Современные избирательные системы т.1 - Великобритания, Канада, Мексика, Польша

191

Часть 22. Переходные положения, изменения, отмены, временные нормы и вступление в силу.

Принятие нового Закона не сняло с повестки дня все вопросы о проведении выборов и, в частности, в отношении финансирования выборов. В январе 2003 г. Правительство внесло законопроект об изменении Закона о выборах и Закона о подоходном налоге, целью принятия которого было обеспечение дальнейшей демократизации избирательного процесса, в частности, путем введения большей открытости в деятельность партий на выборах. Этот Акт явился наиболее серьезным изменением законодательства о финансировании выборов с момента принятия в 1974 г. специального законодательства о выборах.

Однако все указанные изменения в законодательстве о выборах не сняли с повестки дня требования проведения новой реформы. О чем идет речь? Прежде чем ответить на этот вопрос — несколько слов о том, что представляет собой избирательная система Канады в узком смысле, т. е. какой действует метод распределения мандатов между кандидатами по итогам голосования.

Требуется уточнить, что в Канаде выборы не проводятся в общенациональном масштабе, а кандидаты выбираются по избирательным округам в рамках провинции. Каждый округ должен быть представлен в Палате общин одним кандидатом. В Канаде, как и в других англосаксонских странах, действует мажоритарная система относительного большинства, при которой побеждает тот кандидат, который получил больше голосов, чем другие.

Однако эта система в целом ряде случаев приводит к искажению соотношения между количеством поданных за партию голосов и полученных ею мандатов (данные по выборам 2004 г. приведены в Приложении 1).

На выборах 2004 г. две ведущие политические партии — Либеральная и Консервативная — получили в Парламенте число мест, которое в большей или меньшей степени соответствовало числу отданных за них голосов. Однако в отношении некоторых партий существует значительная диспропорция в представительстве по результатам выборов. Так, например, в Саскачеване либералы получили около 93% мест (13 из 14), хотя за эту партию было отдано только 42% голосов избирателей, за Новую демократическую партию на нынешних

192

выборах было отдано на 5% голосов больше, чем на выборах 1997 г., но в результате она получила на два места меньше. Все это заставляет лидеров различных политических партий ставить вопрос о необходимости реформирования существующей системы выборов.

Платформа для таких реформ уже создана как на федеральном уровне, так и в провинциях. Так, в начале 2004 г. юридическая комиссия Канады представила доклад, содержащий рекомендации по переходу от существующей мажоритарной системы к смешанной системе, которая, как отмечалось, позволила бы более точно отражать количество мест, полученных партией, и отданных за нее голосов.

Необходимость в изменении существующей избирательной системы обсуждалась также на различных форумах в провинциях. Так, в Британской Колумбии была создана Ассамблея граждан Британской Колумбии. Этот форум был образован по принципу равного представительства от каждого избирательного округа (ридинга) и коммун, где проживают аборигены. С целью принятия решений по изменению избирательной системы этой провинции проводилось несколько заседаний Ассамблеи. Этот орган проделал серьезную работу, на основании которой был подготовлен доклад «Сделаем так, чтобы каждый голос был учтен». Предлагаемая схема изменений была поставлена на голосование на выборах в провинции в мае 2005 г.

Подобные предложения рассматривались и в провинции НьюБрансуик, где комиссия по демократизации легислатуры выступила с инициативой проведения выборов в 36 избирательных округах по мажоритарной системе, а в четырех округах с общим представительством в 20 мест — по партийным спискам.

В Квебеке было создано Министерство по вопросам реформ демократических институтов этой провинции, которым был подготовлен законопроект, предусматривающий изменение границ избирательных округов и системы выборов. По новому законодательству выборы должны проходить в 75 округах, границы которых уже определены на федеральном уровне, и в двух округах — в сельской местности, где выборы должны проводиться по мажоритарной системе. Кроме того, должно быть создано 24—27 округов, каждый из которых должен включать по три ныне действующих округа, представительство от которых должно быть увеличено на два места. Избиратели будут иметь

193

только один голос, а распределение мест должно проходить по системе «единственного передаваемого голоса».

С инициативой проведения реформы избирательной системы также выступила провинция Онтарио. Однако в Канаде раздаются призывы об осторожности в принятии решений об изменении избирательной системы.

В статье Мари Лавойе и Винсента Лемийо «Определение избирательной системы», опубликованной в 1983—1984 гг. в журнале «Канадское парламентское обозрение» (Canada Parliamentary Review), говорится: «Парламентская система, несмотря на ее давние традиции, — хрупкая вещь. Изменение одного из ее звеньев, такого, как избирательная система, может привести к непредсказуемым последствиям для всей системы в целом. Это не должно исключать поиска наилучших форм, приспособить ее к меняющемуся обществу».

