой задачи на уровне данного конкретного акта, соответствие акта значимости общественных отношений, которые надлежит им урегулировать. Что касается собственно заголовка акта, немаловажной характеристикой является его максимально краткая формулировка. Требование краткости означает наиболее лаконичный заголовок, стремление воспроизвести в нем лишь те положения, которые составят основу предмета правовой регламентации будущего нормативного акта. Вместе с тем, заголовок должен точно отразить содержание акта, что позволит его разработчику по названию определить сферу действия акта, изучить в соответствии с предметом разрабатываемого акта круг подлежащих урегулированию общественных отношений, соотнести акт с иными действующими в данной сфере актами.

Обязательным структурным элементом планового документа являются сроки, устанавливаемые для выполнения необходимой правотворческой работы. В юридической литературе распространено мнение о соотнесении указанных сроков со стадией подготовки проектов нормативных актов. В целом, разделяя это мнение, считаем обоснованным более широкий подход к планированию нормотворческой деятельности, что предполагает установление в плане не только предельных сроков разработки того или иного планируемого проекта, но и примерных плановых сроков его представления на рассмотрение соответствующего правотворческого органа. Это позволит усилить контроль за прохождением проекта в правотворческом органе, помогая изжить такие недостатки современного правотворчества как, например, не всегда оправданную поспешность в принятии конкретного нормативного акта, отсутствие тех или иных этапов работы над проектируемым актом непосредственно в правотворческом органе.

В обеспечение реальности исполнения сроков целесообразно при их определении учитывать вид планируемого акта, уровень сложности проектируемой правовой материи, объем предстоящей работы, потребность в решении краткосрочной или долгосрочной социально-государственной проблемы. Плановым периодом должно охватываться время достаточное для всесторонней проработки будущего нормативного акта, в том числе сбора необходимой информации для прогнозирования эффективности закрепляемых им правовых норм, учета общественного мнения, мнения квалифицированных специалистов в соответствующей сфере правового регулирования, изучения социально-экономических, политических, иного рода факторов, мотивирующих необходимость принятия акта и способствующих его реализации.

Достижение целей перспективного планирования нормотворческой деятельности ставит проблему его тесного увязывания с планированием экономического и социального развития страны. Это предполагает правильное определение и закрепление в плане нормотворческой деятельности выработанных программно-целевых установок, требующих нормативно-правового оформления. В зависимости от экономических, социальных потребностей, политического состояния общества в плане нормотворческой деятельности должны получить отражение акты, призванные посредством соответствующих правовых средств стимулировать интенсивное развитие основных сфер жизни общества, особо нуждающихся в преобразовании, а также демократических институтов и обеспечительных механизмов, направленных на защиту прав и законных интересов граждан.

Помимо определения приоритетов необходимым признается скоординированность плана нормотворческой деятельности с документами программно-целевого назначения по срокам. Имеется в виду такое расширение временных границ планирования нормотворческой деятельности, которое бы позволяло полностью совместить их с временным циклом действия всех видов программно-целевых документов. Несоблюдение данного правила может вести к тому, что предложения о подготовке актов, включенные в план правотворческой деятельности в обеспечение предусмотренных программно-целевыми документами мероприятий, разрабатываются в опережающие сроки, либо эти сроки затягиваются.

В нынешних условиях многоуровневого целевого планирования (краткосрочное, среднесрочное, долгосрочное) решить проблему синхронизации по срокам планирования собственно правотворческой деятельности и планирования социально-экономического развития страны весьма затруднительно. Оптимальным применительно к создавшейся ситуации следует признать формирование перспективного плана нормотворческой деятельности с неопределенным точно периодом действия. Пополнение плана в этом случае производится за счет вносимых предложений о подготовке и принятии нормативных актов, с предполагаемым сроком реализации этих предложений в последующие годы. Рациональность такого планирования видится главным образом в том, что им создаются условия, позволяющие правовому регулированию "не отставать" от развития социально-экономических отношений, а, совершенствуясь одновременно с ними, тем самым способствовать этому их развитию. Непрерывное планирование гарантированно обеспечивает заблаговременное принятие правовых решений, не определяя каждый раз заново цели и направления нормотворческой деятельности на основании социально-экономического планирования и тех изменений, которые происходят в экономике и политике современного российского общества.

Основу планирования всей правотворческой деятельности составляет план законопроектных работ. Планирование собственно законодательной деятельности имеет свои особенности, обусловленные предметом этой деятельности. Специфика заключается в том, что в качестве планируемого объекта в данном случае выступают акты, имеющие по своей юридической природе основополагающее значение и направленные на урегулирование отношений, нуждающихся в стабильной, рассчитанной на длительный срок правовой регламентации. Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что решение задач, определяемых в ходе планирования законодательной деятельности, требует согласования интересов и позиций всех ее участников, соответствующей координации их действий в сфере законотворчества.

В настоящее время законодательная деятельность государства осуществляется на основании примерной программы законопроектной работы Государственной Думы, принятой на период текущей сессии палаты. По преимуществу программа формируется из числа законопроектов, в отношении которых уже состоялось решение о принятии их к рассмотрению парламентом и отражает намерения законодателя относительно того, в какой последовательности эти законопроекты будут им рассмотрены. Существенным недостатком примерной программы является то, что сам принцип ее формирования не позволяет выявить и закрепить реальный приоритет конкретного закона в правовом регулировании общественных отношений. При определении приоритетности включаемого в программу законопроекта за основу берется не его социально-экономическая актуальность, а обусловленная функциональным назначением иная потребность первоочередного рассмотрения палатами Федерального Собрания.

