Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)
.pdfрассмотрение политических аспектов спора такими политическими органами, как Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности, не препятствует решению им юридических аспектов *(1843).
Все это подтверждает, что интерпретационная деятельность органов ООН по своим результатам нередко приближается к правотворческой. Аналогичное положение и с другими международными организациями. Бывший Генеральный директор Международной организации труда Н. Валтикос пишет, что "решения органов наблюдения МОТ, которые следует рассматривать как разновидность прецедентного права, внесли определенный вклад в выяснение, а в некоторых областях и в развитие, стандартов, установленных Уставом МОТ и конвенциями" *(1844).
Многие договоры предусматривают создание межправительственных органов, призванных содействовать их реализации. Резолюции таких органов, как правило, носят рекомендательный характер. Однако такой статус резолюций не должен вести к недооценке реального значения содержащегося в них толкования постановлений договора. Юристы отмечают, что такого рода органы "управомочены в определенной мере использовать гибкие методы толкования, но временами они... выходят за эти пределы и прибегают к либеральным методам (толкования. - И.Л.) и таким путем эффективно возлагают на себя "правительственную" роль" *(1845).
Кроме того, сами договоры нередко наделяют учреждаемые ими органы довольно широкими полномочиями, призванными обеспечить единообразное толкование и применение. Получили распространение положения, согласно которым стороны могут договориться считать для себя обязательными рекомендации такого рода органа относительно разрешения спора о толковании
*(1846).
Растет роль судебного толкования, осуществляемого Международным Судом ООН, арбитражами. Все чаще в договоры включается положение о том, что в случае возникновения спора о толковании договора любая из сторон может передать его на рассмотрение арбитража или Международного Суда. Принимаемые решения обязательны только для сторон в споре и только по данному делу. Однако на самом деле их значение гораздо шире. Международная судебная практика неизменно принимается во внимание международными судебными органами.
Совершенно особую роль может приобрести судебное толкование в условиях региональных и интеграционных объединений. Суд Европейского Союза играет явно правотворческую роль. В договорах, лежащих в основе Европейского Союза, ничего не говорится об их соотношении с конституциями государств-членов. Однако практика Суда ЕС привела к тому, что право Сообщества было признано обладающим приоритетом даже в отношении конституций государств-членов, разумеется, в вопросах, относящихся к его компетенции. Сегодня это положение констатируется даже в популярных изданиях. В одном из них читаем: "Приоритет права Сообщества даже над национальным конституционным правом стал общепризнанным" *(1847).
Значительна роль и Европейского суда по правам человека. В целях развития права эти суды широко используют динамичную интерпретацию. Вот
что пишет об этом судья Европейского суда по правам человека Р. Бернхардт: "Решающим фактором является не личное убеждение членов международного органа относительно лучшего решения данной проблемы и должного социального развития, а общее развитие права и общества, что позволяет и делает необходимым динамичное толкование" *(1848).
В этой связи необходимо отметить, что такого рода динамичное толкование нередко оказывается политически ангажированным. Этот момент отмечается специалистами. Относительно практики Европейского суда по правам человека итальянский профессор Ж. Гайа пришел к следующему выводу: "Предыдущий анализ показывает, что Суд не только отошел от методов толкования, которые зафиксированы в Венской конвенции и которые Суд неоднократно объявлял для него обязательными, Суд использовал принятый им метод эволюционного толкования с определенной степенью непоследовательности.... Во многих случаях можно увидеть, что решения в значительной мере являются политически ориентированными решениями"
*(1849).
Толкование Европейским судом по правам человека имеет существенное значение для применения конвенций в рамках правовой системы государств. Россия признала обязательную юрисдикцию этого Суда по вопросам толкования Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней в случае предполагаемых нарушений Россией этих договорных актов. В указанном ранее Постановлении Пленума Верховного Суда по этому поводу сказано: "Поэтому применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод".
