Шевчук_экономика природопользования

ГЛАВА 5

манские фирмы химического и металлургического комплексов были готовы передать на взаимовыгодной основе накопленный в данной области опыт российским предприятиям. В то же время российская сторона располагала рядом интересных технологических разработок, для завершения и внедрения которых необходимы значительные финансовые средства. Ряд германских фирм, Опекунский Совет ФРГ выразили готовность принять участие в финансировании проектов разработки и внедрения высокоэффективных экологически безопасных технологий, прежде всего, в химическом и нефтехимическом комплексе, где сложились обширные технологические связи между российскими и германскими предприятиями.

Таким образом, существовали хорошие предпосылки для существенного улучшения экологической ситуации в районах функционирования многих предприятий химической и нефтехимической промышленности, а также металлургического комплекса России, значительного повышения эффективности их работы на основе взаимовыгодного, российскогерманского сотрудничества.

Общие предпосылки учета экологического фактора при приватизации состоят в следующем.

Ориентация на демократический путь развития, переход к рыночным отношениям создают потенциальные возможности для решения экологических проблем. В то же время кризисное положение экономики в переходный период не позволяет как государству, так и отдельным природопользователям выделять в полном объеме средства, необходимые для осуществления мероприятий по снижению уровня воздействия на окружающую среду.

Наиболее эффективным направлением решения экологических проблем является внедрение передовых ресурсосберегающих технологий, прежде всего, в отраслях, оказывающих наибольшее воздействие на окружающую среду: химической и нефтехимической промышленности, цветной и черной металлургии, энергетике, машиностроении и других.

В настоящее время в России потенциально наиболее мощным источником финансовых средств для этих целей могут стать инвестиции, в том числе зарубежные, которые могут быть получены в ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при смене собственника предприятия или привлечении инвестора к участию в разработке и осуществлении проекта. Однако для привлечения инвестиций, особенно иностранных, необходимо провести значительную работу, связанную с решением вопросов разграничения ответственности за воздействие на окружающую среду между государством и новым владельцем, подготовкой эффективных технических проектов внедрения новых технологий, а также поиском заинтересованных зарубежных партнеров, решением вопросов занятости и ряда других.

Фактор ответственности за сохранение качества окружающей среды возник в процессе приватизации, в основном, в связи с проблемой привлечения иностранных инвестиций и необходимостью получения объективного представления о соответствующем объекте, а также определенной стоимостной оценки.

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

В соответствии с результатами исследований, проведенных Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Мировым банком, многие иностранные инвесторы не проявляют большого желания вкладывать средства в Центральной и Восточной Европе. У них вызывает озабоченность возможность неожиданных дополнительных расходов на мероприятия по охране окружающей среды в ходе дальнейшего функционирования предприятий.

Процесс приватизации в России начался в 1990-1991 гг., однако в этот период она проходила спонтанно. Крупномасштабная реформа отношений собственности в России началась в 1992 г. на основе разработанного к этому времени соответствующего законодательства. В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», 5 июня 1992 г. - Закон РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». В соответствии с требованиями приватизационного законодательства была разработана Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год (утверждена Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 года №

2980-1).

В Программе приватизации было намечено 7 главных целей:

-формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;

-повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;

-социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;

-содействие процессу стабилизации финансового положения в Рос-

сийской Федерации;

-создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;

-привлечение иностранных инвестиций;

-создание условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации в 1993-1994 годах.

Вопросы учета экологического фактора в процессе приватизации в указанных документах не нашли отражения.

