Современные избирательные системы т.1 - Великобритания, Канада, Мексика, Польша

41

пользуя отдельные элементы смешанной избирательной системы, которые в последние годы показали свою жизнеспособность (например, система дополнительного членства в Шотландии и Уэльсе). Возможно также применение системы AV+, предложенной комиссией Дженкинса.

Мажоритарная система относительного большинства не препятствует цели формирования сильного Правительства.

Коалиционные правительства могут дать чрезмерную власть малым партиям, что ослабит эффективность их деятельности.

Возникает опасность прихода в Парламент малых партий реакционного толка, которые, собрав необходимое число голосов, получат реальную политическую власть.

Будущее покажет, какие аргументы окажутся более весомыми. Но в любом случае уже очевидно, что доминирующей становится тенденция к более широкому внедрению пропорциональной избирательной системы.

Глава П. Органы, отвечающие за организацию и проведение выборов

Исторически так сложилось, что в Великобритании нет единой, централизованной системы органов, отвечающих за организацию и проведение выборов. В прошлом эту задачу брали на себя центральные и местные органы власти. И только в прошлом столетии появились первые специализированные органы, наделенные правом осуществлять организацию и проведение выборов.

§ 1. Органы, осуществляющие общее руководство проведением выборов

Избирательная комиссия

В настоящее время все более заметную роль начинает играть Избирательная комиссия, которая была создана в 2000 г. в соответствии с Актом о политических партиях, выборах и референдумах.

Комиссия представляет собой независимый орган государственной власти, подотчетный Парламенту. В своей деятельности она руковод-

42

ствуется целями обеспечения целостности и эффективности демократического процесса в Великобритании, расширения участия населения в политической жизни страны, совершенствования избирательной системы.

В состав Избирательной комиссии входит не менее пяти, но не более девяти членов (ст. 1 Акта о политических партиях, выборах и референдумах). Члены Избирательной комиссии назначаются Королевой по совету Палаты общин на срок, не превышающий 10 лет. Ее члены не могут состоять в какой-либо партии, занимать выборные должности, а также входить в списки спонсоров политических партий в течение последних 10 лет перед их назначением (ст. 3 Акта).

Статья 4 Акта учредила также Парламентский комитет по делам партий (Parliamentary Parties Panel). В круг полномочий комитета входит информирование и консультирование Избирательной комиссии по тем вопросам, которые комитет сочтет необходимыми и которые связаны с положением и деятельностью политических партий.

Всоответствии с положениями ст. 10 Акта Избирательная комиссия может давать консультации и оказывать поддержку должностным лицам, ответственным за регистрацию избирателей, а также Уполномоченным по выборам и политическим партиям. Вместе с тем Избирательная комиссия не вправе давать правовую оценку по тем или иным вопросам, поскольку это относится исключительно к компетенции судов.

Важной гарантией ее деятельности стало установление нормы, по которой любой нормативный акт, направленный на изменение избирательного законодательства, должен предварительно предоставляться на рассмотрение Избирательной комиссии (ст. 7).

Вкруг полномочий Избирательной комиссии входят:

1)регистрация политических партий (ст. 2 Акта);

2)контроль, а также опубликование информации о пожертвованиях политическим партиям;

3)регулирование порядка расходования средств партий на избирательные компании (ст. 8);

4)подготовка и представление отчетов о проведении выборов и референдумов (ст. 5);

5)анализ действующего избирательного законодательства и про-

43

цесса (ст. 6);

6)консультирование Правительства на предмет необходимых изменений в избирательном законодательстве;

7)информирование общественности и разработка образовательных программ по вопросам действующей избирательной системы и особенностям избирательного законодательства (ст. 13);

8)установление и пересмотр границ избирательных округов. Согласно ст. 14 и 16 Акта Избирательная комиссия должна назна-

чать комитеты по пересмотру избирательных округов в Англии, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. После учреждения этих комитетов, деятельность ныне действующих комиссий по пересмотру границ избирательных округов будет прекращена.

Комиссии по пересмотру границ избирательных округов

До 1944 г. в Великобритании отсутствовала система пересмотра границ избирательных округов. Ситуация изменилась с принятием Акта о Палате общин 1944 г. (House of Commons Act 1944), который учредил четыре парламентские комиссии по установлению границ избирательных округов (Boundary Commissions), соответственно, для Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Позднее полномочия и порядок деятельности комиссий был уточнен в Акте о парламентских избирательных округах 1986 г. (Parliamentary Constituencies Act 1986).

