Шевчук_экономика природопользования

ГЛАВА 3

3.2. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды через систему экологических фондов

Первоначальный этап формирования системы экологических фондов

Формирование системы экологических фондов, создаваемых для решения различных природоохранных задач в России, началось в 1989 - 1991 гг. на основе постановления Совета Министров РСФСР от 18 марта 1988 г. № 93 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В 1990 г. было разработано и утверждено Временное Типовое положение об образовании и использовании фондов охраны природы, в котором предусматривалось их создание при краевых, областных, окружных, городских исполкомах Советов народных депутатов и Советах Министров АССР в целях финансирования межотраслевых и территориальных мероприятий по охране окружающей среды.

В Положении были определены источники образования экологических фондов, которые в последующем будут закреплены в Законе Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». Указанное Положение предусматривало формирование фондов охраны природы за счет:

платежей предприятий, объединений и организаций за допустимые (лимитируемые) и за превышение допустимых (лимитируемых) выбросов (сбросов, размещение отходов) загрязняющих веществ в природную среду;

штрафных платежей за аварийные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, платежей за сверхнормативное и некомплексное использование (потери) природных ресурсов и получаемого из них сырья;

средств, взыскиваемых в возмещение ущерба, причиненного государству нарушением природоохранительного законодательства в результате хозяйственной деятельности предприятий;

добровольных взносов предприятий, граждан и других источников. Средства фондов охраны природы предусматривалось использовать на строительство, техническое перевооружение и реконструкцию природоохранных объектов, работы по созданию новых видов природоохранной техники и технологии, мероприятия, предупреждающие и компенсирующие негативные последствия нарушения природоохранительного

законодательства и другие цели.

Вышеназванное положение было ориентировано не только на местные (городские, областные, краевые, окружные) фонды охраны природы, но и регулировало порядок формирования средств союзного Государственного фонда охраны природы. В указанный фонд поступало 5% средств от местных фондов охраны природы и 10% средств от инвалютных поступлений в эти фонды.

Экологический фонд РСФСР общереспубликанского значения был впервые создан при Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 19 октября 1990 г. № 450. Экологические фонды долж-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ны были стать не только органами, аккумулирующими плату за загрязнение, но и средством мобилизации альтернативных финансовых ресурсов в целях проведения целенаправленной инвестиционной природоохранной деятельности и стимулирования природопользователей на проведение этой деятельности, а также источниками средств для компенсации вреда, нанесенного здоровью населения страны неблагоприятным воздействием на среду обитания. Решить в полной мере круг этих проблем не удалось вследствие объективных причин, связанных с новизной поставленных задач и неотработанностью соответствующих механизмов, а также в силу определенных правовых пробелов и организационных противоречий между различными органами государственной власти.

Необходимо также учитывать, что формирование системы экологических фондов, включая все направления их деятельности, происходило в условиях чрезвычайно сложной экономической ситуации, характеризующейся нарушением экономических связей, падением производства, огромным дефицитом государственного, местных бюджетов, оборотных средств предприятий, стремительными темпами роста инфляции, что влечет за собой сокращение объема ассигнований, направленных на природоохранное строительство и мероприятия по защите и воспроизводству природной среды.

Экологические фонды были созданы практически в каждом территориальном образовании, являющимся субъектом Российской Федерации, а также на местном уровне - районном и городском.

Современная правовая и нормативно-методическая база деятельности экологических фондов

Формирование современной системы экологических фондов в России связано с принятием Закона РСФСР от 19.12.91 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» и Постановления Правительства Российской Федерации от 29.06.92 № 442 «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации». Приказом Министра экологии и природных ресурсов России от 12.07.92 № 151 во исполнение вышеуказанного Постановления Правительства России было утверждено «Примерное положение «Об экологических фондах на территории Российской Федерации».

Законом (ст. 21) предусматривалось формирование экологических фондов за счет:

платежей предприятий, объединений и организаций за допустимые (лимитируемые) и за превышающие их выбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в природную среду;

штрафных платежей за аварийные выбросы (сбросы ) загрязняющих веществ, платежей за сверхнормативное и некомплексное использование (потери) природных ресурсов и получаемого из них сырья;

средств, взыскиваемых в возмещение ущерба, причиненного государству нарушением природоохранительного законодательства в результате хозяйственной деятельности;

добровольных взносов предприятий, граждан и других источников.

