Шевчук_экономика природопользования

ГЛАВА 3

Продолжение табл. 14

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

Перспективы функционирования системы внебюджетных экологических фондов

Управление деятельностью экологических фондов на территории Российской Федерации осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (администрациями или комитетами по экологии и природным ресурсам) или экологическими фондами, действующими на правах юридического лица.

Анализ действующей системы экологических фондов выявил ряд недостатков, которые сводятся к следующему:

низкая собираемость платежей и неэффективное распределение финансовых средств между тремя уровнями - федеральным, областным и местным;

недостаточная обоснованность использования финансовых средств ввиду отсутствия механизмов установления приоритетов;

отсутствие полноценной системы инструментов финансирования таких, как льготное кредитование, залоговые инвестиции, гарантии займов и др.;

неупорядоченность механизмов зачета платежей предприятий при проведении ими природоохранных мероприятий.

Ряд вопросов по деятельности экофондов затрагивает интересы ведомств природно-ресурсного блока. Так, в соответствии с порядком направления средств в экологические фонды определено поступление сумм, полученных по искам и штрафам за аварии и загрязнения, причиненные природным ресурсам (земли, воды, рыбных запасов, охотничьих угодий и т.д.), т.е. есть соответствующая статья в доходной части бюджетов фондов, однако практически нет аналогичных статей в расходных частях бюджетов.

Кроме того, в соответствии с Водным кодексом плата за сброс в водные объекты сточных вод, поступающая в федеральный целевой бюджетный экологический фонд, должна использоваться не менее чем на 80% для финансирования мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, однако это положение не выполняется в полной мере.

При разработке стратегии совершенствования деятельности системы экологических фондов целесообразно учитывать следующие условия повышения эффективной их деятельности:

-четко определенная, эффективная и устойчивая процедура сбора платежей;

-формирование нормативно-правовой основы функционирования системы экологических фондов должно быть известно всем заинтере-

сованным сторонам;

-эффективный механизм индексации платежей, полностью учитывающий инфляцию;

-аккумуляция платежей на тех уровнях, где существует достаточно широкий поток проектов и возможность квалифицированно оценивать эти проекты;

-четко определенные конкурсная процедура и критерии отбора проектов для финансирования, заранее известные заявителям, а также соот-

ГЛАВА 3

ветствие критериев предоставления права на зачет платы за загрязнение в счет проведения природоохранных мероприятий общим критериям отбора проектов;

-регулярный контроль осуществления проектов и оценка их результатов в соответствии со специально разработанными процедурами;

-обеспечение финансирования мероприятий по охране и воспроиз-

водству природных ресурсов, на которые оказывает воздействие загрязнение (очистка территории, восстановление качества водных ресурсов и пр.);

-целенаправленная подготовка специалистов в области управления проектными циклами, финансового и коммерческого менеджмента и привлечение их для работы в экологических фондах;

-создание условий для осуществления экофондами эффективных капиталовложений путем покупки государственных и иных ценных бумаг, долевого участия в прибыльных проектах.

Учитывая, что на Министерство природных ресурсов Российской Федерации возложена функция проведения государственной политики в сфере использования и охраны природных ресурсов, а также, что оно является специально уполномоченным государством органом в сфере охраны окружающей среды в пределах своей компетенции, представляется целесообразным в перспективе, при изменении системы управления природопользованием в целом, интегрировать в единый фонд охраны окружающей среды и воспроизводства природных ресурсов систему бюджетных экофондов и фондов воспроизводства природных ресурсов. Однако в настоящее время до принятия соответствующих организационных решений по структуре управления природными ресурсами и охраной окружающей среды целесообразно не менять существующую структуру экофондов, а использовать ее в полной мере для реализации интересов различных направлений природно-ресурсного комплекса, внеся поправки в действующие нормативно-правовые документы по функционированию экофондов, а также включив в состав правлений фондов представителей природно-ресурсного блока.

