Современные избирательные системы т.1 - Великобритания, Канада, Мексика, Польша

21

должно быть свободным».

В1694 г. был принят Трехгодичный акт, установивший, что Парламент должен созываться минимум раз в три года, а в 1707 г. — Акт об устроении, которые вместе с Биллем о правах составили основную часть английской Конституции.

К началу XVIII в. сложились основные элементы избирательной системы, для которой были характерны высокие имущественные и земельные цензы. За ее сохранение неизменно выступали политические партии, представленные в Парламенте (тори и виги) и состоявшие в основном из представителей аристократии. Достаточно сказать, что с 1688 по 1832 г. число граждан, наделенных правом голоса на выборах в Палату, не превышало 10%.

Главной опорой аристократии были так называемые «карманные»

и«гнилые» местечки, посылавшие своих представителей в Парламент в соответствии с королевскими грамотами, полученными еще в Средние века. Повсеместно была распространена практика подкупа избирателей и членов Палаты представителей.

В1716 г. был принят закон, увеличивший срок полномочий членов нижней палаты с трех до семи лет и обеспечивший тем самым независимость Парламента от избирателей. Заседания Парламента проходили тайно, лица, разглашавшие парламентские прения, подвергались преследованию.

Перемены наступили в конце XVIII — начале XIX в. В Великобритании началось бурное развитие промышленности, результатом которого стало исчезновение мелких ремесленных производств, появление индустриальных центров. Лондон превратился в торговый и финансовый центр. Новые промышленные центры, сосредоточенные в первую очередь в городах, требовали участия в управлении страны. Эту цель можно было достичь только посредством реформирования системы представительства.

Первым Актом, направленным на совершенствование системы представительства, стал Акт о реформе 1832 г. (Акт о Великой реформе — Great Reform Art 1832). Главным итогом принятия Акта стало перераспределение доли представительства в ряде избирательных округов и расширение круга лиц, обладающих правом голоса. Закон содержал подробнейшие карты и планы Великобритании с указанием

22

численности населения отдельных районов, городов и приходов и устанавливал четкие границы избирательных округов. Эти документы стали бесценным источником для историков.

Всоответствии с Актом о реформе 1832 г. большинство «гнилых»

и«карманных» местечек были ликвидированы. Акт установил следующее.

1. Всякое из местечек, перечисленных в списке под буквой А (всего 56), от и после окончания полномочий данного Парламента прекращает посылать депутатов в Парламент.

2. Каждое местечко, перечисленное в списке В (всего 30), посылает только по одному депутату.

3.Каждое местечко, названное в списке С (всего 22), будет посылать двух депутатов в Парламент.

4.Каждое местечко, названное в списке D (всего 20), будет посылать одного депутата в Парламент.

В список А вошли местечки с населением менее 2000 человек. В округах с населением меньше 4000 человек квота представительства сократилась до одного депутата. Отдельного внимания заслуживает список С, в который вошли такие города, как Манчестер, Бирмингем, Лидс, Шеффилд и другие. В результате посредством перераспределения квоты представительства промышленным городам были отданы 142 места в Парламенте.

Закон оставил в силе старый ценз пассивного избирательного права. Кандидатами в Парламент могли стать только землевладельцы с годовой рентой не менее чем в 300 фунтов стерлингов.

Вместе с тем значительные изменения претерпело активное избирательное право. Теперь мужчины-собственники, платившие ренту в размере десяти фунтов стерлингов и более (или двух фунтов для сельской местности), получили право голоса. Право голоса было предоставлено также «копигольдерам» («землевладельцам на праве копии»

—copyhold tenure1), а также срочным арендаторам (leaseholders) и

бессрочным арендаторам (tenants-at-will).

Статьи 18—27 были посвящены особым требованиям, предъявляемым к избирателям. В соответствии со ст. 18 «правом избирать рыцаря графства в будущие Парламенты пользуются лишь те фригольдеры, владеющие землей сроком на одну, две или несколько жизней, владе-

23

ния которых приносят ежегодный доход не менее десяти фунтов...». «Всякий мужчина, достигший установленного законом возраста и

не ограниченный в правах, владеющий земельным участком на праве копии или обычном основании сроком на одну или несколько жизней, с доходом не менее десяти фунтов в год, за вычетом всех причитающихся рент, платежей, также имеет право избирать рыцаря графства»

(ст. 19).

«Всякий мужчина, достигший установленного законом возраста и не ограниченный в правах, имеющий какую-либо аренду или держание — будь то фригольд, копигольд или обычное держание сроком не менее чем на 60 лет с чистым доходом не менее десяти фунтов, или владеющий землей или арендующий землю по соглашению с уплатой годовой ренты не менее 50 фунтов... также имеет право выбирать в будущие Парламенты рыцаря графства...» (ст. 20).

