Шевчук_экономика природопользования

ГЛАВА 1

такие вопросы возникают у многих регионов. По каждому из возникающих вопросов в индивидуальном порядке решения находятся. Однако в целом проблема не решена, и следует подготовить поправки в Закон РФ «О таможенном тарифе» в части распространения таможенных льгот на ввоз (вывоз) товаров «прямого природоохранного назначения».

Указом Президента Российской Федерации «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» были значительно расширены права органов государственной власти на местах по введению на подведомственной им территории дополнительных местных налогов и сборов и предоставлению льгот по ним. Территории в целях стимулирования природоохранной деятельности стали принимать решения по льготному налогообложению в части налогов, которые зачисляются в местный бюджет. Практика предоставления таких льгот предприятиям существует в отдельных регионах - городах Москва, Санкт-Петербург, Ярославль и др. Так, например, в Москве действует решение «О налоговых льготах, поощряющих инвестиции в производственную сферу г. Москвы», которые уменьшают размер налога до 25% на величину фактически произведенных затрат за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, связанных с улучшением экологической обстановки в Москве (от 28.06.93).

В условиях перехода к новым экономическим отношениям, расширения полномочий местных органов власти и самоуправления, неустойчивого политического и экономического положения многие предприятия сами решают проблемы, связанные с вхождением в рынок, что может предопределить неуправляемое, негативное развитие экологической ситуации. Предотвратить это положение возможно за счет развития регулируемого государством рынка экологических работ и услуг, создания гибкого механизма взаимодействия рыночных структур в сфере экологии, органов исполнительной власти и органов охраны природы. Как показывает зарубежный опыт, деятельность в области рынка экологических работ и услуг в значительной мере регламентируется, контролируется и поддерживается государством и направлена на конкретные природоохранные мероприятия или виды деятельности.

В июне 1992 г. Комитетом по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов Верховного Совета РФ был заслушан вопрос о привлечении инвестиций из внебюджетных источников и развитии предпринимательства в интересах экологической безопасности России, подготовленный с участием Минприроды России. Ставилась задача развития рынка экологических работ и услуг, привлечения негосударственных инвестиций, стимулирования экологического предпринимательства. В развитие этого вопроса Минприроды России были подготовлены предложения по программе поддержки экологического предпринимательства для включения особым разделом «Экологическая безопасность предпринимательства» в общефедеральную программу по поддержке среднего и малого бизнеса.

Развитию регулируемого рынка экологических работ и услуг способствовало принятие законов «О защите прав потребителей» (1991 г.), «О

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

государственной экологической экспертизе» (1995 г.), а также постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.94 № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О лицензировании природоохранных видов деятельности» от 26.02.96 № 168 и соответствующих решений по лицензированию деятельности в природно-ресурсной сфере.

Принятие указанных документов способствовало развитию органи- зационно-экономических и рыночных методов управления природопользованием, в том числе: лицензирование природоохранных видов деятельности, сертификация на соответствие природоохранным требованиям, экологическая паспортизация и экоаудит. В целом, развитие новых направлений государственного регулирования природопользования показывало, что в практике управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит переход от еще остающихся административных методов работы с предприятиями-природопользователями на современные рыночные отношения.

В начале 90-х гг. стали нарабатываться предложения по внедрению в практику экологического аудита. Были разработаны и утверждены первые документы в этой области на уровне Минприроды России (1993 г.), однако отсутствие должной нормативно-правовой базы сдерживало развитие этого направления. В то же время внедрение системы лицензирования природопользования, острота проблемы учета экологического фактора при приватизации, необходимость подготовки для потенциальных инвесторов достоверной информации о состоянии предприятия с позиции выполнения требований природно-ресурсного законодательства поставили, начиная с середины 90-х гг. вопрос о применении на практике системы аудита. Начинает развиваться еще одна новая форма экономического механизма природопользования, направленная на повышение эффективности использования природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности - аудит природопользования и охраны окружающей среды.