3.3. Инвестиции в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды

Инвестиционный процесс является рычагом структурной перестройки экономики и, в конечном итоге, средством построения такой экономической модели, которую на данном этапе развития общество считает необходимой. Констатируя природоресурсную направленность как экономики России, так и многих стран СНГ, следует признать приоритетность инвестиционной политики в сфере природопользования и, следовательно, недропользования. Нефть, газ и другие минерально-сырьевые ресурсы для держав, которые ими располагают, являются мощным источником развития экономики, однако поиск и добыча данных ресурсов требует значительных инвестиций. Во многих случаях только международные финансовые усилия могут осуществить некоторые проекты. Поэтому деятельность государственных органов управления природными ресурсами на нынешнем этапе должна быть направлена на поиск возможнос-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

тей расширения диверсификации источников инвестиций при воспроизводстве ресурсов, обеспечивающих необходимый уровень развития сырьевой базы.

Вданном разделе вопросы инвестиций в сфере природопользования

иохраны окружающей среды рассматриваются, в основном, применительно к недропользованию. Однако ряд общих позиций, касающихся

политики привлечения инвестиций и роли конкретных ведомств в этой деятельности, могут быть полезны применительно к другим видам природопользования и охраны окружающей среды.

Ограниченность бюджетного финансирования, в том числе и Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, слабость банковской системы и, как следствие, сложности в мобилизации внутренних сбережений и трансформации их в инвестиции, придают особое значение изучению наиболее эффективных схем организации процесса привлечения иностранных инвестиций в странах СНГ и использованию положительного опыта улучшения инвестиционного климата в сфере недропользования.

Инвестиции подразделяются на иностранные и отечественные. Отечественные инвестиции применительно к России формируются из следующих источников:

прямые инвестиции (кредитование) в недропользование; часть прибыли; отчисления на воспроизводство МСБ;

амортизационные отчисления на реновацию.

В Российской Федерации прямые инвестиции в настоящее время практически отсутствуют, так как инвестиции в недропользование носят долгосрочный характер и окупаются через несколько лет. Пока существовали механизмы краткосрочных инвестиций (ГКО, ОФЗ, другие государственные ценные бумаги и т.п.), отечественные инвестиции в недропользование не осуществлялись. В настоящее время в связи с отменой ГКО направление отечественных инвестиций может измениться, но нужно время, чтобы соответствующие инвестиционные ресурсы были накоплены в кредитных организациях (банках, финансовых компаниях и т.д.).

Что касается инвестирования в недропользование части прибыли, возникающей в результате финансово-хозяйственной деятельности горнодобывающих предприятий, то в большинстве из них, кроме нефтегазового сектора и отчасти секторов добычи благородных и цветных металлов, прибыль равна нулю, а зачастую вместо прибыли возникают убытки. Следовательно, этот источник в ближайшие годы является практически недоступным.

Отчисления на воспроизводство МСБ должны использоваться по целевому назначению, то есть на геологическое изучение недр и обеспечение хотя бы простого воспроизводства добытых запасов полезных ископаемых. Тяжелое финансовое положение недропользователей зачастую заставляет использовать средства на воспроизводство МСБ, включаемые в себестоимость и оставляемые предприятиям, на нецелевое расходование, к примеру на капитальные вложения (инвестирование) в глубокое бурение на нефть и газ и т.п.

ГЛАВА 3

Наиболее реальным источником отечественных инвестиций в недропользование является амортизация. Однако в настоящее время амортизационные отчисления идут, главным образом, на восстановление основных фондов и оборотных средств, а также на частичное покрытие убытков от недропользования, поэтому в условиях сильно изношенных основных фондов и недостаточности оборотных средств, которые не поспевают за инфляцией, говорить о реальном инвестировании пока нельзя.

Перечисленные выше четыре источника отечественных инвестиций по разным причинам не работают и не имеют финансовых ресурсов для реального инвестирования в недропользование. Поэтому, анализируя возможности отечественных инвестиций в недропользование, можно сделать вывод, что в условиях наблюдающегося экономического кризиса они лишены объективных источников финансирования.