«В городах... посылающих одного или нескольких депутатов Парламента, правом избрания пользуется всякий мужчина, достигший установленного законом возраста, не пораженный в правах и являющийся собственником или съемщиком дома, приносящего доход не менее 10 фунтов в год... при условии уплаты налога на бедных и прочих установленных налогов» (ст. 27)1.

Врезультате избирательной реформы число избирателей было увеличено до 20% совершеннолетнего мужского населения. Таким образом, Закон 1832 г. сделал серьезную уступку промышленной буржуазии, вырвав из рук земельной аристократии политическую монополию

исделав первый шаг к становлению принципа равенства избирательных прав.

Важным следствием реформы 1832 г. стало преобразование политических партий. Тори были переименованы в партию консерваторов, виги — в партию либералов. После принятия Закона появилась необходимость регистрации избирателей и составления избирательных списков. Эти функции взяли на себя постоянные члены партий, объединившиеся на местах в партийные организации.

В1835 г. была осуществлена и реформа городского самоуправления, в частности, были созданы советы городов, которые осуществляли управление городским имуществом, осуществляли контроль за полицией, издавали постановления для охраны порядка. Положение в

24

графствах и приходах не изменилось, там по-прежнему основной властью были мировые судьи.

Несмотря на достаточно либеральное избирательное законодательство, Парламент Великобритании оставался под контролем узкой прослойки аристократии и промышленной буржуазии. Рабочие и мелкая буржуазия были лишены избирательных прав. Сохранились и значительные диспропорции между избирательными округами.

В результате в 1836 г. начало формироваться новое движение — чартизм (chartism), которое получило свое название благодаря борьбе за введение «Народной хартии» (People's Charter). Создание движения было вызвано прежде всего тяжелым экономическим положением рабочих и их недовольством парламентской реформой 1832 г., не давшей им никаких политических прав. В 1838 г. чартисты выдвинули шесть требований:

1)всеобщее избирательное право для мужчин, достигших 21 года

ипроживших в определенном приходе не менее шести месяцев;

2)отмена имущественного ценза для кандидатов в депутаты Парламента;

3)равное представительство и равные избирательные округа;

4)ежегодные выборы в Парламент;

5)вознаграждение труда депутатов;

6)тайное голосование.

Ни одно из названных требований не было выполнено. Хартии, которые вносились в Палату представителей чартистами в 1832, 1842 и 1848 гг., были отклонены.

После долгой борьбы зарождающихся профсоюзов, а также мелкой буржуазии в 1867 г. был принят новый Акт о реформировании, который продолжил преобразования 1832 г. 11 местечек были лишены права выбора депутатов в Палату общин, а 35 местечек сохранили право выбора лишь одного депутата. 42 места в Парламенте были переданы от округов с непропорционально высоким уровнем представительства Лондону и ряду других промышленных городов. Новый закон значительно изменил избирательное право жителей городов: оно предоставлялось всем владельцам или съемщикам домов, уплатившим налог в пользу бедных, и квартиронанимателям, уплатившим в год не меньше 10 фунтов стерлингов арендной платы (при цензе оседлости

25

один год).

Вграфствах право голоса получили землевладельцы, имеющие не менее пяти фунтов стерлингов годового дохода, а также наниматели или владельцы помещений с доходностью не ниже 12 фунтов стерлингов.

Одним из принципиальных нововведений Акта 1867 г. стало закрепление оговорки о том, что непосредственным плательщиком налогов в пользу бедных считаются не только домовладельцы, но и наниматели, которые вносят его не самостоятельно, а через своего домовладельца. Благодаря этому в избирательные списки были включены не только домовладельцы, но и все их жильцы. Таким образом, избирательные списки расширились за счет мелкой буржуазии, ремесленников и рабочих. Впервые некоторые представители рабочего класса получили возможность голосовать на выборах, что потребовало выработки новых подходов в предвыборных кампаниях кандидатов. В итоге электорат увеличился до 32% мужского населения (порядка 5 млн. человек).

Вконце XIX в. продолжился процесс либерализации и демократизации избирательного законодательства.

В1872 г. была введена система тайного голосования (Акт о тайном голосовании 1872 г.).

Акт о бесчестных и незаконных действиях 1883 г. (Corrupt and Illegal Practises Act 1883) установил перечень избирательных преступлений и ужесточил наказание за их совершение. К их числу был отнесен

иподкуп избирателей. Кроме того, Акт установил лимит средств, которые могут быть потрачены на выборах, и закрепил правила публичной отчетности при проведении избирательных кампаний.