Вопросы развития экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды тесно увязаны с проблемой международной торговли, в том числе импорта и экспорта сырья, продукции, работ и услуг. С 1994 г. проводится работа, необходимая для присоединения России к Генеральному соглашению по тарифам и торговле (ГАТТ) - ВТО, в частности разработка Меморандума о внешнеторговом режиме Российской Федерации. К 1999 г. были сформулированы позиции по ряду требований, касающихся регулирования торговли и услуг в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В 1998 г. Россия становится страной-участницей форума Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества. В 1999 году уже были подготовлены первые предложения МПР России для АТЭС, которые касались вопросов привлечения инвестиций для освоения природно-ресурсного потенциала Сибири и Дальнего Востока.

В условиях осуществления программы приватизации и ее дальнейшего развития важно определить, как будет осуществляться учет приро-

ГЛАВА 1

доохранного фактора. В этих целях были подготовлены и включены в Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации предложения по учету экологического фактора в процессе приватизации. (Программа утверждена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284). В пункте 6.33 Программы указывалось, что учет экологического фактора при приватизации заключается в проведении экологического аудирования, определении требований по экологической санации предприятий и отражении их в условиях конкурса и планах приватизации, создании на предприятиях фондов экологической санации, выводе части экологически опасных предприятий за пределы городских или иных территорий. В 1994-1995 гг. соответствующие нормативно-методические документы, регламентирующие вопросы учета экологических требований при приватизации, были подготовлены Минприроды России и Госкомимуществом России. Реализация программы приватизации на новом этапе рыночных реформ востребует подготовленные предложения по учету экологического фактора, в том числе совместное распоряжение Минприроды России и Госкомимущества России «Об учете экологического фактора приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций» (1995г.). Появляется проблема передачи в хозяйственное ведение ставших бесхозными колхозных и совхозных прудов, земельных и лесных участков. Требуется дать как стоимостную оценку передаваемых природных объектов и сооружений на них, так и определить объем работ по восстановлению качества природного объекта.

Многие вопросы в части совершенствования экономического механизма природопользования, в том числе такие новые направления, как: разработка территориальных комплексных кадастров природных ресурсов, включая социально-экономическую оценку природно-ресурсного потенциала, выдача лицензий на комплексное природопользование, платежи за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды, экологическая сертификация и паспортизация, создание экологических фондов и экологических банков, а также фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов, формирование системы экологического страхования, обеспечение учета экологического фактора при приватизации, развитие рынка экологических услуг, привлечение инвестиций, отрабатывались вначале на отдельных территориях. Полученные результаты использовались при подготовке документов на федеральном уровне, направленных на дальнейшее развитие экономического механизма природопользования применительно к осуществляемому этапу реформ. Последнее, в свою очередь, требовало уточнения структуры и направлений развития экономического механизма природопользования в целом.

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ГЛАВА 2. ПЛАТЕЖИ ЗА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ЗАГРЯЗНЕНИЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

2.1. Платежи за пользование природными ресурсами

Плата за землю

Порядок установления и взимания платы за землю регламентируется Законом Российской Федерации от 11.10.91 № 1738-1 «О плате за землю». Формами платы за землю являются земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли.

Целью введения платы за землю определялось стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий.

Плательщиками земельного налога и арендной платы являются организации (предприятия, учреждения) независимо от их организационноправовых форм и форм собственности, включая международные неправительственные организации (объединения), совместные предприятия с участием юридических лиц Российской Федерации и иностранных юридических лиц и граждан, иностранные юридические лица (в дальнейшем именуются «юридические лица»), а также граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства (в дальнейшем именуются «граждане»), которым земля предоставлена в собственность, владение, пользование или в аренду на территории России.

Объектами обложения земельным налогом и взимания арендной платы являются земельные участки, части земельных участков, земельные доли (при общей долевой собственности на земельный участок), предоставленные юридическим лицам и гражданам в собственность, владение или пользование (аренду). К ним, в частности, относятся:

земельные участки, предоставленные сельскохозяйственным коммерческим организациям (предприятиям), крестьянским (фермерским) хозяйствам (в т.ч. колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, хозяйственным товариществам, обществам, совхозам, другим государственным сельскохозяйственным предприятиям) и другим юридическим лицам для ведения сельскохозяйственного производства и подсобного сельского хозяйства;

земельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, индивидуального садоводства, огородничества и животноводства;

земельные участки, предоставленные кооперативам граждан для садоводства, огородничества и животноводства;

земельные наделы, предоставленные отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесной промышленности, лесного, водного, рыбного, охотничьего хозяйств;

ГЛАВА 2

земельные участки для жилищного, дачного, гаражного строительства и иных целей;

земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики;

земли лесного фонда, на которых производится заготовка древесины, а также сельскохозяйственные угодья в составе лесного фонда;

земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности;

земли лесного и водного фондов, предоставленные в рекреационных целях.