Толкуя свои уставы, международные органы и организации оказывают влияние и на содержание иных международных норм. Особенно важна в этом плане деятельность ООН. Прежде всего толкование целей и принципов ее Устава оказывает влияние на международное право, целями и принципами которого они также являются. При этом любое толкование осуществляется в свете целей и принципов Устава ООН. Наиболее убедительным подтверждением сказанному является Декларация Генеральной Ассамблеи о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г.
Из сказанного видно, насколько существенные изменения в механизм толкования вносят международные органы и организации. Созданы условия для обеспечения толкования на постоянной основе при участии большого числа государств. В результате появляются существенные новеллы в механизме функционирования международного права в целом как в части правотворчества, так и в части правореализации.
Следует различать возможности толкования таких универсальных организаций, как ООН, и организаций с ограниченным числом участников, например региональных организаций. Универсальные организации представляют международное сообщество в целом, и в этом качестве они могут путем толкования вносить существенные изменения в общее международное
право, включая его императивные нормы. Согласно Венским конвенциям, такие нормы создаются и изменяются международным сообществом в целом.
Толкование, осуществляемое организациями с ограниченным числом участников, не может вести к отмене или изменению норм общего международного права. С помощью толкования может ограничиваться действие диспозитивных норм во взаимоотношениях участников. Что же касается императивных норм, то они должны строго соблюдаться и при толковании.
Отмеченные моменты имеют серьезное практическое значение. Порой проблемы толкования учредительных актов организаций с ограниченным числом участников приобретают огромное политическое значение. Для выяснения этих моментов представляет интерес опыт НАТО. Учрежденная на основе подписанного в Вашингтоне в 1949 г. Североатлантического договора организация - НАТО (North Atlantic Treaty Organization) официально преследовала цель обеспечения безопасности участников в пределах образуемого ими района (ст. 5 Договора). Обосновывалось создание организации наличием угрозы со стороны СССР и его союзников.
Прекращение существования СССР и социалистического лагеря в целом должно было лишить смысла существование НАТО. Однако на юбилейной сессии Совета НАТО, посвященной ее 50-летию, была принята новая "Стратегическая концепция Союза НАТО". В документе констатируется тот "факт, что крупномасштабная агрессия против Союза с применением обычного вооружения в высшей мере маловероятна". Между тем Союз был создан для отражения такой агрессии. В результате возникла необходимость обосновать существование НАТО в новых условиях. В этом и заключался смысл новой Концепции.
Этим политическим документом первоначальный договор 1949 г. был истолкован таким образом, что коренным образом изменились цели и функции организации, а также сфера ее действия. В документе прямо говорится о "преобразованной НАТО". В качестве оснований для существования НАТО ссылаются на то, что безопасность Союза может подвергаться различным военным и невоенным опасностям, включая "неопределенность и нестабильность в Евро-атлантической области и вокруг нее, возможность региональных кризисов на периферии Союза". В соответствии с этим коренным образом расширяется сфера действия Союза по сравнению с той, что была предусмотрена ст. 5 Договора. Прямо говорится о включении в сферу действия Союза "не предусмотренных статьей 5" кризисов. Более того, утверждается, что "безопасность Союза должна учитывать также глобальный контекст".
Новые функции Союза определены следующим образом: "Союз придерживается широкого подхода к безопасности, который признает важность политических, экономических и экологических факторов дополнительно к оборонительным аспектам".
Во имя реализации новых задач предусмотрена возможность применения и вооруженной силы: "Региональные и особенно геостратегические соображения в рамках Союза должны приниматься во внимание, поскольку нестабильность на периферии НАТО может вести к кризисам и конфликтам, требующим военной реакции Союза...."
Как видим, речь идет об организации с универсальной компетенцией и глобальной сферой действия. Организации присваиваются полномочия, которыми может обладать только ООН.