Произойдет ли изменение канадской избирательной системы, покажет время.

Глава II. Органы по организации и обеспечению проведения выборов

§ 1. Органы, отвечающие за организацию и проведение выборов на общефедеральном уровне

Особенностью канадской организационной структуры по выборам является наличие: общефедеральных органов; органов на уровне избирательной единицы, каковой является избирательный округ (ридинг); а также органов на местах (на избирательном участке). С точки зрения временных рамок, в которых осуществляется их деятельность, они делятся на работающих на постоянной основе и создающихся специально для проведения выборов.

На федеральном уровне, как определяется в Законе о выборах (ч. 2), это главное должностное лицо по выборам (Chief Electoral Officer). Далее по аналогии с другими странами будем называть его Председатель Центрального избирательного ведомства (или сокращенно — Ве-

194

домство по выборам (Elections Canada)). Этот орган был создан в 1920 г. на основании Закона о выборах в Доминионе. В дальнейшем (в 1927 г.) произошли существенные изменения в правовом положении данного органа.

Как определяется законодательством, глава ведомства призван обеспечивать соблюдение законодательства о выборах. Основной принцип, который положен в основу деятельности Центрального избирательного ведомства, — его независимый статус, что гарантируется, в первую очередь, назначением его Председателя на основании резолюции Палаты общин. Отстранить его от должности может Гене- рал-губернатор по обращению обеих палат Парламента.

У срока полномочий Председателя есть два ограничения. Вопервых, он может возглавлять Ведомство до достижения им 65 лет. Во-вторых, законодательство вводит такое основание для его отстранения от должности, как нарушение принципа «хорошего поведения» (good behavior). Доктринально этот принцип включает нравственные характеристики и профессиональные качества и действия.

Стремление канадцев создать орган, не находящийся постоянно в процессе реформирования, объясняется, по-видимому, тем фактом, что на протяжении всех лет с момента создания Центрального избирательного ведомства его возглавляли лишь пять человек.

В случаях, когда в силу тех или иных причин Председатель не может выполнять возложенные на него функции, а в заседаниях Парламента наступает перерыв, решение о временном назначении на эту должность принимает Председатель Верховного суда Канады (а в случае отсутствия — высший по рангу судья данного суда).

Председатель Центрального избирательного ведомства по рангу приравнен к заместителю главы департамента (в канадской практике

— министерства). Получаемое им вознаграждение должно соответствовать вознаграждению судьи федерального суда. Ему положены также и иные выплаты, в частности на транспорт и т. д.

Главная задача Центрального избирательного ведомства, как отмечалось выше, — обеспечение всех стадий избирательного процесса. В частности, оно должно: осуществлять руководство и контроль за проведением выборов; обеспечивать, чтобы все должностные лица по выборам в своей деятельности следовали принципу: работать добросо-

195

вестно, беспристрастно и только на основании закона.

Также Центральное избирательное ведомство: проводит регистрацию политических партий, отделений партий в избирательных округах; обеспечивает выплату партиям дотаций; осуществляет мониторинг расходов на выборы, которые были произведены кандидатами, политическими партиями, иными лицами или организациями, а также расходов на рекламу.

В компетенцию этого органа также входит координация действий независимых комиссий по определению избирательных округов.

Ведомство должно издавать для должностных лиц по выборам инструкции по всем вопросам, касающимся порядка проведения выборов.

Некоторые вопросы, регулируемые законодательством, могут быть адаптированы к чрезвычайным ситуациям, которые могут сложиться в ходе избирательной кампании, за исключением следующих аспектов: даты получения Уполномоченным по выборам избирательного округа (Returning Officer) документов от кандидатов; даты проведения досрочного голосования, а также времени, отведенного на голосование в день выборов.

Одним из направлений в деятельности Ведомства является проведение различных образовательных программ. Основной целью последних выступает более широкое ознакомление населения с процессом выборов, особенно тех категорий граждан, которые в силу своей недостаточной подготовки не могут сами разобраться во всех его тонкостях. Ознакомительные программы готовятся и для тех канадцев, которые временно находятся за пределами страны.

Центральное избирательное ведомство также руководит проведением всевозможных исследований, в том числе по изучению способов голосования.

Ведомство укомплектовано персоналом (более 300 человек), набор на различные должности осуществляется на основании Закона о публичной (государственной) службе.

