Современные избирательные системы т.1 - Великобритания, Канада, Мексика, Польша

31

Выборы в шотландский Парламент в 2003 г. практически повторили расклад политических сил: лейбористы смогли завоевать 50 мест, шотландские националисты — 27, консерваторы — 18, либеральные демократы — 17.

С принятием Акта о Шотландии 1997 г. значительно изменились возможности по изданию первичного и делегированного законодательства. До 1 июля 1999 г. (даты вступления закона в силу) первичное законодательство находилось в ведении Соединенного Королевства. С 1999 г. правом издания актов первичного законодательства стали обладать как Парламент Великобритании, так и Парламент Шотландии. Предметы их ведения установлены в Акте о Шотландии (ст. 29 и 30, а также Приложения 4 и 5). Акт устанавливает, прежде всего, предметы ведения Короны (резервные полномочия). При этом ст. 30 закрепляет правило, согласно которому Корона вправе вносить любые изменения, которые сочтет необходимыми, в предметы ведения, установленные законом. Статья 29 устанавливает, что акт Парламента становится законом лишь в том случае, если он принят в пределах установленной компетенции, не относится к резервным полномочиям Короны, не затрагивает интересы и не распространяет свое действие на другие территории Соединенного Королевства, не противоречит нормам международного права и права Европейского Союза.

Приложение 5 относит к резервным полномочиям Короны конституционные вопросы, вопросы, связанные с регистрацией политических партий, международные отношения, вопросы государственной службы, национальную безопасность и оборону, финансовую, налоговую и денежно-кредитную политику, выборы в Парламент Великобритании и Европейский парламент, а также некоторые вопросы энергетики, транспорта, торговли и промышленности, социальной безопасности, трудоустройства и здравоохранения.

В порядке законодательной деволюции шотландский Парламент наделен полномочиями принимать законы в сфере образования, местного управления, строительства, туризма, гражданского и уголовного права, экономического развития региона, сельского хозяйства и спорта. Кроме того, Парламент Шотландии вправе изменять в установленных пределах базовый ставки налогов (гл. IV Акта).

32

Уэльс

Принятие в 1998 г. Акта о Правительстве Уэльса стало результатом наметившихся противоречий в период правления консерваторов с 1979 по 1997 г. За эти годы политическая ситуация в Уэльсе претерпела значительные изменения и по ряду вопросов стала расходиться с политикой Лондона. В результате, несмотря на то, что движение за предоставление большей автономии Уэльсу было менее масштабным, нежели в Шотландии, лейбористы пришли к выводу о необходимости предоставления ему ограниченной самостоятельности. На референдуме, который состоялся 18 сентября 1997 г., 50,3% населения высказались за создание органа представительной власти в Уэльсе.

Национальное собрание Уэльса было учреждено в Кардифе в мае 1999 г. В его состав входят 60 выборных членов под руководством Первого секретаря и кабинета министров. В Уэльсе, как и в Шотландии, используется смешанная избирательная система. 40 членов избираются на основе мажоритарной системы относительного большинства, 20 членов — по пропорциональной системе (по 4 человека от каждого из 5 округов, учрежденных для выборов в Европейский Парламент). На первых выборах расклад сил оказался следующим: лейбористы получили 28 мест, Плайд Камри (националистическая партия)

— 17, консерваторы — 9, либеральные демократы — 6. В отличие от Шотландии здесь было сформировано лейбористское правительство меньшинства.

Вторые выборы в Уэльсе состоялись 1 мая 2003 г. Ровно половину мест получили лейбористы (30 мест). Плайд Камри получила 12 мест, консерваторы — 11, либеральные демократы — 6.

Как отмечалось ранее, полномочия Национального собрания Уэльса были значительно скуднее в сравнении с теми, что были предоставлены Шотландии. Так, Национальное собрание не имеет права издавать акты первичного законодательства. Полномочия в сфере делегированного законодательства ограничиваются вопросами туризма, культуры, древних памятников, скоростных трасс, здравоохранения, образования, транспорта, сельского хозяйства, спорта и развлечений, водных ресурсов, экологии, а также вопросами валлийского языка (Приложение 2 к Акту). Но несмотря на столь незначительные полномочия нельзя не учитывать ту символическую роль, которую играет

33

создание Национального собрания Уэльса. Впервые за последние 700 лет Уэльс получил представительный орган власти.

