Современные избирательные системы т.1 - Великобритания, Канада, Мексика, Польша

71

Как видно из табл. 5, столь низкий уровень явки избирателей, как на выборах 2001 и 2005 гг., был зафиксирован лишь в 1918 г., что подтверждает необходимость принятия дополнительных мер по решению этой проблемы.

В их числе эксперты, как правило, называют:

1) введение обязательного голосования (рассматривается как чрезвычайная мера и имеет немного сторонников);

2)реформа, направленная на введение элементов пропорциональности в избирательной системе (отстаивается либерал-демократами);

3)введение новых форм голосования — по почте, по телефону, посредством сети Интернет (в последние годы голосование по почте получает все большее распространение и поддерживается лейбористами).

Глава V. Политические партии и кандидаты

§ 1. Правовое регулирование деятельности политических партий

Рассматривая законодательное регулирование деятельности партий, следует отметить, что Великобритания обладает значительным своеобразием. Одной из существенных особенностей является то, что в период с XIX в. и до конца 90-х гг. прошлого столетия статус британских политических партий не был закреплен законодательно и

72

фактически не отличался от статуса любой другой общественной организации или добровольного объединения. Партии не подлежали регистрации и были вправе участвовать в политической жизни страны в силу факта «самопровозглашения». Такой подход изменился лишь в 1998 г. с принятием Акта о регистрации политических партий, в развитие которого был принят Акт о политических партиях, выборах и референдумах 2000 г.

Акт о политических партиях, выборах и референдумах послужил важной вехой в конституционном развитии Великобритании, создав механизм контроля за участием партий в выборах и обеспечив открытость и прозрачность их деятельности. Основное внимание в документе уделяется вопросам финансирования. Вводится контроль за бухгалтерской отчетностью, предвыборными расходами партий, определяется порядок осуществления пожертвований, устанавливаются предельные размеры финансирования предвыборной кампании. Акт закрепляет процедуру предоставления в Избирательную комиссию финансовой отчетности партий, те требования, которые к ней предъявляются, обязанность партий раскрывать информацию о суммах и характере пожертвований.

Кроме того, Акт дает определение партии. В соответствии со ст. 40 под партией понимается любая организация либо лицо, которые выдвигают кандидата для участия в выборах. Впервые в истории британского законодательства термин «политическая партия» появился в Акте о регистрации политических партий 1998 г. В отличие от российского законодательства партия может иметь любой количественный состав и даже состоять из одного человека. Любая партия должна быть зарегистрирована в Избирательной комиссии. Лишь зарегистрированные политические партии могут давать описание своей платформы и указывать дополнительную информацию в избирательном бюллетене.

Индивидуальные лица и группы, не прошедшие регистрацию в Избирательной комиссии, могут указываться в бюллетенях либо как «независимые», либо вообще без детализации. Кроме того, Закон запрещает телерадиовещательным компаниям транслировать информацию о незарегистрированных партиях (ст. 37).

Сфера действия Акта о политических партиях, выборах и референ-

73

думах 2000 г. распространяется практически на все выборы на территории Великобритании, а именно на общенациональные парламентские выборы, выборы в Европейский Парламент, выборы в Парламент Шотландии, Национальное собрание Уэльса, Национальное собрание Северной Ирландии, а также выборы местных органов власти.

Единственное исключение составляют выборы на уровне приходов и общин (parish or community elections).

Порядок регистрации партий устанавливается в гл. 2 Акта. Согласно ст. 22 правом на выдвижение кандидатов на выборах об-

ладают исключительно лица, которые выступают от имени зарегистрированной и отвечающей установленным требованиям партии, либо лица, которые не желают представлять какую-либо партию, а также сами партии, зарегистрированные и отвечающие установленным требованиям, при условии, что выборы предусматривают возможность их выдвижения.

