Шевчук_экономика природопользования

ГЛАВА 2

димые для охраны вод и удовлетворения потребности в них водопользователей - участников объединения, включая оценку водных ресурсов, регулирование стока, контроль за сбросами загрязняющих веществ и водозабором, предотвращение наводнений и подтоплений и т.д. Плата за воду при таком подходе приобретает форму взносов водопользователей на содержание объединения и финансирование его деятельности. Функция государства в последнем случае ограничивается изъятием в виде налога некоторой части средств, которые затем используются преимущественно для кредитования и субсидирования нового водохозяйственного строительства, а также для компенсации водохозяйственным организациям недополученных в случае предоставления государством льгот по плате за воду отдельным категориям водопользователей.

На территории России платность водопользования как метод экономического регулирования водных отношений реализуется начиная с 1991г. при введении в действие тарифов за забор воды из водохозяйственных систем. Плата определялась на базе установленного тарифа и лимитов водозабора и отражалась в себестоимости продукции в соответствии с прейскурантом 03-03 (утвержден Госкомцен СССР в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 14.06.88 № 741, введен в действие с 1 января 1991г. и действует на территории России согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 29.12.90 г. 623 «О переходе на новую систему оптовых цен и тарифов в РСФСР»). В результате индексации тарифов плата за 1м3 воды, забираемой из водохозяйственных систем, по прейскуранту 03-03 в ценах 1997 г. составляет: по поверхностным источникам – от 1,2 руб. по рекам северных морей до 26,0 руб. по озеру Байкал; по подземным водам – от 3,4 руб. в Мурманской области до 72,8 руб. в Республике Саха (Якутия). Индексы роста цен составили: за воду - 612; за сброс загрязняющих веществ - 42, в то время как за этот же период цены на электроэнергию выросли в 12 057 раз, на все виды топливных ресурсов (включая нефтепродукты) – в 11 085 раз.

Введенные тарифы были шагом вперед в сфере экономики водопользования. Однако уже к началу осуществления реальных экономических реформ в Российской Федерации стало ясно, что данный экономический инструмент требует принципиальной переработки. Тарифы не учитывали забор воды непосредственно из водного объекта, не рассматривались другие виды водопользования, а инфляция практически свела на нет эффективность данного вида экономического регулирования водных отношений.

В условиях перехода к рыночной экономике сфера водопользования оказалась без эффективного экономического механизма, который регулировал бы водные отношения, стимулировал рациональное водопользование и обеспечивал финансирование деятельности по восстановлению и охране водных объектов и защите от вредного воздействия вод, реализации мероприятий, предусмотренных в федеральных целевых водохозяйственных программах.

В течение 1995-1996гг. почти не проводились работы на водных объектах, что резко увеличивало риск возникновения крупных катастроф и экологических бедствий, создало угрозу неподачи воды населению и пред-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

приятиям в необходимом объеме и качестве. Водохозяйственные работы объектах осуществлялись только в тех субъектах Российской Федерации, где было введено платное водопользование. Поэтому одной из причин тяжелого экологического состояния водных объектов государственного водного фонда России, экстенсивного и бесхозяйственного их использования, и, как следствие этого, острых проблем обеспечения населения и экономики страны качественной водой в необходимом объеме являлась фактически бесплатность пользования водными ресурсами. Улучшить сложившуюся ситуацию по обеспечению финансирования водохозяйственных работ и приступить к реализации федеральных и территориальных программ было возможно только введением платного водопользования.

В 1995 г. был принят Водный кодекс Российской Федерации, которым предусмотрено два платежа: за пользование водными объектами (водный налог) и плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов. Водный налог по экономической сущности представляет собой изъятие у водопользователей части экономического эффекта, получаемого ими в результате пользования водными объектами. Средства от него в соответствии с Водным кодексом направляются в доход федерального бюджета (40%) и бюджетов субъектов Российской Федерации (60%).