Северная Ирландия

Процесс развития деволюции в Северной Ирландии был гораздо сложнее и тоньше, чем в Шотландии и Уэльсе. Проблемы конца 1960- х гг., связанные с сепаратистскими и националистическими движениями, а также религиозная вражда межу католиками и протестантами предопределили необходимость проведения осторожной политики со стороны британского Правительства в отношении юнионистских и националистических партий.

Исторически Северная Ирландия обладала правом самоуправления в период с 1921 г., когда вступил в силу Акт о Правительстве Ирландии 1920 г., и до 1972 г., когда самоуправление было упразднено и британское правительство ввело в Ирландии режим прямого правления. За это время Парламент Северной Ирландии (Стормонт) обладал всеми правами полноценной законодательной деволюции. Лишение Парламента законодательной автономии было вызвано эскалацией насилия и террора конца 1960-х гг.

В 1973 г. была предпринята попытка вернуть Северной Ирландии права законодательной деволюции. Была учреждена Ассамблея Северной Ирландии, которая просуществовала всего пять месяцев. Прямое правление было вновь восстановлено в 1974 г., что привело к новым всплескам беспорядков. В течении 1980—1990-х гг. продолжались переговоры с различными политическими партиями Северной Ирландии с тем, чтобы положить конец насилию и выработать приемлемые для всех заинтересованных сторон пути предоставления самоуправления. Наконец, в 1998 г. было принято Белфастское соглашение (соглашение Страстной пятницы), которое сформировало основу и главные принципы новой системы самоуправления. Мирный договор был утвержден на референдуме 22 мая 1998 г. Принятый в 1998 г. Акт о выборах в Северной Ирландии заложил основы избирательного процесса при выборах Национального собрания, а Акт о Северной Ирландии 1998 г. урегулировал процесс передачи полномочий новому законодательному органу.

Первые выборы в Национальное собрание Северной Ирландии

34

прошли в июне 1998 г. по пропорциональной системе голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения (single transferable vote system of proportional representation). Было образовано 18 избиратель-

ных округов, от каждого из которых избирались по шесть членов Национального собрания (всего 108 членов). На первом заседании были избраны Премьер-министр и заместитель Премьер-министра, а также назначены 10 министров. Вместе 12 министров составили Исполнительный комитет, в обязанности которого входит рассмотрение вопросов, относящихся одновременно к компетенции нескольких министерств и выработке единой региональной политики.

В круг полномочий Национального собрания Северной Ирландии входит право издавать акты первичного законодательства. Вместе с тем предметы ведения Национального собрания описаны в Акте о Северной Ирландии 1998 г. гораздо подробнее, чем в Акте о Шотландии. Первый проводит разделение полномочий на переданные (transferred), забронированные (entrenched), изъятые (excepted) и резервные (reserved), четко определяя компетенцию Национального собрания. К «забронированным» полномочиям ст. 7 Акта о Северной Ирландии 1998 г. относит изменение Акта о правах человека 1998 г. и Акта о Европейских сообществах 1972 г., а также другие конституционные документы. Изъятые из компетенции вопросы (excepted matters) определяются в ст. 6 Акта как вопросы, находящиеся за пределами компетенции Национального собрания. Они перечислены в Приложении 2 к Акту. К резервным пол-' номочиям закон относит вопросы, перечисленные в Приложении 3. По этим вопросам законы могут приниматься исключительно с согласия министра по делам Северной Ирландии (ст. 8). Все остальные полномочия рассматриваются как переданные и полностью входят в законодательную компетенцию Национального собрания.

11 февраля 2000 г. на основе Закона о Северной Ирландии 2000 г. была приостановлена деятельность Ассамблеи и исполнительных органов Северной Ирландии до 30 мая 2000 г., что де-факто установило прямое управление регионом. В дальнейшем еще дважды приостанавливалась деятельность Ассамблеи приказом министра внутренних дел на 24 часа для разрешения кризисных ситуаций: 10 августа и 22 сентября 2001 г.

35

14 октября 2002 г. министр по делам Северной Ирландии вновь приостановил деятельность Национального собрания. Очередные выборы в Национальное собрание прошли 26 ноября 2003 г., однако до настоящего момента деятельность Парламента Северной Ирландии так и не была возобновлена.

§4. Модели избирательных систем Великобритании

Врезультате проведенных реформ в Великобритании сложилось несколько моделей избирательной системы, которые не только конкурируют между собой, но и взаимно обогащают друг друга.

