§ 3. Дефекты технических регламентов и их преодоление*(340) (Калмыкова а.В.)

Активная разработка технических регламентов, направленная на реализацию норм Закона о техническом регулировании, актуализирует вопросы правильной подготовки, оформления и изложения текстов проектов технических регламентов.

Написание текстов, логико-структурное и содержательное "наполнение" технических регламентов ныне осуществляется их разработчиками, которые сами определяют приемлемые формы структурирования и изложения технических регламентов, формулируют общеобязательные правила технического нормирования, формируют стилистически специфический текст, устанавливающий нормативные предписания в области технического регулирования*(341).

Технический регламент должен устанавливать обязательные для применения требования безопасности к объектам технического регулирования. При этом, распространяя свое действие на широкий круг субъектов (производителей продукции, ее потребителей, персонал предприятий, должностных лиц органов государственной власти и т.д.), он должен соответствовать требованиям ясности при формулировании юридических предписаний и доступности понимания текста технического регламента вне зависимости от формы принятия не только для специалистов данной области, но и иных заинтересованных лиц. Иначе говоря, отвечать правилам юридической техники.

Вот почему одним из актуальных вопросов в сфере подготовки и принятия технических регламентов является поиск наиболее оптимальной формы выражения нормативных предписаний технических регламентов.

Основными правилами законодательной (юридической) техники являются: единство содержания правовой нормы и формы ее выражения; логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте; отсутствие внутренних противоречий; максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве.

Важнейшее из правил юридической техники состоит в единстве содержания правовой нормы и формы ее выражения. Согласно этому правилу, содержание нормы права должно быть изложено посредством нормативных правовых предписаний, правовых формул различных видов, позволяющих единообразно и однозначно понимать текст нормативного правового акта. Однако данное правило выполняется не во всех проектах технических регламентов. Так, в большинстве проектов технических регламентов предусмотрено недостаточное количество норм императивного характера, закрепляющих юридически обязательные конкретные минимальные требования безопасности. Они, в большинстве случаев, отсылают к различного рода технологическим регламентам, инструкциям, технической документации, техническим файлам, предполагая установление в указанных документах норм о безопасности, но не раскрывая их природу.

Очень часто в самом тексте проекта отсутствуют конкретные требования безопасности к объекту технического регулирования, на который распространяется действие технического регламента. Так, например, ст. 5 проекта федерального закона "О техническом регламенте "Об электромагнитной совместимости" содержит всего два требования к техническим средствам, к тому же имеющих общий, декларативный характер. При этом указанные требования электромагнитной совместимости определены через категории оценочного характера - "достаточная устойчивость", "не превышали уровня (нормы), обеспечивающего функционирование средств связи и других технических средств в соответствии с их назначением". Однако согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, юридико-лингвистическая неопределенность, т.е. употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, является одним из коррупционных факторов (подп. "в" п. 4 Методики).

В ряде случаев такие требования содержатся в приложениях к проекту технического регламента. Не следует забывать, что приложения имеют вспомогательную роль по отношению к тексту проекта, в них иллюстрируются, дополняются нормы, закрепленные в нормативном правовом акте, выражаемые в виде цифр, таблиц, графиков и т.п. Во многих же случаях происходит смещение нормативных предписаний в текст приложения, а сам технический регламент является лишь краткой аннотацией того, какие требования безопасности устанавливаются в приложении.

Содержательное наполнение технического регламента на сегодняшний день является наиболее острой проблемой. Перед разработчиками стоит трудная задача: с одной стороны, установить технические нормы о безопасности продукции или процессов производства и обращения, с другой стороны, соблюсти все требования, предъявляемые к техническому регламенту как акту законотворческой деятельности. И здесь отметим несколько аспектов.

1. Четкое определение объекта технического регулирования, на который распространяется действие технического регламента. В соответствии со ст. 7 Закона в техническом регламенте должен быть строго обозначен круг объектов, в отношении которых устанавливаются соответствующие требования. Однако практически во всех, как принятых технических регламентах, так и подготовленных, проектах технических регламентов на сегодняшний день встречаются трудности при определении сферы действия регламента.

Так, согласно ст. 3 и 4 проекта федерального закона "Технический регламент "Пищевая продукция из водных биоресурсов" объектом технического регламента является живая рыба и водные беспозвоночные и свежие (сырец) биоресурсы. Однако живая рыба и водные беспозвоночные и свежие (сырец) биоресурсы не являются результатами деятельности, представленными в материально-вещественной форме и предназначенными для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях, т.е. продукцией, как она определена в ст. 2 Закона о техническом регулировании.