Для понимания подхода участников НАТО к возможностям изменения содержания, лежащего в основе ее договора, без пересмотра текста, т.е. путем толкования, представляет интерес выступление заместителя госсекретаря США С. Тэлботта в Бонне 4 февраля 1999 г. Отвечая на довольно распространенные высказывания о том, что предполагаемые изменения в содержании Североатлантического договора настолько кардинальны, что требуют пересмотра текста, С. Тэлботт заявил: "Это неверно. Создатели Вашингтонского договора были очень внимательны к тому, чтобы не устанавливать произвольных функциональных и географических пределов тому, что Союз может делать в целях защиты своей безопасности". И далее... Союз "определяет свои общие интересы: на основе консенсуса своих членов.... Союз должен сохранять право и свободу действовать, когда его члены путем консенсуса определяют такую необходимость" *(1850).
Вэтом высказывании заслуживает внимания ряд моментов. Прежде всего обращает на себя внимание то, как составляются договоры, подобные Североатлантическому: не устанавливать четких функциональных и географических пределов с тем, чтобы облегчить произвольное толкование в будущем. Далее продемонстрирована роль политических актов в толковании и изменении содержания международно-правовых актов. И наконец, главное: мы имеем дело со стремлением легализовать международный произвол. Членам НАТО присваивается право по взаимному согласию определять любые действия. Об ограничении подобной "свободы действий" международным правом С. Тэлботт ничего не сказал.
Проанализировав выступление С. Тэлботта, немецкий профессор Б. Зимма пришел к выводу: "Столь широкая концепция самообороны, как правового института, нетерпима, реально абсурдна с юридической точки зрения...." *(1851).
Толкование сторонами международного договора может вносить достаточно серьезные изменения в его содержание. Однако этому есть определенные пределы. С помощью толкования нельзя коренным образом менять содержание, превращая текст в фиктивный акт. Определенные границы изменению содержания договора ставит и внутреннее право участников. Внесение существенных изменений в ратифицированный парламентом договор требует одобрения парламентом.
Взаключение раздела отметим, что для эффективного функционирования современного международного права растущее значение приобретает понимание его целей и принципов широкими слоями населения. Важную роль в решении этой задачи призваны играть международные организации. К сожалению, пока их деятельность в этом направлении оставляет желать лучшего.
3.Физические и юридические лица
По мере роста значения международного права для решения жизненно важных для каждого человека проблем все более широкое распространение получает неофициальное толкование. Оно осуществляется средствами массовой информации, общественными организациями, политическими деятелями, международными неправительственными организациями. Особое значение оно приобрело в таких областях, как права человека и охрана окружающей среды. Такого рода толкование оказывает влияние на правовое сознание общества и государства, а тем самым и на официальное понимание норм международного права.
Особым видом неофициального толкования, имеющим большое значение, является доктринальное толкование, осуществляемое учеными и их коллективами. Серьезное значение на практику оказывает толкование норм международного права, содержащееся в документах таких международных организаций ученых, как Ассоциация международного права и Институт международного права. На эти документы регулярно ссылаются в международных органах, они широко используются в международных арбитражных решениях. Существенную роль могут играть и национальные объединения ученых. В качестве примера можно указать на деятельность Американского института права. Им разработана и регулярно обновляется научная кодификация "Свод права. Право внешних сношений Соединенных Штатов" *(1852). Содержащиеся в документе положения применяются американскими судами.
Доктринальное толкование не имеет юридической силы. Тем не менее его влияние на практику весьма ощутимо. При формировании новых норм и применении существующих субъекты учитывают доктринальное толкование. Влияние последнего определяется обоснованностью научного анализа. По мере усложнения стоящих перед международным правом и его толкованием задач растет и значение доктринального толкования. Нельзя в этой связи не заметить, что занимающаяся кодификацией и прогрессивным развитием международного права Комиссия международного права ООН состоит в основном из ученых.
Глава 6. Толкование норм международного права как части права страны
Толкование норм международного права как части права страны представляет весьма сложную проблему, обладающую немалой спецификой и приобретающей все большее практическое значение. В международных отношениях государства и международные органы, включая судебные, выясняют смысл нормы как элемента международно-правовой системы. Органы государства толкуют международную норму с тем, чтобы она могла быть применена как часть национальной правовой системы.