Акт о праве участвовать в выборах 1884 г. (The Franchise Act 1884)

иАкт о перераспределении мест 1885 г. (Redistribution of Seats Act 1885), получившие название Третьего акта о реформировании, позволили увеличить электорат до 56% мужского населения. Имущественный ценз в городах был отменен, а в графствах право голоса получили мелкие арендаторы на тех условиях, которые предъявлялись к городским жителям в соответствии с реформой 1867 г. Акт 1885 г. произвел новое перераспределение мест: 105 местечек с числом жителей менее 16 тыс. человек лишились самостоятельного представительства; горо-

26

да с населением менее 57 тыс. жителей получили по одному месту. Города и графства были разделены на округа (округ охватывал 50—54 тыс. жителей), выбиравшие по одному депутату.

В1888 г. по инициативе консерваторов была проведена новая реформа местного управления. На графства была распространена система самоуправления, установленная в 1835 г. в городах. Созданным в графствах выборным советам была передана вся административная власть. За мировыми судьями сохранились лишь судебные функции. В приходах с населением более 300 жителей также создавались выборные советы. В результате реформы местное самоуправление перешло от аристократии к буржуазии.

§2. Реформы избирательного права в XX в.

В1918 г. был принят первый Акт о народном представительстве, который предоставил избирательное право всем лицам мужского пола по достижении ими возраста 21 года. Имущественные цензы фактически были упразднены. Кроме того, активное избирательное право было впервые предоставлено женщинам по достижении 30 лет и при условии, что они владели недвижимым имуществом с доходом не менее 5 фунтов стерлингов либо состояли в браке с лицом, удовлетворяющим указанному требованию. Кроме того, Акт ввел практику проведения общих выборов в течение одного дня (ранее процесс голосования мог продолжаться неделями) и окончательно учредил единый реестр избирателей, обновляемый раз в год. В тот же год был принят Акт о праве женщин быть избранными в Парламент (Parliamentary Qualification of Women Act 1918), который предоставил всем женщинам, достигшим возраста 30 лет, пассивное избирательное право. Первой женщиной, избранной в 1919 г. в Парламент, стала Нэнси Астор.

В1928 г. Акт о равном избиральном праве (Equal Franchise Act 1928) снизил возрастной ценз для женщин с 30 до 21 года, впервые установив равные избирательные права мужчин и женщин.

В1949 г. новый Акт о народном представительстве упразднил право дополнительного голоса для университетских избирательных округов и собственников предприятий. В 1969 г. в связи с принятием Акта

ореформе семейного права 1969 г. (The Family Law Reform Act 1969)

27

возраст избирателей был снижен с 21 года до 18 лет.

В1985 г. Акт о народном представительстве предоставил право голоса британским гражданам, находящимся за рубежом в течение пяти лет с момента их отъезда. К 1989 г. этот срок был увеличен до 20 лет,

иправо голоса получили также граждане, которые на момент отъезда еще не достигли необходимого возраста.

Дальнейшее развитие избирательного законодательства Великобритании было связано с приходом к власти Лейбористской партии, развернувшей кампанию за проведение конституционных реформ. До конца 1990-х гг. в Великобритании существовало всего три вида выборов - общие выборы, местные выборы и выборы в Европейский Парламент. Большая часть выборов проходила по мажоритарной системе относительного большинства. Единственное исключение составляла Северная Ирландия, в которой местные и европейские выборы проходили по системе единого передаваемого голоса, сочетавшей в себе элементы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. В ходе конституционной реформы лейбористов избирательная система Великобритании коренным образом изменилась. Были учреждены представительные органы власти в Шотландии и Уэльсе, введены выборы мэров, начали применяться новые смешанные избирательные системы с элементами пропорциональности. Об особенностях новых избирательных систем и статусе автономий мы расскажем ниже.

Акт о народном представительстве 2000 г. внес ряд изменений в Акт о народном представительстве 1983 г., лишив права голоса лиц, находящихся в психиатрических лечебницах, и установил обязанность по оказанию помощи лицам с физическими недостатками.

В2000 г. был принят Акт о политических партиях, выборах и референдумах, который учредил Избирательную комиссию, в обязанности которой вошли вопросы проведения выборов и референдумов, контроля за финансовой деятельностью партий и установления границ избирательных округов. Впервые подробно были урегулированы финансовые аспекты деятельности политических партий, введена их обязательная регистрация. Кроме того, Акт снизил с 20 до 15 лет тот срок, в течение которого могут голосовать граждане Великобритании, уехавшие за рубеж.

28

§ 3. Регионализм и избирательное право Великобритании

Наряду с историческими особенностями, специфика избирательной системы Великобритании объясняется также сложной системой регионализма, или территориальной организации публичной власти. С точки зрения государственного устройства Великобритания представляет собой сложное унитарное государство, которое включает в себя как простые административно-территориальные единицы, так и относительно обособленные образования — автономии. В теории государства и права под автономией понимается предоставление отдельной части или всем частям государства той или иной формы самостоятельности или самоуправления в определенной сфере. В случае предоставления той или иной территориальной единице автономии устанавливается определенный порядок распределения властных полномочий между регионами и центром. Дробление суверенитета при этом не происходит.