При определении объекта технического регулирования необходимо учитывать, что в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона о техническом регулировании обязательные требования безопасности устанавливаются только в отношении продукции и связанных с ними процессов производства и обращения. При этом указанные процессы необходимо рассматривать в связке с продукцией, исключая те процессы, которые составляют какие-либо услуги или работы, требования безопасности к которым являются добровольными.

2. Единство содержания проекта технического регламента, сферы его применения и названия. Сфера применения технического регламента должна устанавливаться исходя из названия проекта. В содержании же должны быть установлены требования безопасности именно к тем объектам технического регулирования, которые вошли в сферу его применения. Если, исходя из названия, в техническом регламенте устанавливаются только требования к продукции, то в сфере применения не может быть указано, что технический регламент содержит требования к процессам производства различных видов продукции, а в содержании должны быть отражены именно требования к продукции.

Так, например, исходя из названия Федерального закона от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию"*(342) он должен устанавливать требования к молоку и молочной продукции. Однако в соответствии со ст. 2 Федерального закона объектами технического регулирования являются процессы производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации молока и молочной продукции, что не соответствует установленному названию федерального закона.

3. Наличие собственного предмета проекта технического регламента и необходимость его разработки и принятия. Сомнения в наличии собственного предмета регулирования возникают в том случае, если в тексте проекта незначителен объем собственно норм, относящихся к сфере технического регулирования, большое количество норм, дублирующих, дополняющих или изменяющих федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Такая ситуация наблюдалась, например, при анализе проекта федерального закона, являющегося техническим регламентом, "Технический регламент на пищевую продукцию в части ее маркировки".

Согласно п. 3 ст. 7 Закона о техническом регулировании технический регламент "должен содержать определяемые с учетом степени риска... требования к... упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения". Во исполнение указанной нормы в проекты технических регламентов разработчиками включаются требования к маркировке и этикетированию продукции, устанавливаемые с учетом специфики объектов технического регулирования, подпадающих под действие соответствующего технического регламента. Так, например, требования к упаковке и маркировке молока и продуктов его переработки установлены гл. 12 Федерального закона от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", требования к маркированию пищевой масложировой продукции установлены ст. 7 Федерального закона от 24 июня 2008 г. N 90-ФЗ "Технический регламент на масложировую продукцию"; вопросы маркировки соковой продукции регламентируются нормами ст. 11 и 12 Федерального закона от 27 октября 2008 г. N 178-ФЗ "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей" и др.

4. Соответствие сферы применения проекта технического регламента сфере технического регулирования. Закон определяет содержание технических регламентов и набор требований, которые должны быть в нем установлены. Однако зачастую разработчики проектов технических регламентов допускают вольное толкование сферы технического регулирования, включая в проекты вопросы, не относящиеся к ней.

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"*(343) определяет, что технический регламент устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Согласно определению, данному в ст. 2 Федерального закона N 123-ФЗ объектом защиты является продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, строения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре. Однако ст. 1 Закона о техническом регулировании не называет в качестве объектов технического регулирования имущество различных форм собственности. Более того, в соответствии с Гражданским кодексом РФ под имуществом могут пониматься как отдельные вещи, так и их совокупность; совокупность вещей, денег и ценных бумаг; совокупность вещей и имущественных прав; а также совокупность наличных вещей, денег, ценных бумаг, имущественных прав, а также обязанности субъекта. При этом многие из указанных составляющих в силу ст. 1 Закон не являются объектами технического регулирования. Исходя из сказанного и в отсутствие критериев в тексте проекта, дающих возможность отнести тот или иной объект к сфере действия проекта, не представляется возможным определить круг продукции и процессов, составляющих предмет правового регулирования технического регламента, что вызовет определенные трудности в правоприменительной практике*(344).