Источниками иностранных инвестиций в России являются:

-портфельные инвестиции в акции горнодобывающих предприятий (вложение средств в акции, облигации и другие ценные бумаги долгосрочного характера с целью получения прибыли);

-средства от продажи государственных пакетов акций горнодобывающих предприятий на конкурсах с включением инвестиционных обязательств;

-прямые инвестиции в минерально-сырьевой сектор экономики.

Портфельные инвестиции связаны с рынком корпоративных ценных бумаг. Подобные вложения либо слишком малы, либо распылены между держателями таким образом, что не могут обеспечить их владельцам контроль за ними. За 1998 год фондовые индексы РТС, «Коммерсанта» и другие в связи с политическим и экономическим кризисом упали более чем в 5-6 раз, портфельные инвестиции сократились в 5-10 раз по сравнению с 1995-1997 гг., в итоге этот источник – незначительный.

Приватизационные источники инвестиций в недропользование незначительны в силу того, что осталось мало привлекательных государственных горнодобывающих предприятий, приватизация которых могла бы заинтересовать иностранных инвесторов. Так, дважды отменялись конкурсы из-за отсутствия желающих купить 75% «Роснефти». То были завышены цены, то начали скупать «Роснефть» по частям, используя прорехи законодательства. Показательным примером является покупка 51% акций объединения «Пурнефтегаз», основного добывающего предприятия «Роснефти», всего за 10 млн. долл. в то время как истинная цена этого пакета акций по оценкам составляет от 500 до 800 млн. долл.

Прямые иностранные инвестиции в недропользование связывались с принятием в 1995 году Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». Считалось, что СРП станет прорывом в действующем законодательстве и что, благодаря льготным условиям и обеспечению стабильного режима налогообложения, в Россию пойдет поток иностранных инвестиций. Планировалось установление правовых основ отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностран-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья. В данном законе сфокусировались фундаментально важные для нынешнего этапа экономических реформ в России вопросы о природе и пределах государственной собственности на природные ресурсы, о необходимости участия частного капитала (российского и иностранного) в освоении таких ресурсов, о концепции и принципах правового регулирования природопользования в России.

Закон о СРП был призван стать первым реально работающим инвестиционным законодательным актом в Российской Федерации. В нем предложены решения, способные радикально изменить принципы и методы законодательного регулирования недропользования в России и природопользования в целом.

Надо отметить, что России по различным причинам не удалось добиться значительных успехов в привлечении иностранных инвестиций. Особенно это заметно в сравнении с аналогичной деятельностью в некоторых странах СНГ.

Так, например, даже в наиболее инвестиционно привлекательной нефтяной отрасли России не удалось реализовать масштабные (с точки зрения вложения капиталов и получения результатов) проекты.

Российской стороной были сделаны шаги по привлечению крупнейших зарубежных нефтяных компаний к освоению неразрабатываемых месторождений или новых участков действующих объектов нефтедобывающей промышленности на условиях соглашений о разделе продукции. С лета 1996 года по данной схеме реализуются два проекта - «Сахалин -1»

и«Сахалин - 2». Первый из этих проектов реализует международный консорциум. В его составе американская компания Еххоn и японская - SODECO, «Роснефть-Сахалин», «Сахалинморнефтегаз-Шельф». Район работ консорциума находится у северо-восточного побережья Сахалина

ивключает в себя 3 нефтяных месторождения: Одопту, Чайво и Аркутун- Даги-Море. В 1996 году консорциумом был израсходован 41 млн. долларов, в 1997 году освоено инвестиций 176 млн. долларов, в 1998 году предполагаемые инвестиции составят 199 млн. долларов. Ранняя нефть по этому проекту должна быть получена в 1999 году. Общий объем капиталовложений в проект «Сахалин - 1» составляет около 15 млрд. долларов.