Мажоритарная система относительного большинства. В насто-

ящее время на общегосударственном уровне в Великобритании действует мажоритарная избирательная система относительного большинства, основанная на принципе «первый получает пост» (First-past- the-post). Каждый из 659 избирательных округов представлен в Парламенте одним депутатом. При этом побеждает кандидат, получивший наибольшее число голосов (вне зависимости от того, наберет он более 50% голосов избирателей или нет). Партия, получившая большинство мест в Палате общин, формирует Правительство. Эта система применяется также на местных выборах в Великобритании (за исключением Северной Ирландии).

Она всегда результативна, поскольку в любом случае один из кандидатов наберет относительное большинство голосов. При существующей двухпартийной системе в Парламенте одна из правящих партий, как правило, имеет прочное большинство, формирующее стабильное правительство. К существенным недостаткам системы относится то, что она не дает возможности малым партиями быть представленными

вПарламенте, а также то, что она обусловливает значительные потери голосов избирателей.

Система дополнительного голоса (Supplementary Vote). Эта систе-

ма используется на выборах мэра Лондона, на которых избиратели имеют право подать два голоса в порядке предпочтения. В бюллетене содержится две колонки. Первая — для первичного выбора, а вторая

— для дополнительного. Избиратели сами решают, заполнять вторую колонку или нет. При подсчете голосов кандидат, набравший в первой

36

колонке свыше 50% голосов, считается избранным. Если же ни один из кандидатов не получил более половины голосов избирателей, то остаются два кандидата, набравшие наибольшее число голосов. Затем голоса, поданные за каждого из них во второй колонке, суммируются с голосами из первой. Побеждает тот кандидат, который в сумме получил наибольшее число голосов.

Система голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения (система Единственного передаваемого голоса, Single Transferable Vote (STV)). Используется на выборах в Ассамблею Северной Ирландии, а также на местных выборах и выборах в Европейский Парламент на территории Северной Ирландии.

По мнению экспертов, эта система входит в число наиболее предпочтительных из всех. По системе STY каждый избирательный округ представляется не одним, а несколькими кандидатами (как правило, от трех до шести). Избиратели оценивают кандидатов в порядке предпочтения, проставляя напротив имен кандидатов номера (1, 2, 3 и т. д.). Таким образом, избиратель получает возможность выбора не только партий, но и отдельных кандидатов. Например, избиратель, желающий, чтобы в Парламенте были лучше представлены женщины, может отдать свой голос за всех женщин в бюллетене, не взирая на их партийную принадлежность. Такая система предоставляет избирателям наибольшую свободу выбора.

Если кандидат, которому было отдано первое предпочтение, не нуждается в голосе избирателя, например, если он и так обеспечил свое избрание, либо, напротив, он набрал слишком мало голосов для того, чтобы быть избранным, то такие голоса передаются следующему по предпочтению кандидату.

Система списков (List System). Используется в Великобритании на выборах в Европейский Парламент. Это классическая форма пропорциональной избирательной системы. К ее плюсам относится, прежде всего, справедливая система распределения мест в Парламенте. К минусам — невозможность избирателей голосовать за конкретного кандидата. В Великобритании используется система голосования по закрытым партийным спискам.

Система дополнительного членства (Additional Member System).

По такой системе избираются Парламент Шотландии, Ассамблея

37

Уэльса и Ассамблея Лондона.

Каждому избирателю предоставляется два голоса. Первый голос он отдает за представителя от избирательного округа (по мажоритарной системе). Второй голос — за партию. Таким образом, половина или более мест в выборном органе занимают кандидаты, избранные по мажоритарной системе относительного большинства (по принципу «первый занимает пост»). Оставшаяся часть мест распределяется между партиями по партийным спискам и независимыми кандидатами. Так, если от партии были избраны два кандидата в том избирательном округе, где по пропорциональной системе она должна иметь пять голосов, она получает дополнительные три места, которые передаются ее кандидатам по списку.

§ 5. Новые проекты и движение за реформирование избирательной системы

На современном этапе реформа избирательной системы остается в числе приоритетных вопросов политической жизни Великобритании. Введение пропорциональной избирательной системы получает все больше сторонников в Лейбористской партии, а также в таких влиятельных группах, как «Хартия'88» (Charter'88)1 и Общество избирательных реформ (Electoral Reform Society). Актуальность изменения избирательной системы подтверждается и последними выборами 2005 г., на которых лейбористы одержали победу, набрав только 36% голосов избирателей. Консерваторы уступили им немного — только 3% голосов, но при этом получили на 159 депутатских мест меньше, чем лейбористы. В результате перекосов в избирательной системе еще большие потери понесли либеральные демократы.