ГЛАВА 3

В соответствие с Законом, 60% платежей направляется на выполнение местных природоохранных мероприятий (город, район), 30% – на реализацию соответствующих мероприятий субъектов Федерации и 10%

–на мероприятия федерального значения.

Сцелью установления единого порядка в системе сбора в экофонды платежей был разработан и утвержден нормативный документ - «Порядок

направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды»(утвержден Минфином России 22.12.92 № 9-5-12 и Минприроды России 21.12.92 № 04-04/72-6344 по согласованию с Центробанком России, зарегистрирован Минюстом России 25.02.19 № 162 ).

Указанный Порядок регулирует направление в Федеральный экологический фонд и территориальные экологические фонды средств, поступающих в виде 90% платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов; 100% сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические нарушения и другие поступления, предусмотренные Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Как уже отмечалось ранее, 90% платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов направляется на специальные счета внебюджетных экологических фондов. Оставшиеся 10% указанной платы в соответствии с Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» направляется в доход Федерального бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды.

В соответствии с вышеуказанным Законом, а также во исполнение постановления Правительства России от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, других видов вредного воздействия» Минприроды России, Минфином России и Госналогслужбой России по согласованию с Центральным банком Российской Федерации утвержден в марте 1993 г. «Порядок направления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход Федерального бюджета Российской Федерации». Данный Порядок предусматривает, что плательщиками 10% платы являются предприятия, учреждения, организации, а также иностранные юридические и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории России, связанные с природопользованием. В этом нормативном документе указан механизм определения величины платы, установлены конкретные сроки перечисления средств и порядок отражения этих операций в бухгалтерском учете, установлена ответственность плательщиков за правильностью исчисления платы и своевременностью ее внесения, указаны государственные органы, осуществляющие контроль за поступлением средств. Так, на территориальные органы по экологии и природным ресурсам республик Российской Федерации, краев, областей и округов возложен контроль за полнотой и правильностью исчисления пла-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ты, а на территориальные органы Государственной налоговой службы России (также с участием территориальных органов Минприроды России) - осуществление контроля за своевременностью внесения 10% платы.

По данным Госкомстата России, в территориальные экофонды в 1993 году поступило - 84250,1 млн.руб., использовано - 69303,3 млн.руб. или 79,2%. По сравнению с 1992 годом уровень использования средств вырос на 17,7%. Основными и самыми объемными по масштабу финансирования были следующие направления расходования средств:

строительство природоохранных объектов, включая долевое участие, а также представление кредитов и выдача ссуд предприятиям на строительство, техническое перевооружение, реконструкцию и капитальный ремонт объектов природоохранного значения - 29,0%;

участие в развитии материально-технической базы органов охраны природы - 18,0%;

формирование республиканского (республики в составе Российской Федерации), краевого, областного и Федерального фондов - 14,7%; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - 6,4%.

В последующие годы Минприроды России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами, а также Федеральным экологическим фондом Российской Федерации проводилась работа по дальнейшему совершенствованию системы экологических фондов.

Минприроды России была разработана и в 1993 г. утверждена в Госкомстате России форма государственной статистической отчетности о поступлении и расходовании средств экологических фондов. Форма государственной статотчетности «№ 1 - экофонд» (утверждена постановлением Госкомстата России 18.01.93 № 08).

Совместно с Минфином России был подготовлен, утвержден и зарегистрирован в Минюсте России 30.05.95 № 862 документ «О внесении изменений в Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды», утвержденный Минфином России от 22.12.92 № 9-5-12 и Минприроды России от 21.12.92 № 04-04/72-6344. Данный документ, подготовленный в соответствии с протестом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, позволил привести вышеуказанный Порядок в соответствие с действующим законодательством. При этом увеличен размер пени, взимаемой с природопользователей за просрочку внесения платежей за загрязнение окружающей природной среды в экологические фонды и бюджет.

По предложению Минприроды России, постановлением Госкомстата России от 31.07.95 № 113 была переутверждена форма статистической отчетности «№ 1-экофонд» о поступлении и расходовании средств экологических фондов на территории России. Усовершенствование вышеназванной отчетности путем введения и исключения отдельных показателей дает возможность проследить формирование экологических фондов, начиная с низового уровня, исключить двойной счет, проконтролировать распределение средств между экофондами и провести полный ана-

ГЛАВА 3

лиз системы экологических фондов на территории Российской Федерации.

