2) Пкс от 31 июля 1995 г. N 10-п по делу о проверке конституционности указа

Тема и правовые категории, использованные Судом

Тема – основы конституционного строя, правовой статус личности, федеративное устройство РФ, Президент РФ, Правительство РФ.

- возможность одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ и о его выходе из состава РФ;

- государственная целостность РФ;

- обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях;

- полномочия Президента РФ и Правительства РФ по охране суверенитета РФ, ее независимости, безопасности и целостности государства;

- принцип разделения властей и «подразумеваемые» полномочия Президента РФ;

- принцип прямого действия Конституции РФ;

- право каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства;

- право на свободу информации.

Субъект обращения

Поводом к рассмотрению явились: запрос группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, запрос Совета Федерации Федерального Собрания РФ, запрос группы членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Основание к рассмотрению дела

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные в запросах акты Конституции РФ.

Позиция субъекта обращения

Совет Федерации Федерального Собрания оспаривает конституционность этих актов, так как их применение привело к использованию Вооруженных сил РФ на территории РФ и их предписания, возможно, применить только в рамках режима чрезвычайного положения.

Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, оспаривая конституционность данных актов, утверждает, что использование во исполнение этих актов на территории Чеченской Республики Вооруженных Сил РФ повлекло значительные жертвы среди гражданского населения.

Позиция противоположной стороны

Признает данные акты соответствующими Конституции РФ.

Предмет рассмотрения

Являются ли данные акты соответствующими Конституции РФ

Итоговый вывод Суда

КС постановил прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента РФ "Об Основных положениях военной доктрины РФ", а также в части, касающейся проверки конституционности Основных положений военной доктрины РФ.

КС признал, что Указ Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта" является соответствующим Конституции РФ.

КС признал положения, касающиеся выдворения за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишения аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, содержащихся в Постановлении Правительства, не конституционными.

Мотивы принятого Судом решения

Указ Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" был признан утратившим силу. Так как КС не рассматривает конституционность актов, утративших силу, то производство по нему прекращается.

Указом Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" Правительству РФ было предоставлено право, использовать все имеющиеся у государства средства для урегулирования кризиса в Чеченской республике. Указ не предоставлял Правительству каких-либо полномочий, не вытекающих из Конституции РФ.

Однако, данная формулировка предписывает Правительству действовать в рамках полномочий, установленных Конституцией РФ.

В соответствии с принципами правового государства органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Верховным Советом СССР был ратифицирован Дополнительный протокол к Женевским конвенциям, но изменений во внутреннее законодательство внесено не было, это стало причиной несоблюдения правил данного протокола. Однако вопрос применения положений данного протокола не может быть предметом рассмотрения КС РФ.

Указом Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" допускал использование Вооруженных Сил РФ, как во внешних, так и во внутренних конфликтах. Президент РФ как Верховный Главнокомандующий осуществляет руководство Вооруженными силами, при этом законодательство не связывает их использование только с введением чрезвычайного или военного положения. Эта позиция подтверждается и в Постановлении Правительства, где утверждается, что разоружение незаконных вооруженных формирований, оснащенных современным вооружением, невозможно без применения сил армии. Эта ситуация не охватывается основаниями использования Вооруженных Сил при стихийных бедствиях и авариях. Законодателю надлежало исправить эти пробелы, что своевременно не было сделано. Это дало основание для прямого применения норм Конституции РФ. Защищаемая представителями Совета Федерации точка зрения, согласно которой полномочия Президента РФ могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции.

Основные положения военной доктрины РФ, принятые Указом Президента РФ являются составной частью концепции безопасности РФ и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. Основные положения военной доктрины РФ не содержат нормативных предписаний, поэтому данные положения не могут быть проверены КСРФ на соответствие Конституции РФ.

В Постановлении Правительства Российской "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусмотрены конкретные меры, в том числе связанные с ограничением прав и свобод граждан. Большинство данных мер не выходят за круг ограничений, предусмотренных законодателем и следовательно соответствуют Конституции РФ. Однако положение о выдворении за пределы республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики не является тождественным предписанию Закона РФ «О милиции» не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных мероприятий, тем более что данные меры могут применятся только в условиях режима чрезвычайного положения. Эти нормы Постановления Правительства ограничивают право каждого на свободу передвижения.

Так же данное Постановление предусматривает лишение аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни. Законодательством установлено, что журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Поэтому данное положение признано противоречащим Конституции РФ.

Особое мнение судьи Э. М. Аметистова

Указ Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта" не наделяет Правительство РФ какими-либо новыми полномочиями, а лишь предоставляет право действовать в рамках полномочий, закрепленных Конституцией. Следовательно, своим Указом Президент не создал каких-либо новых правил поведения Правительства, а значит, этот Указ не является нормативным. Поэтому решение данного вопроса не подведомственно Конституционному Суду РФ, так как он проверяет на соответствие Конституции РФ нормативные акты Президента РФ.

Особое мнение судьи Витрука Н. В.