Такое положение дел вызвало ряд инициатив по реформированию избирательной системы. Национальная информационная компания «Индепендент» учредила проект, получивший название «Кампания за демократию». Был подготовлен текст открытой петиции, который сейчас доступен для подписания всем желающим. Небезынтересно будет привести текст указанной петиции:

«Уважаемый Мр. Блэр Я убежден, что результаты последних выборов, на которых Вы

38

вновь получили возможность сформировать Правительство с перевесом всего в 67 депутатских мест в Палате общин, с общим результатом в 36% голосов избирателей и поддержкой всего 22% электората, являются признаком свержения демократического режима.

Я обращаюсь к Вам с просьбой в период Вашего пребывания на посту премьер-министра безотлагательно провести реформирование избирательной системы, чтобы народ Великобритании мог быть уверен, что их голоса будут учтены и результаты общих выборов будут более полно отражать их интересы...» (Газета «The Independent» от 10

мая 2005 г.)1.

Очевидно, что при столь негативном отношении к действующей избирательной системе со стороны граждан, дальнейшие изменения в избирательном законодательстве становятся неизбежными. По этой причине необходимо более подробно остановиться на вопросе о том, какие факторы влияют на выбор модели реформирования избирательной системы.

Еще на выборах 1997 г. лейбористы включили в свой манифест задачу по совершенствованию избирательной системы. В декабре 1997 г. была учреждена Независимая комиссия по избирательным системам, получившая название комиссии Дженкинса (Jenkins Commission). В октябре 1998 г. Независимая комиссия представила доклад и предложила новую избирательную систему, получившую название AV+ (Система альтернативного голоса плюс, The Alternative Vote Plus) (табл. 3). Она относится к числу смешанных систем и состоит из двух элементов. В первую очередь определяются кандидаты, избранные от избирательных округов. Избиратели имеют право голосовать за кандидатов от разных партий, указывая свои предпочтения. Возможные искажения корректируются на втором этапе — при подсчете голосов по партийным спискам.

Таблица 3

Образец избирательного бюллетеня по системе AV+, предложенной комиссией Дженкинса*

Указанные предложения не были поддержаны Правительством. В манифесте 2001 г. оно даже не упомянуло о необходимости реформирования избирательной системы. Основной причиной столь резкой смены настроений стали неудачные для лейбористов выборы 1998 г. в Парламенты Шотландии и Уэльса. На этих выборах применялась избирательная система дополнительного членства (AMS). Большинство консерваторов также выступают против пропорциональной избирательной системы, надеясь со временем сменить лейбористов у власти

40

(по принципу «избирательных качелей»). К числу приверженцев перехода на смешанную или пропорциональную систему относятся либеральные демократы, «зеленые», а также целый ряд малых партий.

Основным инициатором реформ в настоящее время выступает Общепартийная парламентская группа по реформированию избиратель-

ной системы (All-Party Parliamentary Group on Electoral Reform), в ко-

торую входят 150 членов Палаты представителей. После выборов 2005 г. ее активность резко возросла. При этом все чаще раздаются голоса в поддержку инициатив по внедрению пропорциональной избирательной системы.

В пользу проведения реформ высказывают следующие главные аргументы.

Новая система обеспечит более справедливое представительство электората, поскольку распределение депутатских мест в Палате общин будет находиться в прямой зависимости от числа голосов, полученных каждой из партий.

Появится возможность минимизировать эффект потерянных голосов, а также практику тактического голосования (tactical vote), когда избиратели голосуют не за ту партию, которую на самом деле поддерживают, а за какую-то другую, с тем чтобы не допустить прихода к власти третьей — наиболее нелюбимой.

Малые партии получат больше шансов войти в Парламент.

Это усилит роль Парламента, поскольку Правительство не будет иметь столь внушительного большинства мест в Палате. Благодаря этому удастся избавиться от эффекта доминирования исполнительной власти, что, в свою очередь, позволит возобновить прежнюю практику полноценных парламентских дебатов и более конструктивного обсуждения законопроектов.

Это будет способствовать созданию коалиционных правительств, которые значительно полнее представят интересы различных частей электората.

Против реформ выдвигают следующие аргументы.

Введение пропорциональной системы разорвет связь депутатов с их избирательными округами.

Избиратели не смогут влиять на подбор кандидатов.

Недостатки существующей системы можно скорректировать, ис-