В состав каждой комиссии входят четыре члена, из которых в заседаниях должны принимать участие трое. Состав комиссии по границам избирательных округов Англии определяется министром внутренних дел и секретарем по защите окружающей среды. В остальные комиссии члены назначаются секретарями по делам, соответственно, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Спикер Палаты общин (ex officio) является председателем всех четырех комиссий. Вместе с тем его участие в работе комиссий носит формальный характер. Фактически на заседаниях председательствуют заместители, которые назначаются из числа судей Высокого суда.

Кроме Избирательной комиссии и комиссий по установлению парламентских избирательных округов на территории Великобритании продолжают действовать ряд региональных комиссий.

44

Так, в Уэльсе действует комиссия по установлению избирательных округов местного управления Уэльса. Она была учреждена в 1974 г. в соответствии с Актом о местном управлении 1972 г. Главной задачей комиссии является пересмотр местных избирательных округов, а также представление в Ассамблею Уэльса предложений по совершенствованию местной избирательной системы.

Комиссия по установлению избирательных округов местного управления Шотландии является независимым органом власти, учрежденным в соответствии со ст. 12 Акта о местном управлении Шот-

ландии 1973 г. (Local Government (Scotland) Act 1973). Статья 14 Акта наделяет комиссию следующими полномочиями:

1)формирование и пересмотр местных избирательных округов;

2)анализ избирательной системы и регулирования избирательного процесса;

3)подготовка ответов на запросы о проведении специальных пересмотров границ округов.

Со временем полномочия и этих органов перейдут к Избирательной комиссии. Данный процесс уже начался. С 1 апреля 2002 г. комиссия по вопросам местного управления в Англии была переименована в комитет по установлению границ избирательных округов Англии, который вошел в состав Избирательной комиссии в качестве постоянного комитета.

Другие органы, обеспечивающие общее руководство проведением выборов

Помимо Избирательной комиссии в регулировании отношений в сфере избирательного права принимают участие некоторые другие органы государственной и региональной власти. Правительство Великобритании (а в отношении Шотландии — и органы исполнительной власти Шотландии) отвечает за определение общих направлений политики и регулирование в сфере избирательного права.

К таким органам, в частности, относятся следующие.

Министерство по конституционным вопросам (Department for Constitutional Affairs) (бывший департамент лорда-канцлера), которое отвечает за выработку политики, в том числе по реформированию и модернизации выборов в Палату общин, выборов в Европейский Пар-

45

ламент, а также за координацию и согласование правового регулирования на всей территории Великобритании. Кроме того, в его компетенции находятся вопросы, связанные с применением Акта о политических партиях, выборах и референдумах 2000 г., включая формирование государственной политики в отношении проведения референдумов, регистрации политических партий и пожертвований.

В круг полномочий министерства входит также проведение дальнейшего реформирования Палаты лордов и совершенствование системы администрирования выборов.

Наравне с Избирательной комиссией Министерство по конституционным вопросам отвечает за привлечение к выборам как можно большего числа граждан, проведение разъяснительной и образовательной работы среди населения по вопросам избирательного законодательства и другим вопросам, связанным с выборами.

Разработка и апробирование новых экспериментальных способов проведения выборов (включая применение заочного голосования по почте и электронного голосования) также входит в компетенцию министерства. Ряд экспериментальных схем, которые уже были применены на территории Великобритании, проводились по его инициативе. Наиболее заметный эксперимент был проведен в 2004 г. на выборах в Европейский Парламент и местных выборах, когда в четырех из девяти регионов было проведено только заочное голосование по почте. i

Наконец, Министерство по конституционным вопросам осуществляет контроль за административным обеспечением хода общих выборов в Англии и Уэльсе, подготовку и издание подзаконных актов в сфере регулирования общих выборов, оплату расходов Уполномоченных по выборам и подготовку консультативных материалов по вопросам расходования средств. В Шотландии и Северной Ирландии аналогичными полномочиями наделены госсекретари, соответственно, по делам Шотландии и Северной Ирландии.

Секретарь Короны в суде лорда-канцлера (Clerk of the Crown in Chancery) — должностное лицо в штате лорда-канцлера, которое отвечает за администрирование общих и дополнительных выборов в Палату общин Великобритании. В его обязанности входит, в частности, издание от имени лорда-канцлера приказа о проведении выборов (writ

46

for election) и обеспечение его доставки всем уполномоченным по выборам. Кроме того, после окончания выборов все материалы, связанные с их проведением в Англии и Уэльсе, передаются секретарю на хранение. В Шотландии обязанность по хранению всех материалов, относящихся к проведению общих выборов, возлагаются на секретаря суда шерифа (Sheriff Clerk).