Для улучшения контроля за поступлением и расходованием средств введены дополнительные показатели в форму статотчетности «№ 4-ОС» о перечислении платежей экологическими фондами в доход федерального бюджета за загрязнение окружающей среды.

На основании нормативов платы и объемов выбросов, сбросов, размещения отходов, размеры платежей, которые должны поступать в территориальные экологические фонды, составляли бы в 1993г. – 103,3 млрд.рублей; в 1994 г. – 669,0 млрд.рублей; в 1995 г. – 1167,0 млрд.рублей; в 1996 г. – 2410,0 млрд. рублей.

Решениями глав администраций территориальных субъектов Российской Федерации при содействии соответствующих территориальных органов Минприроды России производилась корректировка платежей, вносимых природопользователями в экофонды с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий, что являлось одним из стимулов в проведении природоохранных мероприятий. С учетом зачетов и неплатежей фактическое поступление средств в экофонды были ниже расчетных (табл. 11, 12).

Таблица 11

Расчетная величина поступления платежей в экологические фонды, (в млрд. руб.)

Анализ формирования средств экологических фондов показал, что платежи за загрязнение окружающей природной среды были и остаются основными источниками формирования средств экофондов. Если, по оценкам, в 1991-1993 гг. доля экологических фондов в общих природоохранных затратах в России была 4,9 - 4,7%, то к 1995 году финансирование природоохранных мероприятий из средств экологических фондов сравнялось с бюджетным и достигло оценочно при падении финансирования из средств предприятий 20-25%.

В 1994 г., по данным Государственного комитета статистики Российской Федерации (форма 1-экофонд), в экологических фондах России было собрано 403,1 млрд.руб. Основным источником формирования экологических фондов, как и в предыдущие годы, являлись платежи за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов в окружающую среду, доля которых в общем объеме поступлений равнялась 79,4%.

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

Таблица 12

Поступления платежей в экологические фонды с 1989 по 1998 г.

*млн.руб.

Впериод, характеризуемый экономической нестабильностью, сокращением централизованных инвестиций из бюджета всех уровней, экологические фонды превращаются в один из основных источников финансирования природоохранной деятельности на территории Российской

Федерации.

В табл. 13 показано использование средств экологических фондов в 1991-1998 гг. по направлениям в процентах от общего объема средств фондов.

Таблица 13

Направления использования средств экологических фондов в % (в млрд.руб.)

ГЛАВА 3

Продолжение табл. 13

* млн.руб.

Анализ структуры расходов экологических фондов показывает, что со временем уменьшилась доля статьи «прочие расходы», что объясняется усилением контроля за целевым использованием средств экофондов. Снизилась также доля средств, направляемых на строительство приро-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

доохранных объектов, но при этом выросла доля средств на проектирование и обустройство заповедников и национальных парков. Нужно также отметить, что при некотором постоянстве расходов на НИР, ОКР и внедрение новых экологически чистых технологий наблюдается рост вложений в последние.

Федеральный экологический фонд

Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ РФ), созданный Постановлением Правительства России от 29 июня 1992 г. № 442, можно рассматривать как ядро системы экофондов, призванное оказать содействие в решении неотложных природоохранительных задач и улучшения экологической ситуации в стране путем мобилизации внебюджетных финансовых ресурсов и организации их рационального использования, развития научно-производственной и финансовой инфраструктуры в природоохранной деятельности, экологического просвещения и образования.

Основными источниками поступления средств в Федеральный экологический фонд являются десятипроцентные отчисления территориальных внебюджетных экологических фондов, образующихся из платы предприятий, учреждений, организаций за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения окружающей среды, а также штрафов за нарушение природоохранительного законодательства. Часть средств Федеральный экологический фонд получает в результате собственной деятельности:

прибыли от размещения временно свободных средств на депозитных счетах в банках;

отчислений от доходов предприятий и организаций, образуемых самим Федеральным экологическим фондом;

добровольных взносов предприятий, учреждений и организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц;

платы за консультационные, экспертные и другие услуги. Становление деятельности фонда в 1992 г. происходило в сложной

экономической обстановке в стране, в условиях первого этапа перехода к рыночным отношениям при отсутствии единой стратегии вывода страны из экологического кризиса, слабо проработанной программы действий, необходимого ресурсного, финансового ее обеспечения в целях решения экологических проблем.