Вторая плата представляет собой компенсацию затрат на содержание водохозяйственных сооружений, восстановление и охрану водных объектов и защиту от вредного воздействия вод. Средства от нее поступают в федеральный бюджет (40%) для образования федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов и в бюджеты субъектов Российской Федерации (60%) для целевого использования.

С целью реализации положений Водного кодекса Российской Федерации о платном водопользовании в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.01.96 № 85-р был подготовлен и представлен в октябре 1996 г. в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и расходования средств федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов». Проект постановления согласовали Минэкономики России, Госкомимущество России, Гоcналогслужба России, Минтопэнерго России, Минсельхозпрод России, Минюст России, Минфин России, другие заинтересованные министерства и ведомства, а также одобрил Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации 20.06.96 (№ П39-400).

Согласно проведенным МПР России расчетам, в сфере материального производства и услуг введение платного водопользования не может вызвать значительного роста стоимости продукции (услуг), так как затраты на оплату водопользования составят в стоимости промышленной продукции - 0,26%, на водном транспорте - 0,1%, в коммунальном хозяйстве - 2,1%, в электроэнергетике - 1%.

На совещании в Правительстве Российской Федерации по данному вопросу было принято предложение Минфина России и Минэкономики России о поэтапном введении системы платежей, связанных с пользова-

ГЛАВА 2

нием водными объектами, имея в виду ввести, начиная с 1997 года, водный налог и с 1998 года - плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов.

Основная проблема «затяжки» с принятием решений о введении платного водопользования была связана с тем, что в этот период уже был подготовлен проект Налогового кодекса, по которому главенство в части налогов и платежей отдавалось только налоговым законам, а также необходимостью внесения соответствующих поправок в Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Статьей 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (региональные налоги) предусмотрена плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем. Данный налог уплачивают предприятия (организации), отнесенные в соответствии с Общесоюзным классификатором отраслей народного хозяйства к отрасли «Промышленность».

В то же время порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и ее предельные размеры согласно Водному кодексу определяются законодательством Российской Федерации.

В целях подведения соответствующей правовой базы для введения платного водопользования в Правительство Российской Федерации МПР России были представлены проекты федеральных законов: «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», согласованные с Минфином России, Госналогслужбой России, Минэкономики России, Минюстом России; и «О предельных размерах платы, связанной с пользованием водными объектами». Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» был подготовлен в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации и во исполнение пункта I.6 протокола заседания Комиссии Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам № 5 от 25 февраля 1997 года.

В связи с изложенным в представляемом на рассмотрение проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», перечень федеральных налогов (ст. 19 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации») дополняется платой за пользование водными объектами (водный налог) и платой, направляемой на восстановление и охрану водных объектов. При этом во избежание двойного налогообложения из статьи 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» исключается плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем.

С учетом проекта Налогового кодекса и предложений МПР России и Минфина России в Государственной Думе был одобрен в декабре 1997 г. проект федерального закона «О плате за пользование водными объектами». В этом проекте были учтены предложения всех основных разработчиков, хотя по ряду принципиальных позиций закон расходился с Вод-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ным кодексом. 15 апреля 1998 г. законопроект после уточнения и работы Согласительной комиссии был принят Государственной Думой, а 22.04.98 г. – одобрен Советом Федерации.

Закон определил плательщиков, объект платы, платежную базу, и, главное, в нем были установлены минимальные и максимальные ставки платы, без которых документ был бы не работающим. После выхода Закона было принято постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям, экономическим районам» (от 22.07.98 № 818), подготовлены методические рекомендации на уровне МПР России и других ведомств, а также налоговая инструкция, описывающая процедуру, сроки и прочее, необходимое для перечисления этого вида платежа. Письмом Минфина России от 01.11.98 № 49-н был отменен Прейскурант 03-03.