Служба избирательных петиций (Petitions Office) представляет со-

бой особые подразделения в судах, которые отвечают за прием к рассмотрению избирательных петиций, т. е. исков об оспаривании результатов выборов в отдельных избирательных округах. Петиции, оспаривающие итоги общих выборов, должны быть поданы в Службу избирательных петиций при департаменте секретаря Ее Величества Королевы в центральном офисе судов общей юрисдикции Англии и Уэльса.

В отношении избирательных округов Шотландии указанные полномочия принадлежат Службе избирательных петиций при Сессионном суде1, а в Северной Ирландии — при Высоком суде Северной Ирландии.

Королевская почта (Royal mail) отвечает за обеспечение почтовых рассылок, включая доставку приказа о проведении выборов Уполномоченным по выборам, обеспечение голосования по почте и рассылку бесплатных почтовых сообщений кандидатов.

Госсекретарь по делам Шотландии (Secretary of State for Scotland),

который входит в состав Министерства по конституционным вопросам Великобритании, отвечает за проведение выборов в Парламент Великобритании на территории Шотландии, а также обладает достаточно широкими полномочиями в сфере проведения и финансирования выборов в Парламент Шотландии.

Акт о Шотландии 1998 г. (Scotland Act 1998) в ст. 12 установил, что госсекретарь имеет право посредством издания указа регулировать следующие вопросы в сфере выборов Парламента Шотландии:

1)порядок проведения выборов;

2)решение о принципиальной возможности проведения выборов в условиях чрезвычайной ситуации или непредвиденных обстоятельств;

3)приобретение депутатского места в Парламенте не в порядке прямого избрания (в частности, в отношении кандидатов, прошедших

47

по партийным спискам).

К первой категории вопросов, в частности, относятся порядок регистрации избирателей, ограничения расходов политических партий и кандидатов, совмещение выборов в Парламент Шотландии и других выборов, обеспечение справедливого распределения региональных мест в Парламенте (по спискам).

Согласно полномочиям, предоставленным госсекретарю в п. 3, он, в частности, имеет право своим приказом изменить порядок, установленный в ч. 4 и 5 ст. 10 Акта («Региональные вакансии»). В указанных частях Акта установлено правило, по которому в случае образования так называемой региональной вакансии (regional vacancy), т. е. вакансии на месте члена Парламента, избранного по партийному списку, его место должен занять кандидат, который по информации Уполномоченного по выборам находился в списке выше остальных.

Часть 4 ст. 12 закрепляет, что указанный приказ может:

a)применяться как с изменениями и исключениями, так и без изменений и исключений в Акте о народном представительстве или Акте о выборах в Европейский Парламент 1978 г., а равно в других нор- мативно-правовых актах, регулирующих вопросы, связанные с проведением парламентских выборов, выборов в парламент ЕС или местных выборов;

b)вносить изменения в бланки и формы, установленные Актом о народном представительстве или нормативно-правовыми актами, принятыми во исполнение указанного закона в тех пределах, которые могут потребоваться для того, чтобы их можно было одновременно использовать по их первоначальному назначению и для выборов членов Парламента Шотландии;

c)в тех пределах, которые могут потребоваться для обеспечения исполнения норм настоящего Акта, вносить изменения в нормативноправовые акты, регулирующие порядок регистрации избирателей на парламентских и местных выборах.

Аналогичными полномочиями в отношении Северной Ирландии и Уэльса обладают госсекретарь по делам Северной Ирландии и госсекретарь по делам Уэльса.

В сфере местных выборов ведущая роль отводится региональным законодательным и исполнительным органам власти. Так, Парламент

48

и органы исполнительной власти Шотландии отвечают за регулиро-

вание местных выборов в Шотландии, включая вопросы, связанные с введением новых избирательных систем, временем проведения и администрированием выборов. Те же полномочия в Северной Ирландии принадлежат Министерству по делам Северной Ирландии (Northern Ireland Office).

Заместитель Премьер-министра (Office of the Deputy Prime Minister) отвечает за общие вопросы формирования политики в отношении местных выборов и выборов мэров в Англии и Уэльсе, а также за некоторыми вопросами развития процессов деволюции.

§ 2. Должностные лица, отвечающие за организацию и проведение выборов

Следует отметить, что ни Избирательная комиссия, ни другие указанные выше органы не занимаются собственно организацией выборов. Деление избирательных округов на избирательные участки (polling districts), определение мест голосования, а также назначение председателей участков осуществляются при проведении парламентских выборов советами округов (в Лондоне — городских районов) и другими должностными лицами местной администрации.