Часть 3 ст. 22 устанавливает, что лицом, не желающим представлять какую-либо партию, считается лицо, которое в документе о выдвижении кандидата указало, что кандидат выступает как «независимый». Если кандидат является спикером Палаты общин, то в соответствующем документе он должен быть обозначен как «спикер, претендующий на переизбрание». Кандидаты могут не указывать своей принадлежности к какой-либо партии.

Лицо, выступающее от имени зарегистрированной и отвечающей установленным требованиям партии, считается таковым только в том случае, если в документе о выдвижении кандидата содержится соответствующая отметка, заверенная должностным лицом, отвечающим за выдвижение кандидатов соответствующей партии (ч. 6 ст. 22).

Политическая партия считается зарегистрированной и соответствующей установленным требованиям лишь при условии, что до мо-

мента объявления дня выборов (last day for publication of notice of the election) она была включена в реестр политических партий Великобритании или, соответственно, в реестр партий Северной Ирландии, которые ведет Избирательная комиссия (ч. 2 ст. 22).

До принятия Акта о политических партиях, выборах и референдумах 2000 г. основным законодательным актом в сфере регистрации партий был Акт о регистрации политических партий 1У98 г., в соот-

74

ветствии с которым полномочие по ведению реестра политических партий было передано бюро по регистрации акционерных компаний. С 2000 г. были введены новые реестры, обязанностями по ведению которых была наделена Избирательная комиссия. Было введено два реестра:

1)реестр партий Великобритании, в который включаются партии, которые желают участвовать в выборах на территории Англии, Шотландии или Уэльса;

2)реестр партий Северной Ирландии, в который, соответственно, подлежат включению партии, претендующие на участие в выборах на территории Ирландии.

В реестрах указывается территория, на которой предполагается участие такой партии, а также делается соответствующая отметка, если партия имеет статус «малой партии».

Группы лиц, которые желают зарегистрироваться в качестве политической партии, могут по своему выбору зарегистрироваться в реестре партий Великобритании или реестре Северной Ирландии, либо в обоих реестрах. Если партия желает зарегистрироваться в реестре Великобритании, то она имеет право заявить об участии в выборах одновременно в Англии, Шотландии и Уэльсе, либо в одном, либо в двух из указанных регионов.

В том случае, если партия желает зарегистрироваться в двух реестрах — Великобритании и Северной Ирландии, то она обязана учредить два зарегистрированных подразделения в каждом из них. При этом партия должна обеспечить раздельное ведение финансов указанными подразделениями.

Политическая партия имеет право участвовать в выборах только в тех регионах, в которых она была зарегистрирована.

Кроме того, партия решает, будет ли она вести финансы самостоятельно и в полном объеме или учредит «отчетные единицы», которые будут вести собственный баланс и обладать финансовой независимостью от основной организации (например, представительство национальной партии в избирательном округе).

Для регистрации партия представляет в Избирательную комиссию заявление с указанием:

1)названия партии;

75

2)не менее двух своих должностных лиц;

3)территории, на которой партия предполагает действовать;

4)будут ли в составе партии образованы «отчетные единицы». Кроме того, партия представляет копию устава, схему финансиро-

вания и вносит плату в размере 150 фунтов стерлингов.

Особое внимание в Акте о политических партиях, выборах и референдумах 2000 г. уделяется составу высшего руководства партий и их полномочиям. В каждой политической партии должны действовать следующие зарегистрированные должностные лица:

1)лидер партии;

2)должностное лицо по выдвижению кандидатов (nominating of-

ficer);

3)казначей партии.

Лидер партии вправе одновременно выполнять функции должностного лица по выдвижению кандидатов. Лидер партии либо осуществляет общее руководство партии, либо руководит отдельным направлением ее деятельности.

Должностное лицо по выдвижению кандидатов отвечает за:

1)предоставление представителями партии списков кандидатов на выборах;

2)выдачу сертификатов, удостоверяющих права, установленные в ч. 6 ст. 22 Акта (подтверждающие права лиц, выступающих от имени партии);

3)утверждение описания эмблем, которые используются при выдвижении кандидатов, а также в избирательных бюллетенях на выборах.

