§ 4. Формулирование идеи и подготовка концепции нормативного правового акта (Абрамова а.И., Власенко н.А.)

Нормотворческая идея представляет собой продукт сложной мыслительной деятельности, получающий воплощение в определенной нормативной формуле. Очевидно, что объем и значение нормотворческих идей может быть разный. Так, следует отличать нормотворческие идеи по подготовке нового законодательного либо подзаконного акта, по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты, по созданию кодифицированного акта, призванного урегулировать целый комплекс общественных отношений и т.п.

Существенным, характеризующим нормотворческую идею признаком, является то, что она не содержит предполагаемого текста акта, а, отвечая на вопросы, для чего нужен данный акт, какое он должен занять место в системе права, служит определенным побудительным моментом его подготовки и принятия. Интересные суждения о природе нормотворческой идеи высказаны В.М. Барановым. Отводя идее роль некой отправной точки, катализирующего начала, автор вполне оправдано рассматривает ее как "систему теоретически обоснованных, практически апробированных либо выработанных на основе здравого смысла суждений о настоятельной потребности в документе, предмете и методах правовой регламентации, ближайших и отдаленных целях акта, ожидаемом результате"*(107).

Юридической наукой нормотворческая идея традиционно рассматривается в контексте правотворческой деятельности. Современными российскими правоведами она трактуется как своеобразный прием, посредством которого выполняется задача рационального внедрения результатов познания процессов объективной действительности в сферу проектирования нормативного правового акта. Сообразно поставленной задаче идея ориентирована на обеспечение результативности принимаемого акта, эффективного развития и действия правовой системы в целом. Вследствие целенаправленной правотворческой деятельности используется потенциал идеи как правовой конструкции, способной пополнять правовую систему юридически грамотными, работающими актами и в комплексе с другими правовыми средствами обеспечивать решение проблемы повышения их качества. Сама возможность установления потребности в нормативном акте еще на стадии его замысла служит заслоном на пути выдвижения необоснованных, малоэффективных инициатив и помогает избегать коллизий между отдельными нормативными актами, ошибок в выборе предмета, метода правового регулирования, формы акта.

Будучи инструментом проектирования качественной и эффективно действующей правовой нормы нормотворческая идея призвана способствовать нейтрализации негативных процессов, блокирующих сферу правотворчества. В этой связи возрастает значение идеи как меры превентивного характера. Ее задачей является предупреждение возникновения разногласий, отрицательно влияющих на результаты нормотворческой деятельности. Появляется возможность обсудить будущий нормативный акт до начала подготовки его первоначального проекта в рамках заседаний, круглых столов, парламентских слушаний, на научных конференциях с привлечением к обсуждению представителей различных политических, социальных групп, научной общественности. Реализация обозначенной возможности обеспечивает открытый публичный обмен мнениями и выработку согласованных позиций по наиболее спорным моментам проекта нормативного акта предлагаемого к разработке, позволяет предвидеть правовые последствия принятия акта, вероятные противоречия его норм, заранее продумывая способы их предотвращения.

В юридической литературе идея проектируемого нормативного акта порой неосновательно отождествляется с его концепцией*(108). От идеи концепцию отличает главным образом то, что она непосредственно связана с самим проектом, соизмерима с ним в основных его параметрах. Как верно отмечает И.Ф. Казьмин, "в ней (концепции. - А.А.) идея уже в значительной мере материализована, воплощена в ведущих признаках будущего акта"*(109). "Концепция законопроекта, - пишет Т.Я. Хабриева, - это своего рода "идейная" модель будущего законодательного акта, задающая цели и основные параметры его содержания"*(110).

Очевидно и другое, что идея в отличие от концепции отнюдь не обязательно должна найти воплощение в нормативной формуле, т.е. быть преобразованной в проект конкретного нормативного правового акта. Непременным условием реализации идеи, ее нормативного оформления является установление объективной потребности в нормативном урегулировании того круга общественных отношений, которые составляют идейную основу предполагаемого нормативного акта. Иными словами, с необходимой полнотой должно быть выявлено, что в качестве единственно возможной формы реагирования - из числа имеющихся методов воздействия - в данном случае может выступить нормативный правовой акт.

По сравнению с идеей концепция выполняет в процессе правотворчества принципиально иную задачу. Ею определяются общие границы будущей нормативной правовой регламентации, что включает обеспечение совместимости и реализуемости проектируемого акта в комплексе с действующими нормативными правовыми актами, точного соблюдения его видовой принадлежности, предметно-содержательной регуляции, нормативно-структурного членения помещаемого в проект правового материала. Разработка концепции осуществляется в рамках правотворческой деятельности, составляя в практическом отношении значительную ее часть. Идея же служит лишь поводом для данного вида деятельности. В ходе реализации идеи создаются условия, содействующие успешному проектированию нормативного правового акта, включая подготовку его концепции.

