Глава V. Особенности подготовки нормативных правовых актов в сфере технического регулирования § 1. Исторический опыт подготовки технических норм в России (XIX - начала XX веков) (Ковалева н.В.)

Усложнение технологических процессов в большинстве сфер жизни общества, участившиеся техногенные катастрофы, изменения, происходящие с окружающей средой, позволяют говорить о необходимости более пристального внимания к этим аспектам, в том числе посредством расширения области технического регулирования, совершенствования уровня подготовки нормативных правовых актов.

Наиболее интересным представляется опыт принятия, так называемых, технических норм*(244) на этапе активного становления хозяйственного оборота в Российской империи XIX - начала XX веков, поскольку именно в это время закладываются и развиваются основные институты различных отраслей законодательства: торгового, промышленного, таможенного и др.

В связи с этим закономерным является вопрос об областях общественных отношений, на которые было направлено техническое регулирование (технико-юридическое регулирование)*(245) в Российской империи XIX - начала XX веков. Изучение нормативных правовых актов означенного исторического периода позволяет говорить, что данное регулирование затрагивало, прежде всего, производственную и торговую сферы.

Уже в самом начале XIX века законодательно были введены определенные стандарты для изготовления товаров военного назначения*(246), акцизных товаров (изделий на основе водки и вина)*(247), положения, регламентирующие приемку товара по качеству: различные инструкции для контроля качества военной продукции*(248), иных товаров. Так, был введен порядок "бракования" сала и масла*(249), инструкция на "брак" клея и паюсной икры*(250), инструкция на "бракование" воска*(251), инструкция на "бракование" щетины, конских хвостов и грив*(252), инструкция на "бракование" поташа при С.-Петербургском порте*(253), инструкция на "бракование" пакли*(254), постановка пробы на акцизные товары*(255).

Российское законодательство рассматриваемого периода также содержало положения, регламентирующие вопросы клеймения*(256) продукции промышленного производства. Прежде всего, данные положения касались изделий из золота и серебра, внутреннее достоинство которых выражалось соответствующей пробой*(257). По общему правилу клеймение изделий русских мануфактур, фабрик и заводов являлось правом фабриканта*(258). В отдельных случаях клеймо производителя освобождало его от последующей проверки качества товара*(259). Наиболее полная регламентация процедуры клеймения содержалась в приложении к ст. 160 Устава о промышленности*(260).

Наложение клейма с необходимой для эксплуатации информацией предусматривалось и в отношении паровых машин, что являлось необходимым условием для их использования*(261). Измерение и клеймение посуды, применявшейся для пиво- и медоварения, также являлось обязательным требованием для получения разрешения на данный вид деятельности; кроме этого было введено правило об обязательной продаже вина только клейменными мерами*(262).

На рубеже XIX - начала XX веков в законодательстве вводилась классификация, разрабатывались требования к проводам, используемым в электротехнических сооружениях, были установлены положения для их эксплуатации внутри помещений, разработаны правила использования воздушных, подземных и подводных проводов*(263).

Началом целенаправленного правового регулирования использования измерительных приборов можно считать введенное в 1845 году "Положение о мерах и весах", в котором были определены пути обеспечения единства мер, закреплена единая русская система единиц, введен государственный надзор за употреблением и достоверностью мер и весов*(264). В 1893 году учреждается Главная Палата мер и весов; высочайше утвержденное 8 июня 1893 года "Положение о Главной Палате мер и весов" регламентировало компетенцию Палаты, а также установило основные правила поверки и использования различных измерительных приборов*(265).

В течение XIX века имела место тенденция к постепенному переходу на метрическую систему измерений, что было следствием расширения экономических связей с Европейскими странами. Вместе с тем, такой переход было невозможно осуществить единовременно, поэтому законодатель дозволил "по взаимному соглашению" наряду с традиционными применять метрическую систему мер*(266). Важным шагом в развитии системы российских мер и весов стало утверждение 4 июня 1899 г. Положения о мерах и весах, которое регламентировало различные аспекты изготовления, выверки и клеймения средств измерения, устанавливало меры по надзору за соблюдением данных требований*(267).

Таким образом, техническое регулирование охватывало изготовление и использование измерительных приборов, различных мер и весов; клеймение продукции, установление прав на использование привилегий, введение определенных стандартов для производственных процессов. В этот период были установлены правила для устройства и размещения промышленных заведений, разрабатываются противопожарные, санитарные и экологические нормы, а также сформулированы различные требования к товарам и услугам.