Следует также отметить, что поскольку должностные лица, организующие парламентские и местные выборы, как правило, осуществляют эту деятельность «по должности», т. е. занимая иные должности государственной службы и получая денежное вознаграждение по своему основному месту работы, то их деятельность на выборах не требует дополнительных расходов из бюджета. Специальные постоянно действующие органы в Великобритании не создаются.

Должностные лица, ответственные за регистрацию избирателей

(The Electoral Registration Officer)

Это — единственные должностные лица, участвующие в проведении выборов в Великобритании, которые действуют на постоянной основе. В их полномочия входит подготовка и ведение реестров избирателей; реестра лиц, находящихся за рубежом; реестра избирателей, решивших воспользоваться правом на заочное голосование1.

49

Порядок назначения должностных лиц, ответственных за регистрацию избирателей, устанавливается в ст. 8 Акта о народном представительстве 1983 г. В Англии и Уэльсе назначение производят окружные советы и советы районов Лондона. На должность ответственного за регистрацию, как правило, назначаются должностные лица совета.

В Шотландии каждый совет должен назначить одного из должностных лиц совета для осуществления (в пределах юрисдикции совета либо иных прилегающих территорий) полномочий по регистрации избирателей для участия в выборах Парламента Великобритании на территории совета либо объединенной территории советов.

Значительными особенностями обладает лишь Северная Ирландия, в которой за регистрацию избирателей во всех избирательных округах отвечает старшее должностное лицо по выборам в Северной Ирлан-

дии (Chief Electoral Officer).

Советы в Англии, Шотландии и Уэльсе могут назначить заместителей должностных лиц, ответственных за регистрацию. При этом заместители вправе исполнять любые обязанности ответственного за регистрацию (ч. 2 ст. 52 Акта о народном представительстве 1983 г.). Кроме того, советы должны обеспечить формирование штата служащих ответственного за регистрацию, которые будут оказывать ему помощь при исполнении своих обязанностей (ч. 4 и 5 ст. 52). В Северной Ирландии эти полномочия возлагаются на постоянно действующий орган — Управление по делам выборов в Северной Ирландии

(The Electoral Office for Northern Ireland (EONI)).

Уполномоченные по выборам и исполняющие обязанности Уполномоченных по выборам

В Великобритании контроль за проведением выборов в каждом избирательном округе осуществляют Уполномоченные по выборам. При этом следует различать Уполномоченного по выборам (Returning Officer) и исполняющего обязанности Уполномоченного по выборам

(Acting Returning Officer).

Должность собственно Уполномоченного по выборам представляет собой скорее дань традиции. Ее занимает, как правило, одно из высших должностных лиц местной администрации, например, шериф графства или председатель окружного совета. В случае, если избира-

50

тельный округ охватывает несколько местных образований, то Уполномоченного по выборам назначает госсекретарь. Вместе с тем Уполномоченный по выборам практически не участвует в их проведении, а его полномочия носят чисто номинальный характер и сводятся к объявлению результатов выборов и то, лишь в том случае, если он в письменной форме и не позднее одного дня после получения приказа о проведении выборов не передаст эти функции исполняющему обязанности Уполномоченного.

Таким образом, реальную ответственность за организацию и проведение выборов несет именно исполняющий обязанности Уполномоченного по выборам. В Англии и Уэльсе должность исполняющего обязанности Уполномоченного по выборам занимает должностное лицо, ответственное за регистрацию избирателей. Оно назначается в следующем порядке.

Визбирательных округах Англии, в которых обязанности Уполномоченного по выборам исполняет председатель окружного совета или мэр лондонского района (ч. 1 ст. 24 Акта о народном, представительстве 1983 г.), лицо, назначенное советом на должность ответственного за регистрацию избирателей, становится исполняющим обязанности Уполномоченного по выборам.

Визбирательных округах Уэльса, в которых обязанности, Уполномоченного по выборам исполняет председатель окружного совета или совета района (ч. 1 ст. 24 Акта 1983 г. с изменениями, внесенными §68 Приложения 16 к Акту о местном управлении в Уэльсе 1994 г.), лицо, назначенное таким советом на должность ответственного за регистрацию избирателей, становится исполняющим обязанности Уполномоченного по выборам.

Вдругих избирательных округах назначение исполняющего обязанности Уполномоченного по выборам производит госсекретарь.

Значительными особенностями обладает институт Уполномоченных в Шотландии. Так, в этом регионе отсутствует должность исполняющего обязанности и все полномочия по проведению выборов принадлежат Уполномоченному по выборам. Порядок назначения Уполномоченного также обладает рядом особенностей. Эту должность в Шотландии занимает то же лицо, которое было назначено советом на пост Уполномоченного для целей проведения местных выборов. В