В обязанности казначея входит прежде всего контроль за соблюдением положений законодательства о финансовой отчетности партии и пожертвованиях, а также за расходами, связанными с избирательной компанией.

По общему правилу в случае смерти казначея или прекращения им своих полномочий по какой-либо другой причине и до назначения на этот пост другого лица все полномочия в сфере финансов партии осуществляются лидером партии.

Статья 24 Акта устанавливает запрет на регистрацию в качестве казначея лица, которое за последние пять лет привлекалось к ответ-

77

b)содержит более шести слов;

c)носит непристойный или оскорбительный характер;

d) включает слова, публикация которых может рассматриваться как совершение преступления;

e) содержит любые символы, отличные от латинского шрифта;

f) содержит слова, использование которых запрещено приказом министра, изданным после консультаций с Комиссией.

В случае, если в Избирательную комиссию поступают одновременно два или более заявлений о регистрации партий с одинаковыми наименованиями, то она принимает решение исходя из времени подачи заявки и в зависимости от того, какая партия, по ее мнению, имеет большие основания носить предложенное наименование.

После принятия заявления Избирательная комиссия вносит партию в реестр партий Великобритании или Северной Ирландии с указанием даты регистрации и подробного описания в соответствии с требованиями Приложения 4 к Акту.

Заявление может включать просьбу о регистрации до трех графических изображений эмблем или знаков партии, которые будут указываться в избирательных бюллетенях. Порядок утверждения и основания для отказа в регистрации эмблем аналогичны основаниям, содержащимся в ст. 28 Акта.

Партии имеют право обратиться в Избирательную комиссию с требованием изменить информацию, включенную в реестр, в том числе об изменении своего названия, территории или территорий, на которых партия предполагала участвовать в выборах, дополнения, изменения или замены эмблемы и др. Основанием для отказа в регистрации изменений может служить нарушение указанных выше условий либо потенциальная угроза введения избирателей в заблуждение.

О всех существенных изменениях в составе или положении партии, которые могут привести к несоответствию с информацией в реестре, лицо, зарегистрированное в качестве казначея, обязано сообщать в Избирательную комиссию.

Существенными признаются изменения:

1) в составе зарегистрированных должностных лиц или названии партии; *

2) домашних адресов зарегистрированных должностных лиц;

78

3)адреса штаб-квартиры партии или почтового адреса;

4)состава казначеев и других зарегистрированных должностных лиц отчетных единиц, а также адреса и наименования отчетных единиц.

В случае изменения в составе должностных лиц по причине смерти или по другим причинам казначей обязан уведомить об этом Избирательную комиссию в течение двух недель, а в остальных случаях — в пределах 28 дней.

Кроме того, в соответствии со ст. 32 Акта казначей обязан каждый год подтверждать достоверность содержащейся в реестрах информации.

Акт устанавливает ограниченный перечень оснований, по которым партия может быть исключена из реестра. В частности, Избирательная комиссия исключает партию из реестра:

1)по заявлению самой партии;

2) в случае, если она заявляет о том, что не предполагает выдвижение кандидатов на выборах (ч. 2 ст. 33).

Вместе с тем после исключения партии из реестра Избирательная комиссия до конца финансового года должна рассматривать запись о такой партии как существующую.

Определенной спецификой отличается регистрация партий, которые предполагают участвовать в местных выборах на уровне приходов и общин. Такие партии в Акте носят название «малых партий» (minor parties). В соответствии с положениями ст. 34 Акта на такие партии не распространяются требования закона о казначее и должностном лице по проведении выборной компании, а также требования о представлении схемы финансирования и особенностях регистрации партий с отчетными единицами. Акт закрепляет также ряд особенностей в сфере отчетности. Так, ч. 3 ст. 34 устанавливает, что лидер такой партии ежегодно обязан представлять в Избирательную комиссию отчет с подтверждением правильности и полноты информации, содержащейся в реестре, а в случае необходимости представить заявление о внесении изменений в реестр согласно ст. 30 или уведомление об изменении в составе должностных лиц партии в соответствии со ст. 31. Если партия решает принять участие в других выборах и подает соответствующее заявление согласно положениям ст. 30, то Акт рас-

79

пространяется на такую партию в полном объеме.