Таким образом, в наше время большое значение приобрело толкование государством норм международного права для его национальной правовой системы, а с другой стороны, нормы внутреннего права стали чаще использоваться при толковании норм международного права. Объясняется это
общей тенденцией к сближению международного и внутреннего права, углублением их взаимодействия. Значение отмеченных моментов подчеркивается в судебной практике и литературе. Н.А. Ушаков в главе о толковании норм международного права пишет: "....В необходимых случаях международное право отсылает к праву внутригосударственному, а последнее -
кобязательствам государства в силу международного права" *(1853).
Врезультате растущего числа законов, связанных с международным правом, они все чаще используются при толковании международных договоров соответствующих государств. При толковании Соглашения о морском разграничении между Данией и Норвегией Международный Суд сослался на соответствующие законы этих стран. Суд также определил, что внутригосударственная действительность указа, в частности, то, что он мог быть принят с превышением полномочий, не имеет значения для определения позиции государства *(1854).
Общие нормы должны применяться в условиях существенно различных национальных правовых систем, и толкование призвано обеспечить их совместимость. Проанализировав практику органов государства, главным образом судов, известный итальянский юрист Б. Конфорти пришел к выводу, что ей присущи два вида односторонности. Политическая односторонность, в силу которой суды руководствуются националистическими моментами, и юридическая односторонность, при которой принимают во внимание лишь свое внутреннее право *(1855). Суды прибегают к ограничительному толкованию норм международного права, полагая, что они ограничивают суверенитет государства. В результате международные нормы приобретают неодинаковое содержание в разных правовых системах.
Особо ощутимо все это, когда речь идет о нормах относительно прав человека или о положениях конвенций, унифицирующих частное право. Этим объясняется наличие следующего положения в Конвенции ООН о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г.: "При толковании настоящей Конвенции надлежит учитывать ее международный характер и необходимость содействовать достижению единообразия в ее применении и соблюдению добросовестности в международной торговле" (п. 1 ст. 7).
О том, насколько это положение важно, свидетельствует судебная практика. Так, при рассмотрении дела Саломона в 1967 г. британский суд Королевской скамьи коснулся вопроса о возможности использования конвенции для толкования закона в случае, если никаких ссылок на конвенцию в законе нет. Суд заключил: "Если условия законодательства ясны и не вызывают сомнений, то они должны приводиться в действие независимо от того, является ли это выполнением договорных обязательств Ее Величества или нет, поскольку суверенная власть королевы в парламенте простирается и на нарушение договоров..." *(1856)
С учетом того что законодательные и судебные органы государства не всегда подготовлены к должному учету предписаний международного права и тем более к толкованию его норм, существенное значение приобретает толкование, осуществляемое компетентными органами исполнительной власти.
Договоры представляют собой источник международного права и потому
должны толковаться в соответствии с этим правом даже в случае применения их постановлений внутри страны. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" говорится: "Разъяснить судам, что толкование международных договоров должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров..." Особое внимание обращается на то, что при толковании наряду с контекстом договора должна учитываться последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его содержания. Неправильное применение судом договора может являться "основанием к отмене или изменению судебного акта". Подчеркивается, что неправильное применение может иметь место, "когда судом было дано неправильное толкование нормы международного права".
Разъяснение правильное, но нуждается в дополнительных комментариях. Дело в том, что Венская конвенция устанавливает лишь основные нормы о толковании. В значительной мере многие вопросы толкования определяются нормами обычного права и практикой. Довольно трудно представить себе, каким образом суды будут знакомиться с последующей практикой сторон. Наконец, следовало бы указать, что толкование договоров должно осуществляться с учетом того, что они являются частью системы права России и должны толковаться как ее часть.
Следовательно, принципиальное положение состоит в том, что международные принципы и правила толкования также являются частью права страны и в этом качестве обязательны для всех органов государства. В случае если они расходятся с правилами толкования, принятыми в национальной правовой системе, они пользуются приоритетом применения.