Выдвижение идеи, ее правовая оценка в определенном смысле предваряют этап разработки концепции проектируемого нормативного акта. По справедливому замечанию В.М. Баранова "идея законопроекта, обычно предшествует созданию концепции, где идея предстает в развернутом виде, материализуется в систему конкретных тезисов и суждений"*(111). Вместе с тем трудно согласиться с автором, когда он утверждает, что "идею законопроекта, ее формулирование и обнародование можно считать относительно самостоятельной стадией подготовки проектов законов, которая предшествует концепции законопроекта"*(112).

Правотворческая стадия, в том числе законотворческая, включает систему действий и операций по подготовке соответствующего атрибута разрабатываемого нормативного правового акта (концепции, основного текста, таблицы поправок, сопроводительных документов и пр.), тогда как формулирование идеи создания акта не предполагает осуществления каких либо действий.

Нормотворческая идея, равно как любая другая идея, лежит в плоскости идеального или желаемого, выражая собой всего лишь постановку вопроса о необходимости издания нормативного правового акта, общий замысел правового урегулирования той или иной фактической ситуации. Что же касается реализации идеи, преобразования ее в конкретный нормативный правовой акт, то решение данной задачи находится уже непосредственно в пределах правоподготовительной деятельности и начинается с работы над концепцией проекта принимаемого акта. Именно концепция является той необходимой формой, которая обеспечивает продвижение идеи, переход к этапу ее системной организации, цельной структурированности. В этом отношении необходимо более четко представлять роль концепции в подготовке проектируемого акта, ее содержание и предъявляемые к ней основные требования.

Сам термин концепция (от лат. conception) означает систему взглядов, единое понимание чего-то; определяющий замысел, главную мысль, конструктивный принцип*(113). Концепция проекта нормативного правового акта, если основываться на общем понимании данного термина, - это предложение, предполагаемая модель, юридическая конструкция урегулирования фактической ситуации. Проект нормативного правового акта представляет собой взаимосвязанное соотношение субъективных юридических прав и юридических обязанностей, полномочий и юридической ответственности; отраженных в концепции документа. Совершенство концепции, ее регулятивная логика - показатель качества будущего закона, по большому счету - условие эффективности правового регулирования.

На основе полученных сведений могут быть разработаны две (и более) концепции будущего нормативного правового документа, причем по замыслу исключающие друг друга. Какой из предлагаемых концепций отдать предпочтение, как показывает практика, решают инициаторы нормотворческого предложения совместно с разработчиками. Например, подавляющее большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, принимая законопроект в первом чтении, высказывают свое отношение к концепции будущего закона.

Концепция проекта должна максимально "предвидеть" строение будущего нормативного правового акта. Последовательность расположения материала - есть условие жизнеспособности не только концепции, но и будущего нормативного правового документа. Правильное распределение правового материала является условием эффективного действия правовых предписаний нормативно-правового акта.

С учетом сказанного, концепции нормативных актов можно подразделить на два вида: нормативные и "свободные". Первые - такие, которые оформлены с учетом требований к тексту проекта нормативно-правового акта, т.е. с точки зрения оформления и структуры мало чем отличаются от проектов законов и других нормативных правовых актов. Так называемые "свободные" концепции проектов отличает ненормативный стиль, отсутствие детального членения текста, необходимых графических элементов и др. Как правило, это повествовательное изложение с указанием на то, что будет в том или ином разделе (главе, статье(ях)), как предлагается урегулировать ту или иную фактическую ситуацию, те или иные отношения. Иногда концепции проектов законов могут одновременно содержать нормативные и свободные элементы ("смешанные" концепции).

В нормотворчестве, как показывает исследование проблемы, предпочитают (предпочтение отдается) нормативные концепции. Это позволяет лучше увидеть решение управленческой ситуации в свете ее нормативного правового опосредования, через призму юридических средств и механизмов.

В любом случае концепция нормативного правового акта должна содержать структуру будущего проекта, элементами которого должны быть (или желательны) главы, разделы будущего проекта нормативно-правового акта. Содержание каждой главы должно быть раскрыто по принципу какой нормативный материал следует поместить здесь. Конечно, точность и определенность концепции может быть разной. В принципе, содержание будущих глав может быть выражено с помощью статей, которые могут получить название (оглавление) и предполагаемое содержание. Можно, как говориться, пойти еще дальше в смысле определенности концепции. Она может быть еще более значительной: многие статьи или их элементы могут быть изложены в форме текста нормативного правового акта, что бывает, как показывает практика, не часто.