Безусловно, расширение сферы технического регулирования требовало более пристального внимания к процессу разработки и принятия нормативных правовых актов в данной области. В связи с этим закономерным представляется сравнение данного явления с положениями современной юридической науки, которая законотворческий (нормотворческий, правотворческий) процесс делит на определенные этапы. Так, большинство теоретиков и практиков выделяют нормотворческую идею и подготовку концепции нормативного правового акта; подготовку текста нормативного правого акта; подготовку сопроводительных документов; внесение изменений в нормативные правовые акты*(268). Использование разработок современной юридической науки незаменимо при изучении и оценке исторического опыта подготовки технических норм.

В настоящее время учеными-юристами достаточно четко определены такие понятия, как нормотворческая и нормоустановительная идеи, выделены виды концепций нормативного правового акта, к содержательной и лингвистической составляющим концепции установлены необходимые требования*(269). О существовании в XIX веке нормотворческих идей и наличии концепций нормативных правовых актов в современном понимании данных институтов вряд ли приходится говорить. В то же время уже к концу XIX века появились такие документы, как Всеподданнейший доклад 1899 года министра финансов С.Ю. Витте Николаю II о необходимости установить и затем непреложно придерживаться определенной программы торгово-промышленной политики империи*(270), докладная записка министра финансов Николаю II*(271), пожелания Государственного Совета*(272) и Государственной Думы*(273), а также иные документы, среди экономических данных которых содержались вполне определенные ориентиры для развития экономики страны. К примеру, обосновывалась политика протекционизма, соответственно, изменялось таможенное законодательство; привлечение иностранных инвестиций подкреплялось важным требованием "не делать против существующих законоположений, стеснений притоку иностранных капиталов ни путем издания новых законов, ни распорядительного толкования существующих, ни, особенно, путем административных распоряжений"*(274). Параллельно принимались акты, поддерживающие создание и функционирование собственных фабрик, заводов и мануфактур*(275).

Подчеркнем, что сфера технического регулирования, в большинстве своем охватывала, именно промышленность и торговлю*(276), а подготовка нормативных правовых актов представляла собой достаточно серьезный аспект деятельности государственных органов.

Поиск и систематизация предпроектной информации в начале XXI века является одним из важных этапов законотворческого процесса, значимость которого трудно переоценить. Он представляет собой сложный и трудоемкий процесс, включающий в себя, среди прочего, изучение литературных источников, формулировку поисковых вопросов, составление и направление запросов, исследование истории правового регулирования, изучение аналогичного правового регулирования*(277).

В период зарождения и становления технического регулирования в России означенный этап также существовал: в виде сбора и первичной оценки информации. Владельцам промышленных заведений, чинам фабричной инспекции, окружным инженерам, механикам, техникам и другим чиновникам вменялись в обязанность сбор и систематизация информации обо всех этапах функционирования фабрик и заводов, включая вопросы реализации готовой продукции.

Особую роль в подготовке нормативных правовых актов в сфере технического регулирования сыграл институт фабричных инспекторов, так как именно на чинов фабричной инспекции были возложены сбор, проверка и предварительная сводка сведений о состоянии в районе их деятельности промышленных заведений: составлялись промышленные карты, ведомости о промышленных заведениях, программы отчетов фабричных инспекторов*(278), своды отчетов фабричных инспекторов*(279). Порядок и условия собирания таких сведений определялись Министром Финансов "по соглашению" с Министром Внутренних Дел*(280). Законодательно устанавливалось, что ценность отчетов фабричных инспекторов заключается не только в обилии точного фактического материала, но и в надлежащей его группировке и освещении; все предположения о необходимых изменениях в законе или изданных в его развитие постановлениях должны основываться главнейше на этом материале*(281).

В обязанность Горных Управлений входило собирание подробных сведений об истинном положении дел на горных заводах и промыслах, об их производительности, нововведениях, усовершенствованиях и новых открытиях, о нуждах горной и горнозаводской промышленности с доставлением таких сведений в Министерство Государственных Имуществ. Окружные Инженеры собирали и обрабатывали горнотехнические и иные сведения, представляя в установленном порядке срочные отчеты по горной и горнозаводской статистике с объяснением действительного положения и потребностей частной горной промышленности в их округах*(282). Техники по освидетельствованию минеральных масел осуществляли сбор информации по обработке нефти и по вывозу нефтяных продуктов из Баку одновременно с предоставлением данных сведений в местное акцизное управление Бакинскому Техническому Комитету*(283).