Возможный объем поступлений от платы за воду (с учетом потерь от введения льгот) мог составить в 1999 г. порядка 4,2 млрд.руб. (при 100% собираемости). В таблице 2 приводятся расчеты на 1999 год по видам водопользования и по субъектам Российской Федерации, при этом объе-

мы водопотребления и водопользования приняты на одном уровне.

Таблица 2

Расчет платы за пользование водными объектами на 1999 год

Примечание. В таблице не приводится плата по Коми-Пермяцкому, Ненецкому, Усть-Ордынскому, Ханты-Мансийскому, Ямало-Ненецкому, Таймырскому, Эвенкийскому, Бурятскому, Агинско-Бурятскому, Корякскому АО, так как в Государственном водном кадастре за 1996 год отсутствуют данные по объемам забираемой и используемой воды.

ГЛАВА 2

Таблица 3

Расчет платы за пользование водными объектами в 2000 г. (исходя из 100% собираемости), млн.руб.

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

Продолжение табл. 3

ГЛАВА 2

Продолжение табл. 3

* Примечание: в общей сумме платы учитываются средства, собираемые с территорий закрытых городов, которые в полном объеме остаются в бюджетах субъектов Российской Федерации, в том числе: по Красноярскому краю - 10,5 млн.руб., Свердловской области - 4,5 млн.руб., Челябинской области - 3,5 млн.руб., Томской области - 29.4 млн.руб., Мурманской области - 2,7 млн.руб., Кировской области - 0,01 млн.руб., Нижегородской области - 0,05 млн.руб., Амурской области - 0,01 млн.руб., Камчатской области - 0,04 млн.руб., Пензенской области - 0,18 млн.руб., Астраханской области - 0,97 млн.руб., Приморском крае - 0,45 млн.руб.

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

Данный расчет не смог учесть ряд факторов, из-за которых реальная сумма поступлений платы за пользование водными объектами будет на порядок ниже и составит около 600-700 млн.руб. Основные причины снижения фактической величины платы следующие:

не все территории ввели решение о взимании платы за пользование водными объектами. 1999 г. по существу оказался первым годом применения платы на основе Федерального закона «О плате за пользование водными объектами»;

расчет исходил из 100% собираемости платежей, но реально она составляет порядка 60%;

низкий уровень поступлений платежей по отдельным субъектам Российской Федерации.

В таблице 3 приведен расчет величины платы за пользование водными объектами на 2000 год исходя из 100%. Всего по России прогнозируется собрать порядка 2,4 млрд.руб., в том числе в федеральный бюджет – 941 млн.руб., а в бюджеты субъектов Российской Федерации – около 1,5 млрд.руб.

Плата при пользовании недрами

В соответствии с Федеральным законом «О недрах» (в редакции 1995 г.) пользование недрами в Российской Федерации является платным. При пользовании недрами (ст. 39 Закона) производятся следующие виды платежей:

-платежи за пользование недрами;

-отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

-сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий;

-акцизы;

-платежи за пользование акваторией и участками морского дна.

С пользователей недр взимаются платежи за поиски, разведку месторождений полезных ископаемых, их добычу и пользование недрами в иных целях.

Размеры платежей за проведение поисковых и геологоразведочных работ определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и величины риска. Эти платежи взимаются в форме разовых или регулярных взносов за единицу использованного участка недр или площади.

Размеры платежей за добычу полезных ископаемых определяются с учетом вида полезного ископаемого, количества и качества его запасов, природно-географических, горно-технических и экономических условий освоения и разработки месторождения, степени риска. Платежи за добычу полезных ископаемых взимаются в формах разового, а также последующих регулярных платежей после начала добычи.

Пользователи недр, осуществляющие добычу полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств, производят отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) Российской Федерации (статья 44 ФЗ «О недрах»). Отчисления на ВМСБ обязатель-

ГЛАВА 2

ны для всех субъектов экономической деятельности, добывающих полезные ископаемые на территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и морской экономической зоны. Отчисления на ВМСБ с точки зрения последующего использования носят не фискальный (в отличие от вышеперечисленных платежей), а целевой характер и поэтому наиболее интересны с позиции их роли в рационализации использования недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы страны.