В этих условиях первоочередными задачами Фонда стали действия, обеспечивающие поступления в фонд средств, предусмотренных Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» для мобилизации финансовых ресурсов в целях реализации крупномасштабных программ, а также организацию движения и перераспределения средств между звеньями системы; разработка принципов и механизмов инвестиционной политики, включая системы управления и обслуживания финансовых средств фонда, отработку требований, процедур и документации представления, рассмотрения, оценки и отбора предложений, поступающих в Фонд; разработка принципов и форм взаимоотношений и координации действий с государственными органами уп-

ГЛАВА 3

равления, фондами разного уровня, инвесторами; организационно-тех- ническое обеспечение деятельности фонда.

В последующие годы велась работа по становлению и укреплению Федерального и территориальных экологических фондов, наполнению их финансовыми ресурсами, определению приоритетных природоохранительных программ и мероприятий, в финансировании которых фонды принимали участие. Если в 1993 году в ФЭФ РФ от территориальных фондов поступило 3160,9 млн.руб., то в 1994 году - 18464,4 млн.руб., что в сопоставимых ценах в 1,3 раза выше, что объясняется укреплением дисциплины по обеспечению платежей как природопользователями, так

ируководством территориальных экологических фондов.

В1994 году средства ФЭФ РФ были консолидированы в доходы фе-

дерального бюджета. Консолидация средств ФЭФ РФ была проведена при возражении Минприроды России и подведомственных ему территориальных органов и в разрезе Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной cреды».

После консолидации Федерального экологического фонда Российской Федерации в бюджет, 17 из 89 территориальных экологических фондов были также консолидированы в бюджеты субъектов Российской Федерации, 30 остались самостоятельными юридическими лицами, а остальные - в ведении администраций субъектов Российской Федерации.

В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической обстановки в России ФЭФ РФ и территориальные экологические фонды стали одними из основных источников финансирования природоохранительной деятельности в стране. Предложения по консолидации государственных внебюджетных экологических фондов в бюджетах разных уровней усложняло организацию единой системы государственных внебюджетных экологических фондов, снижало возможность иметь устойчивое государственное финансирование природоохранных мероприятий.

Средства ФЭФ РФ использовались для финансирования программ, имеющих федеральное или межрегиональное значение, создания головных образцов природоохранного оборудования и технологий. Федеральный экологический фонд Российской Федерации принимал долевое участие в осуществлении пилотных проектов по отработке отдельных природоохранных и ресурсосберегающих технологических процессов, установок и производств, финансировании строительства очистных сооружений с использованием перспективных технологий. Расширился круг регионов России, в которые вкладывались средства ФЭФ РФ на крупные природоохранные проекты.

В рамках реализации программ ФЭФ РФ во взаимодействии с подразделениями Минприроды России отбирались конкретные, наиболее актуальные мероприятия и проекты, в финансировании которых примет участие ФЭФ РФ.

Практически с начала деятельности Фонда осуществляется долевое финансирование следующих приоритетных программ:

«Отходы», предназначенной для стабилизации, а в дальнейшем – сокращения загрязнения окружающей среды отходами, экономии природ-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ных ресурсов за счет максимально возможного вовлечения отходов в хозяйственный оборот;

«Производство озонобезопасных хладонов и обеспечение выполнения международных обязательств Российской Федерации по охране озонового слоя»;

«Обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов озера Байкал»;

«Рациональное использование водных ресурсов и восстановление качества вод»;

«Разработка и внедрение экологически чистых технологий водопользования; создание оборудования для очистки сточных вод; разработка методов интенсификации самоочищения водных объектов; улучшение качества воды в источниках водоснабжения и водных объектах»;

«Оздоровление экологической обстановки, повышение ресурсного и хозяйственного потенциала Волжского бассейна» ( «Возрождение Вол-

ги»); «Экологическое оздоровление окружающей среды, охрана здоровья

населения Тульской области на 1993 - 1997 годы и перспективу до 2000 г.» как эксперимента для отработки экономических, организационных и правовых методов и механизмов экологического оздоровления территорий;

«Участие России в оздоровлении экологической обстановки в бассейнах морей и Арктики»;

«Охрана и восстановление видового разнообразия животного и растительного мира, сохранение генофонда биоты»;

«Создание единой государственной системы экологического мониторинга».

Ниже приводятся данные об использовании в 1992-1996 гг. средств Фонда на природоохранные мероприятия по отдельным направлениям его деятельности (табл. 14)

Таблица 14

Сведения об использовании средств Федерального экологического фонда на природоохранные мероприятия в 1992-1997 гг., млн.руб. (в %)