Вместе с тем при применении международных норм внутри государства их толкование должно осуществляться в соответствии с принципами и нормами национальной правовой системы. Признание приоритета за связью рассматриваемых норм с международным правом нашло выражение в Федеральном законе о международных договорах: "Международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом" (п. 1 ст. 1).
Представляется, что в свете этого положения толкование следует начинать с выяснения содержания и юридических параметров нормы в свете международного права. Кроме того, международный договор может устанавливать особые правила заключения, выполнения и прекращения. В таких случаях его приоритет основан на правиле специального закона.
Тот факт, что Конституция указана после общепризнанных норм и договоров, ни в коей мере не означает ограничения ее статуса в правовой системе страны. Сохраняет свое значение общий принцип - Конституция "имеет высшую юридическую силу". Законы и иные правовые акты, включая те, что содержат международные нормы, не должны противоречить Конституции (см. ч. 1 ст. 15). Если международный договор содержит правила, требующие
изменения отдельных положений Конституции, то необходимо предварительно внести в Конституцию соответствующие поправки (ст. 22 Закона о международных договорах РФ).
Согласно Конституции России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ - составная часть ее правовой системы. Если договором установлены иные правила, чем законом, то применяются правила договора (ч. 4 ст. 15). Конституционный Суд подтвердил, что последнее положение относится и к общепризнанным принципам и нормам международного права.
Прежде всего следует учитывать, что Конституция установила не общий приоритет норм международного права, а приоритет применения. Общий приоритет означал бы, что в случае противоречия международной норме закон прекращает свое действие. Приоритет применения означает, что в случае противоречия в данном конкретном случае применяется международная норма, но это не лишает закон юридической силы, и он применяется в иных случаях.
В ряде законов РФ, включая Закон о международных договорах 1995 г., говорится, что договоры действуют, применяются в России непосредственно. Это ни в коей мере не следует понимать буквально. Закон о международных договорах проливает определенный свет на понятие "непосредственное действие". Под этим понимается тот случай, когда для осуществления договора не требуется издания внутригосударственных актов (п. 2 ст. 5).
Международные нормы применяются как "составная часть правовой системы" страны, т.е. обретают внутригосударственное действие, лишь став частью этой правовой системы. Строго говоря, в правовую систему страны включаются не нормы международного права с присущими им характеристиками и механизмом действия, а содержащиеся в них правила. Они действуют как часть правовой системы страны, как часть внутреннего права в соответствии с его целями и принципами, а также в установленном им порядке. С учетом этого осуществляется и толкование международных норм в правовой системе страны.
Вместе с тем, будучи включенными в правовую систему страны, международные нормы не утрачивают свою связь с международным правом и в этом плане представляют специфическую часть права страны. При их толковании используются принципы и правила толкования, присущие международному праву.
Конституция определяет компетенцию органов в области толкования международных норм. Главная роль в толковании норм в сфере международных отношений принадлежит исполнительной власти. В России Президент является гарантом Конституции и представляет государство в международных отношениях. В результате на нем лежит главная ответственность за обеспечение реализации международных норм. Поэтому даваемое им толкование обязательно для всех органов исполнительной власти.
Что же касается судебной власти, то она с должным уважением относится к актам толкования Президента, но юридически ими не связана и играет главную роль в толковании международных норм в целях применения их как части права страны. Принятое судом толкование может быть пересмотрено вышестоящим судом в общем порядке. Толкование Верховного Суда обязательно для всех
иных судов государства.
При толковании норм международного права суды нередко обращаются за консультацией к исполнительной власти, прежде всего к ведомству иностранных дел. В США Верховный Суд придает большое значение толкованию договоров исполнительной властью и часто обращается к ней с просьбой дать заключение *(1857).
При ратификации, одобрении договора парламент может изложить свое понимание тех или иных его положений. Это толкование обязательно для исполнительной и судебной властей. Если парламент в дальнейшем излагает свое понимание вступившего в силу договора, то оно не является юридически обязательным.