Концепция проекта нормативного правового акта - начальная стадия подготовки проекта нормативного правового акта, представляющая собой модель (образ) будущего правового регулятора*(114). Степень "совпадаемости" концепции с проектом нормативного правового акта может быть разной - от общих идей и положений - до детально прописанных будущих юридических норм.

Мысль о том, что концепция проекта нормативного правового акта выражает позиции ее авторов, в принципе верная. Наиболее значимыми для составления нормативной правовой концепции являются правовые позиции*(115). Именно они находят выражение в форме концепции нормативного правового акта, которая в конечном счете есть развернутое и аргументированное предложение по юридическому опосредованию фактической ситуации. Другими словами, это - система предполагаемых субъективных юридических прав и субъективных юридических обязанностей, полномочий и других правовых механизмов. Между тем, считать, как полагает В.М. Баранов, что концепция законопроекта это "...всегда официальное выражение правовых позиций ее составителей"*(116) - вряд ли точно. Во-первых, составители далеко не всегда являются авторами идеи нормативного правового акта. Скажем больше, ее составители часто профессионалы в какой-либо практической деятельности, среди которых и юристы. Авторами же нормотворческой идеи могут быть депутаты, работники федеральных и региональных органов исполнительной власти и т.д. Во-вторых, любая концепция нормативного правового акта охватывает немало дополнительных положений, например, техническо-юридического характера (порядок введения в действие, круг лиц и др.), которые вряд ли следует связывать с авторами идеи нормативного правового акта. Сказанное дополним следующим. Концепция нормативного правового акта есть юридический документ, и, коль это так, он должен отвечать общим и специальным требованиям, предъявляемым к юридическим документам*(117). Содержательные и лингвологические составляющие концепции как особого документа должны отвечать соответствующим требованиям:

управленческой эффективности. Всем заинтересованным в будущем нормативно правовом акте в первую очередь следует оценить достоинство предлагаемой управленческой модели: насколько она социально приемлема, эффективна, перспектива, затратность и т.д.;

законности. Предлагаемая юридическая конструкция не должна противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам и т.д. Речь идет об оценке жизнеспособности концепции с позиции существующей системы права, ее принципов. Еще на стадии концепции ее авторы должны отчетливо представлять, насколько гармонично будущий проект нормативного правового акта способен вписываться в действующую нормативно-правовую систему российского права;

внутренняя согласованность и непротиворечивость. Юридическая модель урегулирования фактической ситуации не должна содержать внутри самой себя противоречий, нескоординированности положений, управленческих решений. При подготовке текста нормативно-правового акта это неизбежно приведет к конфликту норм;

документальный стиль, отличающейся строгостью и краткостью, должен максимально приближаться к нормативному.

Кроме этого, концепция должна соответствовать общим стандартам прагматической речи, таким как разновидность, преднамеренность замысла и способность воздействовать на общественные отношения.

Таким образом, концепция проекта нормативного акта первая и ключевая стадия в подготовке текста будущего правового регулятора. Представляет собой модель нормативно-правового документа, его "идеологическую" основу, стержень. Значение этого документа легко оценить, если знать, что в первом чтении федеральные и региональные парламенты оценивают ее целесообразность и необходимость. Так называемое первое чтение законопроекта в парламенте, в принципе к этому и сводится. Концепция есть важный элемент юридической техники, ибо именно здесь во многом решается перспектива будущего юридического регулятора. Кроме того, качество концепции есть условие эффективной работы над самим законопроектом, его составляющими.

В этой связи одно замечание. Иногда в юридической литературе концепцию нормативно-правового акта толкуют как "научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно-правового акта"*(118). Элементы научности концепций проектов нормативных правовых актов, в частности законов как федеральных, так и региональных, и тем более, когда речь идет о кодифицированных актах, а также проектах законов не имевших аналогов в прошлом - отрицать нельзя. Между тем, в большинстве случаев концепция будущего правового регулятора основывается на специальных и бытовых знаниях, проверенных практикой, а также определенном прагматизме решения проблемы. Научные знания могут быть "вплетены" в концепцию законопроекта и других нормативных правовых актов, не более того. Право ничего не познает, а само является объектом познания. Не познает ничего и законодатель, его деятельность по характеру не познавательная, а ценностно-ориентационная.