5. Согласованность проекта технического регламента с действующим федеральным законодательством. Разрабатываемые технические регламенты должны входить в систему российского законодательства, быть согласованы с нею, дополнять уже действующие нормативные предписания, не нарушать логику правового регулирования определенной сферы. И в этом случае должна быть обеспечена взаимосвязь по следующим направлениям:

соответствие норм технического регламента международным правовым актам. Одной из целей реформы технического регулирования явилась гармонизация национального законодательства с международным. Конституция Российской Федерации закрепила, что международные правовые акты являются неотъемлемым элементом правовой системы Российской Федерации и имеют высшую юридическую силу (ст. 15). Анализ пояснительных записок и текстов технических регламентов показывает отсутствие учета норм международных договоров и соглашений Российской Федерации;

соответствие норм технических регламентов действующему законодательству. Разработка и принятие технических регламентов не предполагают полной или частичной отмены действующего законодательства, устанавливающего требования безопасности в отношении отдельных видов продукции и процессов производства и обращения. Однако в настоящее время наблюдается тенденция "пренебрежения" действующими федеральными законами, в том числе и в уже принятых технических регламентах. Так, согласно ч. 5 ст. 5 Федерального закона от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" молоко, получаемое от разных видов сельскохозяйственных животных, за исключением коровьего молока, должно соответствовать показателям, установленным стандартами, нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, сводами правил и (или) техническими документами. Однако ст. 2 и последующие Закона о техническом регулировании устанавливают, что стандарты и своды правил являются документами добровольными для применения. А пункт 3 ст. 4 Закона о техническом регулировании запрещает органам исполнительной власти издавать в сфере технического регулирования какие-либо нормативные правовые акты. Их полномочия в данном случае ограничиваются только актами рекомендательного характера;

взаимосвязь технического регламента с иными техническими регламентами. Разрабатываемые технические регламенты должны составить единую согласованную систему актов, устанавливающих обязательные требования к продукции и процессам производства. Поэтому они должны быть четко согласованы между собой во избежание повторов и противоречий;

согласованность норм проекта технического регламента друг с другом. Согласно правилам юридической техники в нормативном правовом акте должны обеспечиваться логическая последовательность изложения норм, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте, отсутствие противоречий в тексте. Невнимание разработчиков технических регламентов к данному правилу приводит к появлению в проектах множества ошибок, приводящих как к искажению смысла нормативного предписания, так и к отсутствию определенного механизма его реализации.

Так например, исходя из ч. 2 ст. 10 проекта федерального закона "Технический регламент "О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением", требования к процессу утилизации оборудования, работающего под избыточным давлением, должны устанавливаться руководством по эксплуатации этого оборудования, а из ч. 3 этой же статьи - проектом.

6. Использование терминологии, принятой действующей системой законодательства. В рамках концепции закона очень важен "набор понятий", которые предполагается использовать*(345). Они включают научно-юридические понятия, выработанные правовой наукой, конституционные понятия, термины, раскрывающиеся в действующих федеральных законах. Под определением термина следует понимать описание вводимого им слова с помощью более широкого (родового) понятия и других известных словосочетаний (межвидовых отличий) таким образом, чтобы исключались логический круг, тавтология и отрицательные признаки*(346).

В соответствии с правилами законодательной техники в нормативном правовом акте должны содержаться определения только тех терминов, которые используются в проекте и необходимы для уяснения смысла нормативных положений, а также не определены действующим законодательством.

Так, например, ст. 4 проекта федерального закона "Технического регламента "О безопасности пищевых продуктов" содержит ряд терминов, определенных действующим законодательством. Определения терминов "вредное воздействие на человека" и "гигиенический норматив на пищевой продукт" совпадают с определением данных терминов, приводимых Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(347). Определение термина "генно-инженерно-модифицированные (трансгенные) организмы" соответствует определению данного термина, установленному Федеральным законом от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности"*(348), а термина "пребиотики" - определению, установленному Федеральным законом от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию".

7. Соблюдение языка закона. Проект технического регламента должен быть написан юридическим языком, четким и ясным для понимания широким кругом лиц, должна соблюдаться концентрированность, однозначность и простота понимания нормативных положений закона. Как правильно отмечает профессор Н.А. Власенко: "Однозначность текста, его эффективное усвоение - важное условие надлежащей реализации норм права"*(349). Не допускается использование метафор, образных выражений, архаизмов, сокращенных и условных словосочетаний. И тем более подлежат исключению из текста проекта слова, не используемые в русском языке, такие как "самоконтрящимися", "останов", "питатель", "сблокирован", "сблокировка" и др.

В настоящее время формируется наднациональный уровень правовых актов в сфере технического регулирования в рамках формирования единого экономического пространства и таможенного союза. Требования данных актов становятся обязательными для всех стран, входящих в интеграционные образования, после прохождения соответствующих внутригосударственных процедур их принятия. Документами, устанавливающими на наднациональном уровне обязательные требования к объектам технического регулирования являются технический регламент ЕврАзЭС и технический регламент Таможенного союза*(350).

Участие в правовой экспертизе проектов технических регламентов ЕврАзЭС позволило выявить и систематизировать дефекты указанных актов.