Реализация проекта «Сахалин-2» осуществляется компанией «Сахалин Энерджи Инвестмен Компани, Лтд.», акционерами которой являются: «Марафон петролеум Сахалин, Лтд.» (США), «Мицуи и Ко, Лтд.» (Япония), «Мак-Дермотт и Ко, Инк.» (США), «Шелл девелопмент Сахалин Б.В.» (США), «Мицубиси корпорейшен» (Япония). Инвестиции в проект в 1996 году составили 48 млн.долларов, в 1997 году - 260 млн. долларов, суммарный объем вложений - около 10 млрд. долларов. Объем добычи к лету 1999 года должен достичь 4,5 млн.тонн в год при проектном пике добычи 9 млн. тонн в год.

ГЛАВА 3

К сожалению, ситуация с другими проектами по СРП складывается менее удачно. По итогам конкурса по проекту «Сахалин -3» безальтернативными победителями стали компании Еххоn и Mobil-Texaco. Соглашение о разделе продукции с компанией Еххоn по Восточно-Одоптинскому и Аяшскому блокам и компаниями Мобил и Тексако по Киринскому блоку подготовлены и переданы в Правительство Российской Федерации в июне 1996 года. В настоящее время соглашения находятся на экспертизе в Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации.

Международный консорциум Tyman-Pechora Company создан в апреле 1994 году для разработки 11 нефтяных месторождений в северо-вос- точной части Тимано-Печорской НГП. Стоимость проекта превышает 40 млрд. долларов. Переговоры по передаче прав на освоение лицензионной территории до сих пор не закончены, проект практически заморожен. На серьезные трудности политического и юридического характера наталкивается и проект освоения 4 месторождений в той же Тимано-Пе- чорской НГП, известный как проект «Северные территории». В его реализацию уже вложено более 80 млн. долларов. Французская компания Total вынуждена перенести добычу первой нефти. Судьба этого проекта зависит от решения правительственной комиссии. Отсутствие четко разработанных правовых норм привело к конфликту в вопросе освоения Приобского нефтяного месторождения в Ханты-Мансийском автономном округе между компаниями «ЮКОС» и Amoko.

Таким образом, проекты совместной разработки нефтяных месторождений на основе СРП пока наталкиваются на определенные трудности и причин здесь несколько. Можно отметить следующие.

1.Закон носит рамочный характер. Чтобы он заработал, необходимо было принять десятки подзаконных актов, но со времени принятия в 1995 году закона о СРП ни один подзаконный акт не был принят.

2.К моменту принятия закона о СРП большинство (более 90%) крупных и лучших месторождений были уже переданы недропользователям путем выдачи им лицензий на право пользования недрами. На мелкие и худшие месторождения, оставшиеся в нераспределенном фонде, естественно, желающих практически не нашлось.

3.СРП подразумевает применение рентного принципа платного недропользования, по которому государство получает свою долю прибыли продукции равную сверхнормативной прибыли недропользования. В свою очередь, недропользователю предоставляются налоговые льготы и отмена многих действующих налогов. Но анализ существующей системы налогов, сборов и платежей при пользовании недрами показывает, что она более привлекательна, чем специальный налоговый режим СРП, так как

вданной системе большая часть горной ренты остается на предприятиях, непосредственно реализующих минеральное сырье или товарные продукты его переделов.

Кроме того, трудности не столько технического или финансового, сколько юридического и административного характера препятствуют ре-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ализации инвестиционных проектов. Видно, необходимо какое-то время, чтобы ментальность российских хозяйственников и местного руководства восприняла новую систему освоения недр. Это время будет использовано на улаживание как правовых, так и финансовых спорных вопросов. Во всяком случае при сегодняшней экономической ситуации в России разработка месторождений на основе СРП представляется одним из немногих путей эффективного роста добычи нефти.

Активно привлекаются иностранные партнеры с их капиталами в геологоразведочные работы на золото и серебро, необходимые для поддержания существующего уровня добычи.