При обсуждении вопросов, возникших в связи с Договором по ПРО, Сенат США принял решение, в котором, в частности, говорилось: "Соединенные Штаты будут толковать Договор в соответствии с общим пониманием Договора, разделявшимся Президентом и Сенатом во время, когда Сенат дал свой совет и согласие на ратификацию" *(1858).
Важная роль в толковании международных норм принадлежит парламенту при издании законодательства, призванного обеспечить их осуществление. Содержащееся в таком законодательстве толкование обязательно для всех органов государства, включая суды.
***
Из сказанного ранее видно, насколько существенное значение имеет толкование в процессе как создания, так и осуществления норм международного права. По мере усложнения международных отношений и международного права усложняются и задачи толкования. Решение их требует основательных знаний не только в области права, но и в области политики, экономики и др. Существенное значение имеет и общая наука о толковании - герменевтика. Углубление системного характера международного права придает особое значение систематическому толкованию, а это требует использования общей теории систем. Все это вносит немало нового в уже известные способы толкования. Существенное значение приобрело иерархическое толкование, т.е. толкование с учетом иерархии норм в системе. Оно представляет собой разновидность специально-юридического толкования.
Иерархическое толкование имеет особое значение для обеспечения эффективности главного содержания международного права, воплощенного в его основных принципах, которым придана высшая юридическая сила. Толкование осуществляется с учетом прежде всего основных принципов. Иерархия международно-правовых норм не ограничивается принципами. Своеобразной, если можно так выразиться - "временной, иерархии" посвящена ст. 30 Венских конвенций. В ней указаны правила применения договоров, заключенных в разное время. По мере роста числа договоров и усложнения их системы растущее значение приобретает проблема иерархии договорных норм во взаимоотношениях одних и тех же субъектов: соотношение договоров на
межгосударственном, межправительственном и межведомственном уровнях. Еще более сложной является эта проблема, когда речь идет о договорах с разными субъектами.
Характерная черта современного международного права - интенсивный рост числа как многосторонних, так и региональных и двусторонних норм. Как никогда настоятельной и вместе с тем сложной стала проблема обеспечения их согласованного действия. При этом следует учитывать, что возможности согласования норм на стадии их формирования весьма ограничены в силу интенсивности правотворческого процесса. В результате значительную долю согласования приходится производить на стадии осуществления норм. Главная роль здесь принадлежит толкованию как средству координации взаимодействия норм.
Новым явлением представляется рост роли неправовых, прежде всего политических, норм в регулировании международных отношений. Это ставит перед толкованием новые задачи по учету такого рода норм.
Углубляется взаимодействие международного права с правовыми системами государств. Последние становятся все более важным инструментом реализации норм международного права. С другой стороны, международное право создает необходимые условия для нормального функционирования правовых систем государств. В результате приходится все чаще решать сложные вопросы толкования норм одной системы в свете другой. О значении этих вопросов свидетельствует уже тот факт, что им уделяется внимание в конституциях государств.
Усложнение стоящих перед толкованием международного права задач диктует необходимость использования новейших технических достижений. Это связано, в частности, с тем, что рост числа субъектов, расширение их связей обусловили многократное расширение практики, которой принадлежит все более важная роль в развитии общего, обычного права. В результате возникла необходимость своевременного обобщения мировой практики. Сделать это можно лишь с помощью современных технических средств, прежде всего компьютеров.
Решить эту задачу под силу лишь небольшому числу государств, да и то в ограниченной степени. Поэтому назрела необходимость создать в рамках ООН соответствующий орган. Его деятельность способна сыграть существенную роль не только в выяснении содержания норм международного права, но также в определении тенденций его развития и определенном упорядочении этого процесса.
──────────────────────────────
*(1) См.: Лукашук И. Искусство деловых переговоров. М., 2001.
*(2) Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1980; он же. Право международных договоров. Действие и применение договоров. М., 1985; он же. Право международных договоров. Договоры с участием международных организаций. М., 1989; он же. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1997.
*(3) Обстоятельная библиография литературы прошлого приведена в