Необходимость модификации планирования законодательной деятельности породила идею создания государственной программы законодательных работ*(106). Преимущество планирования в предлагаемой форме, состоит в том, что им обеспечиваются перспективы развития российского законодательства, решается проблема определения содержательных приоритетов в законоподготовительной работе, их мобильности в связи с меняющимися жизненными обстоятельствами, устанавливается рациональная иерархия и очередность работ по формированию законодательства. Характерными признаками, отличающими государственную программу от других видов планирования, являются комплексный подход, системность, длительный период действия. По существу ей отводится роль целеустанавливающего стратегического документа, служащего созданию комплекса законодательных правовых решений, которыми стимулируется достижение поставленных стратегических задач. Правовым основанием программы может служить закон о нормативных правовых актах, необходимость принятия которого на протяжении ни одного десятка лет отстаивается юридической наукой. Закон призван установить принципы государственного перспективного планирования законодательной деятельности, конкретизировать связанные с планированием обязанности отдельных государственных органов, должностных лиц.

Объем, структура и основное содержание государственной программы обусловлены задачами совершенствования законодательства. Основываясь на принципах системности, государственная программа дает возможность согласовано подойти к решению вопросов законодательного регулирования общественных отношений. Материализация данной возможности требует, чтобы собственное планирование законопроектной деятельности, осуществляемое субъектами этой деятельности, производилось в непосредственной взаимосвязи с государственной программой, обеспечивая скоординированность всего процесса законотворчества, и органично встраивалось в государственное планирование в части подготовки указанными субъектами законодательных инициатив.

В этом смысле планы правоподготовительных работ органов государственной власти, включая законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, наряду с перечнем актов, полномочие на издание которых имеется у соответствующего органа, могут предусмотреть подготовку проектов федеральных законов, осуществляемую данными органами в порядке реализации своего права на законодательную инициативу. Такого рода инициативы выражают собой фрагменты общих действий по исполнению государственного планирования законопроектной деятельности, превращаясь в органичные части единого процесса законотворчества.

С учетом складывающейся практики можно выделить некоторые основные подходы к выработке государственной программы. Формирование программы осуществляется при непосредственном участии всех субъектов законодательной деятельности и основывается на учете выдвигаемых ими предложений о подготовке конкретных законопроектов. В процессе рассмотрения и оценки предложений важно установить необходимость именно законодательного урегулирования того круга общественных отношений, которые составляют идейную основу планируемого законодательного акта. Иначе говоря, с достаточной долей полноты должно быть выявлено, что в качестве единственно возможной формы реагирования из числа имеющихся методов правового воздействия в данном случае может выступить только закон.

Предложение включает в себя рабочее наименование законопроекта, предполагаемые сроки его подготовки, сведения об исполнителях (соисполнителях). Особое значение придается обоснованию законопроекта, которое призвано отразить новизну предлагаемого законодательного регулирования, действительную потребность в принятии конкретного законодательного акта, отраслевую принадлежность проекта, соответствие его действующему законодательству. Весьма важно чтобы в обосновании получило отражение указание на то, относится ли закон к исключительному ведению Российской Федерации, либо предметом его регулирования являются вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что способствует, прежде всего, оптимизации общего и особенного в законодательстве Российской Федерации. При определении оптимального круга и приоритетности законодательных актов, следует исходить из необходимости обеспечения преемственности, согласованности актов, единой концепции развития законодательства.

Ведущее место закона предполагает обеспечение его правильного соотношения со всеми иными нормативными актами и, прежде всего, актами, необходимыми для реализации законов. Действующая практика демонстрирует немало примеров, когда такие акты принимаются спустя продолжительное время после вступления закона в силу или не принимаются вовсе. В итоге положения уже вступившего в силу закона оказываются, по сути, "парализованы", а сам закон долгое время бездействует. Случается, что акты подзаконного регулирования дублируют (иногда буквально) тексты законодательных актов либо вступают с ними в противоречие. Одна из основных задач техники планирования в этой связи видится в том, чтобы способствовать установлению взаимосвязи планов подготовки актов, обеспечивающих реализацию законов, с планами законопроектных работ и, в первую очередь, с перспективной государственной программой законопроектной деятельности. Установление такого правила поможет сделать указанные документы сопоставимыми по основным параметрам и что весьма существенно позволит соотнести сроки подготовки и принятия конкретного закона со временем, необходимым для подготовки и принятия правовых актов, которыми обеспечивается его исполнение.

Важной составляющей планирования нормотворческой деятельности выступает правовая наука. Эффективность организации данного процесса во многом зависит от того, насколько научно обоснована техника ведения плановых работ, в какой мере она соответствует современным научным представлениям о правилах и принципах планирования этого вида деятельности. В рамках исследования техники планирования наука ставит перед собой задачу выявления факторов, позитивно влияющих на изменение негативных тенденций в сфере нормотворчества, разработки приемов и способов их нейтрализации. В качестве необходимого компонента научного анализа широко применима прогнозная оценка, позволяющая выявить имеющиеся пробелы, противоречия, устарелости правового регулирования, множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу.

Достаточно действенными в арсенале науки являются: доктринальная разработка правовых основ техники планирования нормотворческой деятельности; постановка актуальных проблем, решение которых призвано способствовать развитию данного института; проведение сравнительных научных исследований, особенно в случае, если предмет планирования имеет развитое правовое регулирование в других странах; научное консультирование и т.п. Сегодня очевидно, что техника планирования нормотворческой деятельности требует дальнейшего научного осмысления, накопления практического опыта ее использования в целях повышения эффективности процесса планирования, моделирования эффективно действующих правовых норм, и создания тем самым условий, которые бы, в первую очередь, препятствовали частому хаотичному изменению нормативного материала, обеспечивали его стабильность.