Земельный налог взимается в расчете на год с облагаемой налогом земельной площади. В облагаемую налогом площадь включаются земельные участки, занятые строениями и сооружениями, участки, необходимые для содержания, а также санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам.

За земельные участки, предназначенные для обслуживания строения, находящегося в раздельном пользовании нескольких юридических лиц или граждан, земельный налог начисляется отдельно каждому пропорционально площади строения, находящегося в их раздельном пользовании.

За земельные участки, предназначенные для обслуживания строения, находящегося в общей собственности нескольких юридических лиц или граждан, земельный налог начисляется каждому из этих собственников соразмерно их доле на эти строения.

Основанием для установления и взимания налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения или пользования (аренда) земельным участком.

Земельный налог юридическим лицам и гражданам исчисляется, исходя из площади земельного участка, облагаемой налогом, и утвержденных ставок земельного налога.

Если землепользование плательщика состоит из земельных участков, облагаемых налогом по различным ставкам, то общий размер земельного налога по землепользованию определяется суммированием налога по этим земельным участкам.

Земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливается с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения.

Законом были утверждены:

-средние размеры земельного налога, доля централизации налога в РСФСР и нормативы фиксированных выплат;

-средние ставки земельного налога в городах и других населенных пунктах (руб./м2) в расчете на год;

-коэффициенты, учитывающие увеличение средней ставки земель-

ного налога курортных зон, районов с исторической застройкой, статуса населенного пункта.

Средние размеры налога с одного гектара пашни по субъектам Российской Федерации применяются согласно Постановлению Государствен-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ной Думы от 8 июля 1994 г., которое одобрено Советом Федерации 26

июля 1994 г. (табл. 1).

Земельные участки могут передаваться в пользование на условиях аренды. В соответствии со ст. 21 Закона Российской Федерации «О плате за землю», ст. 32 Инструкции № 26 Госналогслужбы России «О порядке ведения в государственных налоговых инспекциях оперативно-бух- галтерского учета налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей» и ст. 32 Инструкции № 29 от 17.04.95 Госналогслужбы Российской Федерации «По применению Закона Российской Федерации «О плате за землю» размер, условия и сроки внесения арендной платы за землю устанавливаются договором.

Таблица 1

Средние размеры земельного налога и доля централизации налога и арендной платы в федеральный бюджет*

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

*В 1994 г. и последующих годах применяются с поправочными коэффициентами.

Всвязи с этим арендодатели государственных и муниципальных земель в лице администраций районов и городов могут устанавливать любые размеры ставок арендной платы, в том числе и нулевые. При этом предоставление льгот в централизованном порядке относится только к

земельному налогу, а не к арендной плате за землю.

При аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. Арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной формах.

Арендная плата за землю может взиматься отдельно или в составе общей арендной платы за все арендуемое имущество, когда кроме земли в аренду переданы строения, сооружения и другие материальные и природные ресурсы, но с обязательным перечислением арендной платы за землю на бюджетные счета соответствующих органов местного самоуправления.

За земельные участки, необходимые для обслуживания жилых и нежилых строений, предоставленных в пользование юридическим лицам или гражданам по договорам аренды, земельный налог взимается с арендодателя. Если юридическим лицам или гражданам передаются в аренду части жилых и нежилых строений, налог за земельные участки, обслу-

ГЛАВА 2

живающие эти строения, также полностью взимается с арендодателя. При аренде земель и имущества, находящихся в государственной и муниципальной собственности, арендная плата взимается с арендатора.