Компания Omolon Gold Go. (совместное предприятие Cyprus Amax Minerals и ряда российских организаций) в 1997 году начала производство концентрата на месторождении Кубака (Магаданская обл.). Стоимость проекта оценивается в 180 млн.долларов. При достижении полной мощности рудник будет производить 10,9 тонн золота и 7,3 серебра в год в течение 7 планируемых лет отработки.

Омсукчанская горно-геологическая компания, в состав которой входят британская Arian Resources Ltd. (49%), АО «Дукатгеология», АО «Геозолото» и ТОО «Недра», подготовила к отработке золото-серебряное месторождение Джульетта в Магаданской области. Стоимость проекта по разведке и подготовке месторождения к эксплуатации составляет около 40-45 млн.долларов. Лицензия на право разведки и разработки месторождения выдана до 2016 года, запасы могут составить 600-700 тонн серебра и 40-45 тонн золота.

АО «Камчатское золото», в которое, наряду с местными геологическими и горнодобывающими предприятиями, входит канадская компания TVX Gold Inc., в 1995 году приобрело лицензию на поиски, разведку и добычу золота и серебра сроком на 25 лет на месторождении Бараньевском, а также в рудном поле Золотом и на прилегающих площадях в Быстринском районе Камчатской области.

АО «Тревожное зарево», в которое, наряду с рядом камчатских фирм, входит также TVX Gold (50% акций на сумму 3,4 млн.долларов), начиная с 1995 года проводит детальную разведку и подготовку ТЭО разработки Родникового и Асачинского месторождений на Камчатке. Предварительная стоимость проекта освоения этих месторождений оценивается в 100 млн.долларов, а запасы месторождений (суммарно приблизительно 400 тонн серебра и 70 тонн золота) должны, как ожидается, обеспечить 9-летнюю работу добывающего предприятия.

Компанией RUS Resources Inc. из Торонто в 1997 году подписан протокол о намерении приобрести 49%-ную долю в компании «Североу-рал- золото». Эта компания, являющаяся дочерней компанией William Resources, владеет 50% акций двух золотых месторождений в Узбекистане и 50% акций месторождения Школьное в Магаданской области.

Компания RTZ и «Южуралзолото» в 1996 году оценивали геологоэкономические условия отработки Светлинского месторождения в райо-

ГЛАВА 3

не Челябинска, ресурсы которого составляют 30 тонн серебра и 80 тонн золота. Однако RTZ сочла разработку месторождения нерентабельной и отказалась от участия в этом проекте.

Отрицательный опыт в этой деятельности у администрации Магаданской области с рудником Дукат. В 1997 году проводился повторный тендер по продаже доли собственности этого крупнейшего в стране рудника. Канадская компания Pan American Silver Corp. выиграла тендер, приобретя 49%-ную долю участия в разработку руднике Дукат. Компания предложила широкую реорганизацию подземной добычи на руднике, однако из-за нерешенных финансовых и других проблем ей пришлось отказаться от сделки. Руководство Магаданской области в середине 1997 года сообщило о планах проведения нового тендера.

В 1996 году в России несколько выросли объемы эксплуатационной разведки на действующих горных предприятиях и приисках, а также ГРР на объектах рудного золота, в том числе проводимых совместными предприятиями с участием (а обычно с преобладанием) зарубежных инвестиций. Кроме того, увеличили объемы ГРР некоторые зарубежные компании, получившие право на самостоятельную деятельность. Так, в результате разведки Новотасеевского месторождения в Балейском районе Восточного Забайкалья канадская компания Armada Gold Corp. подсчитала к началу 1997 года запасы золота, исчисляемые согласно иностранным источникам в 156 тонн, в том числе 100 тонн запасов высоких категорий. Компания планирует на начальном этапе освоить богатую часть месторождения и новую рудную зону, примыкающую к считающемуся выработанным месторождению Андрюшкино. Мощность рудника может составить до 1,5 млн. тонн руды в год. Кроме того, компанией в 1995 году были оценены запасы золота в «хвостах» Балейской обогатительной фабрики, масса которых составляет 9,5 млн. тонн.