Комиссар по выборам, назначаемый Председателем Центрального избирательного ведомства, — одна из важнейших фигур избирательного процесса. Как определяется в ст. 510 Закона о выборах, «если главное должностное лицо по выборам имеет достаточно оснований

196

считать, что какое-либо должностное лицо по выборам совершило правонарушение или таковое совершено кем-либо иным, он обращается к Комиссару с тем, чтобы последний провел расследование, которое требуется в таких случаях, что он и должен сделать».

После проведения расследования Комиссар уполномочен принять решение о дальнейшем производстве по делу.

В тех случаях, когда, по мнению Комиссара, интересы дела требуют возмещения ущерба, понесенного одной из сторон, или проведения иных процедур, в том числе введения каких-либо запретов или выполнения необходимых действий, он обращается в судебные органы.

§ 2. Органы, отвечающие за организацию и проведение выборов на уровне избирательных округов

На уровне избирательного округа выборы обеспечиваются Уполномоченным по выборам (всего 308), на избирательных участках — заместителем Уполномоченного и клерками; лицами, ответственными за выборы по специальной процедуре; лицами, обеспечивающими регистрацию избирателей, и контролерами.

На постоянной основе осуществляют деятельность Уполномоченный по выборам избирательного округа и его заместители. Уполномоченный по выборам назначается на эту должность Генералгубернатором (Правительством). Стремясь обеспечить объективный характер решений Уполномоченного по выборам, законодатель ввел запрет для лиц, занимающих такие должности, участвовать в какойлибо форме в политической деятельности.

ВЗаконе о выборах закреплены все случаи, при которых Уполномоченный по выборам должен быть отстранен от должности на основании акта, издаваемого Генерал-губернатором. Это может быть в случае: болезни; несоблюдения предписаний по выборам; несоблюдения принципа политической нейтральности и др. (п. 7 ст. 24).

На избирательном участке работой руководит заместитель Уполномоченного, по рекомендации которого он также назначается на должность приказом Губернатора в Совете. Для обеспечения непрерывности работы всех служб по выборам избирательного округа в законодательстве прописаны процедуры их взаимозаменяемости.

Внастоящее время в шести провинциях и территориальных обра-

197

зованиях назначение уполномоченных по выборам производится Главным должностным лицом по выборам, что свидетельствует о возможном изменении в будущем действующего законодательства.

В отношении подбора кадров, обеспечивающих проведение выборов, действует правило, что на эти должности не могут быть назначены лица, «находящиеся во власти» — министры и другие члены Кабинета; сенаторы и депутаты нижней палаты Парламента; депутаты законодательных органов провинций.

Запреты также действуют в отношении судей Верховного суда и других федеральных судов, а также судов специальной юрисдикции.

Также не могут занимать различные должности в системе органов по выборам лица, которые выставляли свои кандидатуры на последних всеобщих выборах, как и члены Парламента предыдущего созыва.

Запрещено назначать и лиц, которые в течение семи предшествующих лет были признаны виновными в совершении деяний, рассматриваемых как противозаконные по законодательству о выборах.

На период проведения выборов создается специальная система органов. В их число входят прежде всего лица, призванные обеспечивать порядок на избирательных участках; лица, производящие регистрацию избирателей в день выборов; контролеры, назначение которых производится Уполномоченным по выборам избирательного округа.

На должность контролеров назначаются лица, предложенные партией, кандидат от которой одержал победу на последних всеобщих выборах, а также партией, стоящей на втором месте по числу голосов, отданных за ее кандидата. Контролеры работают парами для максимального обеспечения объективности.

Если Уполномоченный по выборам считает целесообразным, несколько избирательных участков группируются в одном месте (избирательном пуле). В таких случаях Уполномоченный по выборам избирательного округа назначает с одобрения Главного должностного лица по выборам чиновника, отвечающего за предоставление информации избирателям, а также чиновника, обеспечивающего порядок на выборах в избирательном пуле.

Кроме того, в случае объединения в одном избирательном пуле четырех или более избирательных участков Уполномоченный по выборам может назначить также Координатора (супервайзера), который в

198

день выборов следит за их проведением в избирательном пуле, а также информирует Уполномоченного по выборам обо всех случаях, имевших место или возможных в будущем, представляющих потенциальную опасность для результатов голосования.

Таким образом, несмотря на различия в порядке назначения должностных лиц по выборам, в Канаде создана единая вертикаль органов, призванных обеспечивать проведение всеобщих выборов во главе с Центральным избирательным ведомством.

Глава III. Организация проведения выборов § 1. Избирательные округа

Процесс демократизации избирательной системы получил дальнейший импульс с принятием Закона об изменении границ избира-

тельных округов 1970 г. (Electoral Boundaries Readjustment Act). Це-

лью принятия этого акта было создание специальных комиссий, призванных обеспечить равенство в представительстве от избирательных округов по выборам в нижнюю палату Парламента. Механизм по пересмотру избирательных округов должен быть введен после проведения раз в 10 лет переписи населения.