Отчисления на ВМСБ входят в систему обязательных платежей за пользование недрами, устанавливаемую в соответствии с Федеральным законом «О недрах», законом Российской Федерации от 27.11.91 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), Федеральным законом от 30.12.95 № 224-ФЗ «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы», постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.96 № 597 «О порядке использования отчислений на воспроизводство минерально-сырь- евой базы и освобождения пользователей недр от указанных отчислений».

Отчисления на ВМСБ относятся к федеральным налогам и имеют строго целевое назначение - финансирование геологоразведочных работ. Цель их сбора - обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Отчисления направляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.05.96 № 635 «Об основных направлениях налоговой реформы Российской Федерации». Часть отчислений, из направляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, по представлению территориальных органов Министерства природных ресурсов Российской Федерации может передаваться добывающим организациям и предприятиям, самостоятельно проводящим работы по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы. Основанием для распределения отчислений, направляемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, в том числе передаваемых добывающим организациям и предприятиям, являются соответственно федеральная и территориальные государственные программы геологического изучения недр и воспроизводства минераль- но-сырьевой базы.

Предложения по объемам отчислений, направляемых в бюджеты различных уровней для использования на финансирование работ по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы, разрабатываются МПР России с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Минэкономики России и Минтопэнерго России.

Предложения по объемам отчислений, аккумулируемых в бюджетах субъектов Российской Федерации для целевого финансирования работ в соответствии с территориальными программами геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, разрабатываются территориальными органами МПР России и органами исполнитель-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ной власти субъектов Российской Федерации и направляются в МПР России. В этих предложениях указываются отчисления, передаваемые добывающим организациям и предприятиям, имеющим лицензию на право пользования недрами и самостоятельно проводящим геологоразведочные работы на участках недр, предоставляемых им в установленном порядке.

Ставки отчислений на ВМСБ устанавливаются в размерах, обеспечивающих необходимые затраты на воспроизводство минерально-сырье- вой базы Российской Федерации, и являются едиными для всех пользователей, добывающих данный вид минерального сырья. Размеры отчислений установлены Федеральным законом от 30.12.95 № 224-фз «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» в процентах от стоимости первого товарного продукта, полученного и реализованного из фактически добытых полезных ископаемых.

К первому товарному продукту, стоимость реализации которого принята при расчете и утверждении размеров ставок отчислений по соответствующим видам полезных ископаемых, относятся.

1.Собственно полезные ископаемые, прошедшие первичную обработку и товарные руды:

а) нефть, природный газ и конденсат; б) уголь и горючие сланцы; в) торф;

г) товарные руды железа, марганца, хрома, алюминия и никеля; д) калийные и магниевые соли;

е) борные руды, слюда мусковит, слюда-флогопит, асбест, сера самородная, графит, тальк, гипс, каменная соль;

ж) неметаллическое сырье для металлургии и производства огнеупоров;

з) неметаллическое сырье для стройиндустрии и другие неметаллические полезные ископаемые;

и) подземные воды (за исключением подземных вод, используемых для поддержания пластового давления).

2.Концентраты:

а) цветных (кроме алюминия и никеля), редких и радиоактивных металлов или их соединений в концентратах и других продуктах первого передела добытого минерального сырья;

б) фосфоритовые и апатитовые концентраты; в) плавикошпатовые, баритовые и вермикулитовые концентраты.

3.Благородные металлы - химически чистый металл в песке, руде и концентрате.

4.Алмазы и драгоценные камни - необработанные отсортированные камни.

5.Пьезооптическое, высокочистое кварцевое и камнесамоцветное сырье - по выходу кондиционного продукта.

6.Продукция минерального сырья, полученная с применением перерабатывающих технологий, являющихся специальными видами добыч-