§ 2. Правовой статус кандидатов

Пассивное избирательное право. Право быть избранным в Велико-

британии предоставляется лицам, достигшим возраста 21 года и имеющим гражданство либо Великобритании, либо одной из стран Содружества или Республики Ирландия. Граждане стран Европейского Союза не могут быть избраны в Парламент. Вместе с тем следует отметить, что граждане стран ЕС могут быть избраны в Парламент Шотландии и в Ассамблеи Уэльса и Северной Ирландии.

Не вправе баллотироваться на выборы в Парламент Великобритании:

1)лица, на которых распространяется действие приказа о банкротстве (bankruptcy restriction order) в Англии или Уэльсе1, которые были признаны в судебном порядке банкротами в Северной Ирландии, и лица, чья собственность была конфискована (sequestrated) в Шотландии;

2)лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы сроком свыше 12 месяцев;

3)некоторые категории лиц, занятых на службе Короны. В част-

ности:

a) государственные гражданские служащие; b) служащие полиции;

c) военнослужащие;

d) руководители коммерческих компаний, назначаемые государством (например, Би-би-си, Независимое телевизионное управление (НТУ), Управление национализированной промышленности);

e) судьи;

f) члены законодательных органов государственной власти стран, не входящих в Содружество (за исключением Республики Ирландия);

g) лица, признанные виновными в совершении определенных правонарушений в сфере избирательного законодательства;

h) наследственные пэры, которые участвуют в заседаниях Палаты лордов с правом голоса;

i) епископы (духовные лорды), наделенные правом участвовать и голосовать на заседаниях Палаты лордов.

80

Подробный перечень должностей, которые несовместимы с членством в Палате представителей, устанавливается в Приложении 1 к Акту о требованиях, предъявляемых к членам Палаты общин 1975 г.

(House of Commons Disqualification Act 1975). Право вносить измене-

ния в этот перечень предоставлено Правительству.

Следует отметить, что в последние годы прослеживается тенденция к либерализации законодательства, устанавливающего требования к кандидатам. Во-первых, после принятия Акта о Палате лордов 1999 г. пассивное избирательное право было предоставлено всем наследственным пэрам, за исключением 92 пэров, которые продолжают работу в Палате лордов (ст. 2)1. Во-вторых, с принятием в 2001 г. Акта о Палате общин (об отмене ограничений для духовенства) (House of Commons (Removal of Clergy Disqualification) Act 2001) право быть избранными в Парламент было предоставлено служителям клира (за исключением духовных лордов)2.

Отдельного внимания заслуживает рассмотрение особого статуса Республики Ирландия. Как уже отмечалось, в Палату представителей не могут входить граждане государств, не входящих в состав Содружества. Вместе с тем в 2000 г. такое право было предоставлено гражданам Республики Ирландия. Напомним, что Ирландия вышла из Содружества еще в 1949 г., и не смотря на то, что в прессе время от времени появляются материалы о возобновлении ее членства3, по всей видимости, в ближайшие годы этого не произойдет. Таким образом, решение, принятое в 2000 г., является абсолютно беспрецедентным. Дело в том, что еще в Акте о престолонаследии 1701 г. с последующими изменениями содержалась норма, запрещающая иностранцам становиться членами Палаты представителей. Ирландия же после ее выхода из Содружества фактически стала иностранным государством. Но несмотря на это для целей выборов граждане Ирландии были выведены из категории иностранцев.

Порядок выдвижения кандидатов. Процесс выдвижения кандидата на выборах начинается с подачи пакета документов на выдвижение (nomination papers), которые любой гражданин может получить у лица, исполняющего обязанности Уполномоченного по выборам (acting returning officer) в Англии и Уэльсе или Уполномоченного по выборам

(returning officer) в Шотландии.