С привлечением зарубежных фирм ведутся золоторудные работы в Магаданской, Амурской областях, Республике Якутия. Наиболее значительным событием конца 1996 года было завершение строительства и ввод в эксплуатацию (с 50%-ным участием компании Cyprus Amax Minerals) крупного горно-обогатительного комбината на месторождении золото-серебряных руд Кубака (Магаданская обл.). В феврале 1997 года здесь было получено первое золото. По мнению иностранных инвесторов , с достижением проектной мощности на предприятии будет извлекаться ежегодно 10,9 тонн золота в течение 7 лет при себестоимости 6 долларов/грамм. Российской ассоциацией старателей «Полюс» была построена новая золотоизвлекательная фабрика и увеличен объем добычи на карьере, разрабатывающем руды месторождения Олимпиадинское. Кроме того, с участием канадской компании Echo Bay Mines расширялись производственные мощности Куранахского рудника.

Особо следует выделить опыт работы с иностранными инвесторами при освоении золоторудного месторождения Кубака, расположенного в 950 км к северо-востоку от г. Магадана в экономически неосвоенном рай-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

оне, открытое в 1979 г. Геологическое изучение, разведка, подготовка и подсчет запасов, включая апробацию в ГКЗ, завершены в 1992 г. По данным геологоразведочных работ, на месторождении учитывалось около 4,5 тонн руды со средним содержанием золота 18,8 г/т. Месторождение компактное, доступное для открытой разработки.

Промышленное освоение месторождения Кубака согласно лицензии, полученной в августе 1993г., по результатам открытого конкурса осуществляет АО «Омолонская золоторудная компания» - совместное российс- ко-американское предприятие, где 50% акций контролирует компания «Kinross Gold Corp», а 50% - принадлежит российским участникам.

Масштабные строительные работы на объекте были начаты в июле 1995 г. и продолжались в течение полутора лет. В феврале 1997 г. на золотоизвлекательной фабрике рудника был выплавлен первый слиток доре, а к 1 июля 1997 г. - произведено около 4,0 т золота, переработано на карьере 4,5 млн. т горной массы.

Рудник Кубака в 1997 г. обеспечил коренное изменение в структуре золотодобычи Магаданской области: за год на территории области впервые добыто и реализовано 11,1 т золота из рудных месторождений, т.е. 42% от общего производства, в т.ч. поставлено золота в Госфонд России от деятельности рудника Кубака – 8939 кг. За восемь месяцев 1998 г. производство на месторождении золота составило 10 365 кг и серебра - 9663 кг.

Рудник имеет важное социально-экономическое значение для региона: созданы сотни постоянных рабочих мест, регулярно в полном объеме уплачиваются налоги, обеспечена занятость людей в смежных отраслях (морпорт, авиа- и автотранспорт и др.), компания служит своеобразной лакмусовой бумажкой для других инвесторов.

Резкое падение цен на благородные металлы значительно осложнило финансовый статус проекта. Финансовая модель, построенная на базе мировой цены золота 375 долларов за унцию, обеспечивала начало возврата финансовых средств, вложенных в освоение месторождения со второго года деятельности предприятия (228 млн. долларов США, в т.ч. 43 млн. долларов - средства российских участников за счет целевого «золотого» кредита, выделенного Президентом и Правительством Российской Федерации Администрации области, 43 млн.долларов США вложено иностранным участником и 142 млн.долларов - кредиты зарубежных финансовых институтов - ЕБРР, ОПИК и АМРО-Банка). Однако сегодня это практически невозможно, т.к. полная себестоимость одной унции золота составляет 290 - 295 долларов США. Компанией в настоящее время подготовлена программа сокращения затрат, предусматривающая снижение этой цифры до 250 долларов.

Следует отметить, что Указом Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина от 22.07.98 № 870 группа специалистов за открытие, разведку и освоение месторождения Кубака удостоена Государственной премии Российской Федерации за 1998 г. в области науки и техники.