Объективный характер деятельности комиссий, которые создаются в каждой из канадских провинций, достигается, в первую очередь, за счет порядка их комплектования. В комиссию входит председатель комиссии, который выражает интересы провинции, а именно один из судей судебных инстанций провинции, назначаемый главным судьей (в случае, когда по тем или иным причинам такое назначение не может быть произведено, назначение осуществляет Председатель Верховного суда Канады). Что касается Северо-Западных территорий, то там председателем комиссии становится лицо, назначаемое председателем апелляционного суда этих территорий.

Помимо председателя в состав комиссии также входят два других члена, которые определяются лицом, возглавляющим законодательный орган провинции. Кандидат на должность члена комиссии должен иметь постоянное место жительства в пределах провинции.

Для того, чтобы оградить комиссию от возможного влияния со стороны Федерального парламента, а также законодательных собраний провинции, Законом об изменении границ избирательных округов

199

вводится запрет на занятие должности в комиссии представителями законодательной и исполнительной власти.

Комиссии осуществляют деятельность на основании документов, направляемых им Председателем Центрального избирательного ведомства. Последний, в свою очередь, уполномочен в соответствии со ст. 51 Конституционного акта 1867 г. определить количество депутатов, которые должны быть избраны от провинции в Федеральный парламент. Подобная информация подлежит опубликованию в официальном издании Канады «Кэнада газетт» (Canada Gazette).

После официального опубликования информации комиссия приступает к работе, в ходе которой, в «разумное время», должен быть подготовлен доклад, содержащий рекомендации в отношении деления провинции на избирательные участки, а также определяющий границы каждого избирательного участка. Данная работа строится, прежде всего, на основании направляемой Центральным избирательным ведомством каждой комиссии базы данных о результатах переписи населения по стране в целом и в той ее части, которая касается каждой конкретной провинции, а также карт, в которых отражено распределение жителей по различным населенным пунктам в рамках провинции.

При подготовке доклада каждая комиссия должна руководствоваться следующими установками.

1.Деление провинции на избирательные округа и определение границ этих округов должно осуществляться таким образом, чтобы население каждого округа было максимально приближено к избирательной квоте для данной провинции. Такая квота определяется путем деления количества населения провинции по последней переписи населения на число депутатов, которые должны представлять их провинцию в Палате общин.

2.Если избирательный округ был представлен двумя депутатами до 20 ноября 1964 г., эта практика может быть сохранена, вследствие чего количество проживающих в таком округе не должно определяться на основании требований, указанных в п. 1 Конституционного акта

1867 г.

Кроме того, Законом об изменении границ избирательных округов предусматривается возможность отхода от положений п. 1 и 2 в тех случаях, когда:

200

a)это диктуется «географией» распределения населения провинции — отдаленностью проживания определенных групп населения друг от друга, которые могли бы быть объединены в пределах избирательного округа;

b)население определенных коммун должно быть объединено в один округ вследствие их особой «общности» (деление провинций на избирательные округа на основании приказа 2003 г. Генералгубернатора о представительстве приводится в Приложении 3).

При определении избирательных округов каждая комиссия должна проводить свою работу таким образом, чтобы не был нарушен принцип создания округов, имеющих население, количество которого не должно отличаться на 25% в ту или иную сторону от избирательной квоты (определенные исключения возможны при наличии условий, предусмотренных в п. «b»).

Деятельность комиссий осуществляется в единых процессуальных рамках, определенных в рассматриваемом Законе. Для обеспечения «открытости» ее работы, по крайней мере, одно заседание такой комиссии должно быть открытым для того, чтобы заинтересованные стороны имели возможность высказать свои соображения и получить соответствующие разъяснения от членов комиссии.

Публичность рассмотрения вопросов комиссией обеспечивается в результате введения требования об обязательном помещении сообщения в официальном издании «Кэнада газетт», а также не менее одной публикации в газете, имеющей широкое распространение в провинции. Установлены и сроки, в течение которых должны быть сделаны публикации, — не позднее 30 дней до такого заседания.

В газетной информации должны быть представлены карта или рисунок, подготовленные комиссией, на которых должно быть отмечено предлагаемое деление провинции на избирательные округа, а также указаны название каждого округа и его границы.

Лицо или группа лиц, которые хотят получить слово на заседании комиссии, должны сделать заблаговременное уведомление о собственных намерениях с указанием сторон, интересы которых они представляют, и причин своего несогласия с предложениями комиссии.

Каждая комиссия должна в течение одного года с момента направ-