Закон ввел понятие «нормативная цена земли» - показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. Нормативная цена земли введена для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка. Нормативная цена земли определяется для случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Порядок определения нормативной цены земли установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. № 1204 «О порядке определения нормативной цены земли». Постановлением нормативная цена земли по конкретным земельным участкам определяется в размере 200-кратной ставки земельного налога на единицу площади земельного участка соответствующего целевого назначения. При определении величины нормативной цены земли не учитываются льготы по земельному налогу, а также увеличение размера налога за превышение норм отвода земель.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в зависимости от уровня рыночных цен на земли различного целевого назначения могут устанавливать по оценочным зонам земель на территории субъекта Российской Федерации повышающие коэффициенты к размеру нормативной цены земли. При этом размер нормативной цены земли не должен превышать 75% уровня рыночных цен на земельные участки конкретного назначения соответствующей ценовой зоны. Администрация района, города может повышать или понижать установленную в указанном порядке нормативную цену земли, но не более чем на 25%.

Последующим постановлением Правительства Российской Федерации от 15.03.97 № 319 «О порядке определения нормативной цены земли», которое практически повторило вышеназванное постановление, была внесена корректировка, отменяющая привязку к 200-кратной ставке земельного налога.

При осуществлении сделок с земельными участками и в иных случаях применения нормативной цены, предусмотренных законодательством Российской Федерации, районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству выдают заинтересованным гражданам и юридическим лицам документ о нормативной цене конкретного земельного участка.

В самом ближайшем будущем нормативная цена земли должна стать базой налогообложения имущества физических и юридических лиц. Проект Налогового кодекса предусматривает определение налогооблагаемой базы по земле в виде кадастровой стоимости или нормативной цены земельного участка. Планируется переход к налогообложению единого имущественного комплекса в виде земельного участка и расположенных

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

на нем строений, при этом налоговая база определяется его рыночной стоимостью, исчисляемой ежегодно специальными органами по оценке недвижимости, создаваемыми при исполнительных органах местного самоуправления.

Плата за воду

Плата за водопользование является эффективным средством обеспечения экономного использования и надежной охраны водных объектов и их ресурсов и в большинстве стран стала неотъемлемым элементом хозяйственного механизма в сфере использования и охраны вод. За счет средств, взимаемых в виде платы за водопользование, компенсируются затраты водохозяйственных систем. Однако в странах, в которых велика доля водопотребления на нужды орошаемого земледелия и водообеспечение сельского населения, указанные затраты компенсируются не в полной мере.

Основным методическим подходом при определении тарифов платы за воду является затратный метод в различных его модификациях. Другие подходы используются преимущественно для отдельных отраслей и имеют ограниченное применение. Практически во всех странах средства, получаемые от платы за воду, не обеспечивают в полной мере потребности водохозяйственного строительства, которое повсеместно осуществляется с использованием государственных субсидий.

В развитых странах плата за воду существует в виде взносов водопользователей на содержание государственных учреждений, осуществляющих оперативное управление государственными водными ресурсами и их использованием в пределах одного или нескольких соседних речных бассейнов. При организационном построении системы взимания платы за воду возможно использование различных схем. Наиболее распространенными являются две схемы, существенно различающиеся ролью государства в регулировании водных отношений.

Для первой из них характерно жесткое государственное регулирование размеров платы. В этом случае все платежи направляются в государственный бюджет (или в бюджеты субъектов федерации в федеративных государствах). За счет этого формируются финансовые ресурсы, используемые государством для финансирования всей водохозяйственной деятельности, включая содержание и эксплуатацию водохозяйственных систем и сооружений, инвестиции в водохозяйственное строительство, предоставление кредитов, субсидий, налоговых кредитов и т.д. Такой подход используется в настоящее время в ряде стран, преимущественно в Азии и Африке (Индия, Египет, Пакистан, Австралия и др.).

Вторая схема используется преимущественно в западно-европейских странах и предполагает корпоративное управление использованием и охраной водных ресурсов со стороны водопользователей, которые осуществляют ее финансирование. В этом случае государство передает водные объекты в оперативное правление (или концессию) бассейновым объединениям. В объединение, как правило, входят водопользователи, расположенные в одном речном бассейне. Объединение осуществляет на своей территории все виды водохозяйственной деятельности, необхо-