Судья считает все рассматриваемые акты нормативными, так как они содержат норма специфического характера. Цели, предусмотренные этими актами, без привязки к конкретным мерам, соответствуют Конституции РФ. Однако меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения указанных целей, противоречили положениям Конституции РФ. Эти акты вводили на территории Чеченской республики режим, который по своим характеристикам не совпадает ни с чрезвычайным, ни с военным положением. Однако данный режим, на момент издания актов не имел конституционно-правовой основы. Этот режим отличается крупномасштабным использованием Вооруженный Сил РФ и массовым ограничением прав и свобод граждан.

Президент, издавая данные указы, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных Конституцией РФ. Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам. Признание полномочий, не предусмотренных Конституцией, означает введение «скрытых» полномочий Президента РФ, это означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства.

Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей, следовательно, противоречат Конституции РФ.

Особое мнение судьи Г. А. Гаджиева

Указ Президента РФ в части, предусматривающей проведение специальной боевой операции, сводящейся к вводу войск Министерства обороны и Министерства внутренних дел для блокирования границ Чеченской Республики и города Грозного, не противоречит Конституции РФ. Ввиду необходимости срочного введения войск для предотвращения в Чеченской Республике гражданской войны допустима нормативная регламентация отношений, возникших в результате экстраординарной ситуации, Указом Президента, поскольку издание нормативных указов Президента, содержащих нормы законодательного уровня в случаях пробельности законодательства.

Указ Президента "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" в той части, в которой Правительству поручается использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе средства законодательного регулирования ограничения прав и свобод граждан, противоречит Конституции РФ. В качестве акта официального толкования положения о "всех имеющихся у государства средствах" в данном случае выступает Постановление Правительства РФ. Поручение Президента "использовать все имеющиеся у государства средства" было истолковано Правительством, как право использовать и такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Правительство в своем Постановлении определило меры, необходимые в условиях экстраординарной ситуации, сложившейся в Чеченской Республике, в том числе меры по ограничению прав граждан. Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов чрезвычайного и военного положений, но также связанного с ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем Правительство не вправе было делать этого.

Особое мнение судьи В. Д. Зорькина

В Чеченской республике действительно сложилась экстраординарная ситуация. Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен.

Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Так же Суду не была представлена вся необходимая информация для детального рассмотрения дела. Суд не выяснил многих других обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения дела, не исследовал целый ряд доказательств, а так же в своем решении исходил из прямого смысла, рассматриваемых актов, не пользуясь практикой правоприменения. Суд не имел права принимать данное решение, поскольку для него отсутствовала достаточная доказательственная база.

Особое мнение судьи А. Л. Кононова

Данные акты являются по сути чрезвычайными законами. Указ от 30 ноября неоднократно упоминает о введении и поддержании режима чрезвычайного положения в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике, предусматривает проведение чрезвычайных мер и предоставление крайне широких полномочий для «группы руководства», что привело к массовым ограничениям и нарушениям прав и свобод граждан.

Указ Президента "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" предоставляет неограниченные полномочия Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства", данная формулировка не содержит каких-либо ограничений в применении военно-силовых и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование.

В Постановлении Правительства указывается, что применение перечисленных репрессивных мер является обычными полномочиями органов внутренних дел, что не представляется убедительным. Ни Президент, ни Правительство РФ не обладают неограниченными полномочиями, поэтому данные акты должны быть признаны неконституционными.

Особое мнение судьи В. О. Лучина

Рассмотренные КСнормативные акты Президента и Правительства РФ, в той мере и поскольку они не основывались на конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также разрушением социальной инфраструктуры на территории Чеченской Республики, - не соответствуют Конституции РФ. Права и свободы человека и гражданина стоят на первом месте и определяют смысл и содержание законов. Какой бы ни была эта ситуация, она не может служить доказательством конституционности принятых мер, установление которой лежит в правовой, а не в политической плоскости. Предусмотренные законодательством полномочия президента и Правительства не содержат тех, которые позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутреннего конфликта.

Особое мнение судьи Т. Г. Морщаковой

Учитывая экстраординарность ситуации Суд должен был продолжить производство по Указу Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", тем более, что Указ не был опубликован.

Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указ Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", адресованный Правительству РФ, является распорядительным, а не нормативным актом, поэтому является неподведомственным КС РФ, но КС РФ может рассмотреть спор о компетенции, вытекающий из этого акта.

Постановление Правительства РФ "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусматривает введение новых предписаний, ограничивающих права граждан, поэтому ряд ограничений должен быть признан неконституционным.

Особое мнение судьи Б. С. Эбзеева

Все указанные правовые акты вопреки мнению большинства судей являются нормативными и при наличии прочих условий подпадают под юрисдикцию КС РФ.

Производство по делу в части, касающейся Указа Президента РФ "Об Основных положениях военной доктрины РФ", должно быть прекращено, но не на основании того, что он не содержит нормативных предписаний (как предположил КС), а потому что вопрос рассматриваемый в данном Указе не получил разрешения в Конституции.

Объем полномочий Президента РФ определяется Конституцией. Действующая Конституция РФ не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства. Пробелы в законодательстве не означают, что Президент может действовать по своему усмотрению. С учетом событий и последовавших результатов данные акты выглядят как покушение на конституционный строй. Данные акты должны быть признаны неконституционными.