Исторически статус автономии, как правило, предоставляется регионам с особой религиозной, культурной или этнической спецификой.

ВВеликобритании автономии носят, прежде всего, национальный характер. Впрочем, отметим, что английские правоведы вместо термина «автономия» предпочитают использовать термин «деволюция» (от англ. devolution — делегирование власти), которое более полно отражает специфику этого явления — передачи Правительством определенных властных полномочий отдельным частям Королевства при полном сохранении суверенитета центра.

Различают две основные формы деволюции:

— законодательную, при которой предоставляется право осуществлять нормативное регулирование определенного круга отношений;

— административную, под которой подразумевают передачу региональным властям права реализовывать общегосударственную политику в определенной сфере с учетом региональных особенностей.

ВВеликобритании статусом автономий наделены три из четырех регионов — Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Вместе с тем

29

каждая из указанных автономий обладает своей спецификой и правовая основа деволюции в них значительно различается.

Уэльс и Шотландия исторически вошли в состав британского государства на условиях административной деволюции. Региональные органы власти не обладали правом законотворчества, и их полномочия сводились, прежде всего, к управлению внутренними делами и корректировке актов органов государственной власти с учетом региональной специфики. При этом по сравнению с Уэльсом Шотландия обладала значительно большими правами. Это объяснялось особенностями становления государственности в Великобритании, которая сформировалась на конституционно-правовой основе в результате объединения Шотландии и Англии. Шотландия имела возможность закрепить особые условия вхождения в союз и в результате сохранила свою правовую и образовательную системы, особую форму местного управления и свою церковь. С 1998 г., когда в Шотландии был учрежден свой Парламент, этот регион получил фактически статус политической автономии. Уэльс же в силу как исторических обстоятельств, а именно насильственного присоединения в XVI в., так и политических причин (в начале XVIII в. Парламент Великобритании принял решение распространить понятие Англии и на Уэльс), обладал ограниченными полномочиями.

Что же касается Северной Ирландии, то этот регион вошел в состав Соединенного королевства наряду с Великобританией и поэтому изначально обладал многими чертами политической автономии, в том числе в виде законодательной деволюции.

В той или иной форме инициативы по наделению Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии правом на самостоятельную законодательную деятельность появлялись начиная с XIX в., но лишь в конце 90-х гг. XX в. лейбористам удалось воплотить их в жизнь.

Правительство «новых лейбористов», которое пришло к власти в 1997 г. под руководством Тони Блэра, провозгласило деволюции одной из приоритетных задач конституционной реформы. Во исполнение этой задачи уже через год были приняты три закона: Акт о Шотландии 1998 г., Акт о правительстве Уэльса 1998 г. и Акт о Северной Ирландии 1998 г. В соответствии с указанными актами автономии были наделены различным уровнем самостоятельности.

30

С тем чтобы удостовериться в поддержке населения, Правительство быстро провело через Парламент Акт о референдумах 1997 г., и уже в сентябре 1997 г. в Шотландии и Уэльсе состоялись референдумы по вопросу о предоставлении законодательной деволюции.

Шотландия

Результаты референдума показали огромную поддержку среди населения не только идеи создания Парламента Шотландии (за — 74,3% голосов), но и возможности Парламента регулировать вопросы налогообложения (за — 63,5%).

После референдума в сентябре 1997 г. правительство продолжило активные действия по оформлению законодательной деволюции. В декабре того же года в Палату общин был внесен проект Акта о Шотландии. Лейбористское большинство обеспечило его принятие в обеих Палатах, и в ноябре 1998 г. проект получил одобрение Короны. Первая его статья учредила Парламент Шотландии. Таким образом, впервые с 1707 г. Шотландия получила законодательный орган, наделенный правом принимать акты первичного законодательства (primary legislation).

Первые выборы в Парламент прошли в мае 1999 г., а первое заседание Палаты состоялось в июле того же года. В отличие от Вестминстерского Парламента Парламент Шотландии в Эдинбурге является однопалатным органом законодательной власти. В состав Парламента входят 129 членов, избираемых на четыре года. Выборы проходят по смешанной избирательной системе, которая предоставляет каждому избирателю два голоса: один за члена парламента от избирательного округа и один «региональный» голос за политическую партию или независимого кандидата. 73 места в Парламенте занимают депутаты, избранные по одномандатным округам (по мажоритарной системе относительного большинства), и 56 предоставлены 8 регионам, по 7 членов от каждого (по пропорциональной системе).

На выборах 1999 г. лейбористы получили 56 мест, Шотландская национальная партия — 35 мест, консерваторы — 18, либеральные демократы — 17. Таким образом, ни одна партия не получила абсолютного большинства мест, и первое правительство стало коалиционным, объединив лейбористов и либеральных демократов.