Владельцы фабричных и заводских заведений также были обязаны ежегодно предоставлять полиции краткие сведения по установленной форме. Кроме общей информации о местонахождении и принадлежности фабричного заведения, запрашивались данные об используемых материалах, преимущественном сбыте продукции, улучшениях, произведенных в течение года, особых изобретениях. Фиксировалось количество строений, занимаемых промышленным заведением, и материал, из которого возводились промышленные объекты*(284).

Таким образом, уже в XIX веке существовала вертикальная структура государственных органов, в компетенцию которой входил сбор информации, объем, форма и сроки предоставления которой были четко определены на законодательном уровне. Собранная информация служила основой для разработки нормативных актов, призванных упорядочить многочисленные отношения в торговле, промышленности, установить правила для реализации готовой продукции в Российской империи, ввести санитарные и противопожарные нормы, способствовать выходу отечественных товаров на мировые рынки*(285).

Роль права и правового регулирования в современном мире изменилось. Важность технико-юридического регулирования возросла и получила, можно сказать, качественно новое развитие. Объективными причинами данного процесса послужили усложнение хозяйственного оборота, развитие науки и техники, мировой экономики в целом*(286).

Правовое регулирование преследует и общую социальную цель - создание условий для дальнейшего развития общества, которое, в свою очередь невозможно без функционирования (отлаженной системы) технико-юридического регулирования (воздействия). Разработка технических норм, подготовка разного рода инструкций представляли сложность как в XIX веке, так и в настоящее время. Однако сейчас предъявляются специальные (особые) требования к подготовке текста нормативного правового акта.

Юридическая наука XX-XXI веков внимательно походит к подготовке текста нормативного правового акта, стандарты качества которого должны включать: отсутствие экспрессивности, связанность и последовательность, точность и ясность, простоту изложения, лаконичность и компактность, императивность языкового предписания, композиционность (графичность) построения, а также языковую стандартизованность. Нормотворческие правила юридической техники с определенной долей условности подразделяют на содержательные и технические, где содержательные приемы отвечают за организацию сущности будущего нормативного правового акта, ее смысловую составляющую, а с помощью технических приемов создается сам текст документа, обеспечивается его стиль, так называемая, нормативность*(287).

Следование нормотворческим правилам юридической техники при подготовке нормативных правовых актов в области технического регулирования XIX - начале XX веков не могло осуществляться в силу объективных причин: нормоустановитель не всегда мог иметь отчетливое представление об области общественных отношений, подпадающих под правовую регламентацию, так как технико-юридическое регулирование затрагивало, как правило, совершенно новые, не так давно возникшие субъектно-объектно-субъектные отношения*(288), а в определенных случаях у законодателя отсутствовало четкое понимание природы регулируемых явлений*(289). К субъективным причинам можно отнести лишь частичное следование правилам нормотворческой техники, выработанным современной юридической наукой. В некоторых случаях не соблюдались правила составления дефиниций, например, что есть промышленное заведение (завод, фабрика, мануфактура) были составлены без учета соблюдения родовидовых отношений*(290). В то же время, законодательное определение казенных заводов*(291) содержало сущностные, понятиеобразующие признаки, и могло быть отнесено к так называемым явным дефинициям.

Использование паровых котлов в исследуемый исторический период было важнейшим аспектом хозяйственной деятельности множества субъектов. Многообразие видов таких котлов, а также необходимость своевременно и в полном объеме собирать налоги способствовали введению определения парового котла. Так, указывалось, что "под паровыми котлами разумеются приборы, служащие для получения действием горящего топлива водяного пара, давление коих в самом приборе больше атмосферного"*(292). В дальнейшем дополнительно разъяснялось, что приборы, которые не предназначены собственно для производства пара, сбором не облагались, несмотря на образование в них водяного пара под давлением и существованием надзора за ними правительственных техников. В качестве примера указывались приборы, служащие для распаривания под давлением различных веществ, "с автоклавов, варочных кубов, с котлов, служащих для водяного отопления зданий и вагонов и т.п."*(293). Такая трактовка понятия парового котла, подлежащего котельному сбору, носила характер расширительного толкования, что на практике, вероятно, должно было решаться в каждом конкретном случае.

Подробное описание деления котлов, употребляемых не для промышленного производства, а для сельского хозяйства было вызвано применением в отношении последних режима льготного налогообложения. Так, под котлами, используемыми в сельской местности, подразумевались котлы при сельскохозяйственных машинах, служащие: для обработки и подготовки почвы; для снятия и уборки продуктов произрастания земли; для отделения семян от стеблей и для приведения зерна в тот вид, в котором зерно поступает в продажу; для корчевания пней; для обработки молока и молочных продуктов; для подготовки кормовых материалов для скота и для прессования сена*(294).

При регулировании процесса производства напитков, подлежащих акцизу, также было сформулировано множество дефиниций. Например, понятие "срока винокурения" находим в ряде статей Устава о питейном сборе 1876 года, каждое из которых в некоторой степени дублирует предшествующее, но и привносит что-то новое, указывает на какие-то дополнительные признаки. Так, по одному определению под "сроком винокурения" разумелось то продолжение времени, в течение которого заводчик намерен производить винокурение безостановочно и на которое он берет свидетельство*(295), в соответствии с другим - каждый "срок винокурения", на который заводчик испрашивал особое свидетельство. По общему правилу срок должен был быть не короче двух недель, при этом в разрешенный срок винокурение должно было производится без перерыва, за исключением общих местных праздничных дней, а также дней назначенных заводчиком на чистку паровика и кубов. "Период винокурения", означал совокупность всех месяцев с 1 июля одного года до 1 июля другого, в течение которых винокуренные заводы находились в действии. Из этого можно было сделать вывод, что "период винокурения" мог состоять из нескольких сроков.

Согласно примечанию к ст. 150 Устава о питейном сборе, под "зеленым солодом" разумелся лишь тот солод, который брался прямо "из растильни, без предварительного оного просушивания и провяливания". В главе пятой "О пиво- и медоварении" раскрывалось понятие "заторного чана", под которым понималась посуда, в которой производилось первоначальное смешение с водой всего количества предназначенного на вар солода. "Пробами" назывались "спирт и вино, отлитые от каждой отпускаемой бочки или другого помещения в особую бутылку за печатью заводчика", к таким бутылкам "припечатывалось" особое удостоверение, в котором обозначались количество и крепость отпущенного спирта или вина, а также название завода или склада. "Крепость" рассматривалась как содержание в вине алкоголя или безводного спирта, определяемая по спиртометру Траллеса, который показывал сколько в определенном количестве вина "заключается градусов, т.е. процентов безводнаго спирта или алкоголя"*(296).

Законодательство Российской империи XIX - начала XX века было достаточно прогрессивным для своего времени и заложило в некотором смысле основу, способствующую развитию экономики всей страны. Вместе с тем нельзя не отметить достаточно низкий уровень развития юридической техники того времени, что приводило иногда к излишней конкретизации правил с одной стороны, и отсутствию регламентации многих иных важных положений с другой. В законодательстве исследуемого периода находим множество описательных и сравнительных положений без четких количественных и качественных характеристик.

В то же время, с точки зрения логики законотворческий процесс мало чем изменился. О следовании этапам законотворческого процесса при подготовке нормативных правовых актов в сфере технического регулирования Российской империи в современном понимании данного явления говорить не приходится. Однако имели место различные государственные программы, доклады, пожелания, которые в дальнейшем брались за основу разрабатываемых нормативных актов*(297).

Этап поиска и систематизации предпроектной информации в XIX веке имел место в несколько "усеченном" виде и представлял собой, прежде всего, сбор и первичную обработку информации о производственной и торговой деятельности в стране. При этом весь процесс сбора был строго регламентирован, определен круг субъектов, обязанных осуществлять такую деятельность в установленные сроки и в необходимом объеме.

Необходимо указать, что для разработки технических норм уже с начала XIX века привлекались соответствующие специалисты. Например, на основе доклада Ученого Комитета по Артиллерийской части, который "опытами исследовав разной конструкции бомбы и гранаты", было предложено сделать различные усовершенствования при изготовлении последних*(298) с указанием непосредственных улучшений*(299). В определенных случаях создавались органы, так называемых, профильных специалистов, к примеру, был создан Комитет для пересмотра правил об осмотре, пробе и приемке с заводов на флот чугунных орудий и составления соответствующей инструкции*(300).

Период XIX - начала XX века может быть охарактеризован как своеобразный прорыв в экономической, производственной сферах. Повсеместное внедрение новых технологий в большинство сфер деятельности человека: военную, производственную, торговую, строительную и другие, требовало законодательного регулирования такого рода процессов. Поэтому подготовка нормативных правовых актов в сфере технического регулирования должна стать предметом пристального изучения юридической науки на современном этапе, когда осуществляется масштабная реформа технического регулирования в России.

Без изучения предшествующих достижений невозможно развитие любой науки. Поэтому переосмысление разработок ученых-юристов XIX - начала XX века поможет критически взглянуть на современную юридическую науку, сможет способствовать совершенствованию механизмов подготовки технических норм в современной России.