Минприроды России, понимая важность этой проблемы, заняло активную позицию с целью обеспечения учета экологических аспектов приватизации в последующих документах, которые должны были регламентировать процесс приватизации после 1992 года. Были разработаны предложения по учету экологического фактора при приватизации, которые вошли в текст Государственной программы приватизации на 1993 год. В утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284 Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий появился пункт 6.33 (Раздел 6. Отраслевые особенности приватизации государственных и муниципальных предприятий) следующего содержания:

ГЛАВА 5

«Порядок учета экологического фактора, условий безопасного ведения работ на химически опасных, взрыво-, пожаро- и токсикоопасных объектах при приватизации государственных и муниципальных предприятий, включая вопросы экологического аудита, отражения в условиях конкурса и планах приватизации, предъявления требований по экологической санации предприятий, установления льготной стоимости природоохранного имущества, создания на предприятиях фондов экологической санации, устанавливается Госкомимуществом России с учетом предложений Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и соответствующих отраслевых министерств и ведомств.

Указанному Министерству и Госкомимуществу России утвердить список для учета в процессе приватизации экологически опасных предприятий.

Приватизация предприятий, подлежащих выводу по экологическим требованиям, осуществляется в соответствии с Положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации».

Кроме того в Приложении № 2 к Программе (Межреспубликанская программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях) содержались следующие пункты:

«- п.6.6. «Приватизация предприятий, признанных экологически опасными, проводится только на коммерческом или инвестиционном конкурсе (за приватизационные чеки - до июля 1994 года и за деньги - после 1 июля 1994 г.) с обязательным условием инвестирования в улучшение экологического состояния окружающей среды в соответствии со списком, составленным Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера и утвержденным Госкомимуществом России;

«- п.9.1. «Денежные средства, полученные от приватизации и поступающие в распоряжение соответствующих органов местного самоуправления, помимо фондов, образуемых в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, направляются на образование целевых фондов для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в частности:

-фонда осуществления природоохранных мероприятий;

-фонда экономического и культурного развития малочисленных на-

родов Крайнего Севера».

Содержание вышеприведенных пунктов Программы должно было быть конкретизировано в проектах соответствующих нормативно-мето- дических документов. Минприроды России совместно с Госкомимуществом России на основе соответствующих положений программы приступили к разработке проектов документов, обеспечивающих реализацию на практике основных принципов учета экологического фактора. Однако, в связи с тем, что деятельность Госкомимущества России была ориентирована, прежде всего, на обеспечение высоких темпов привати-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

зации, а также поскольку меры по учету экологических аспектов приватизации рассматривались этим комитетом как факторы замедления процесса приватизации, указанные документы не были своевременно приняты.

Поскольку Госкомимущество России рассматривало в качестве основной своей цели высокие темпы приватизации, были достигнуты значительные количественные успехи в осуществлении приватизации. В рамках программы «малой приватизации» к 1 января 1994 года в России приватизировано свыше 70 % всех малых предприятий. В ходе «большой приватизации» к 1 января 1994 года на базе средних и крупных госпредприятий создано 11,5 тыс. акционерных обществ (из общего числа в 14,5 тыс. предприятий, подлежащих акционированию). В 1994 г. в России насчитывалось более 60 млн. акционеров вновь созданных промышленных АО или чековых инвестиционных фондов.

Результаты завершившегося 1 июля 1994 г. периода чековой приватизации оказались далеко неоднозначными. Государственная Дума признала итоги первого этапа приватизации неудовлетворительными, не соответствующими основным целям социально-экономических реформ. Формальные достижения были весьма впечатляющими. Около 60 процентов предприятий стали негосударственными, примерно 40 млн. человек – акционерами, в 20 субъектах Российской Федерации приватизация практически завершилась. Но в действительности акционеры в большинстве не стали эффективными собственниками. На получение дивидендов в условиях продолжающегося экономического кризиса могли рассчитывать лишь акционеры работающих прибыльно примерно 10% предприятий. Аналогичная ситуация сложилась и для акционеров Чековых инвестиционных фондов.

В значительной степени была решена задача создания системы органов Государственного комитета по управлению государственным имуществом и Российского фонда федерального имущества, Федерального агентства по банкротству, чековых инвестиционных фондов. Сформировался слой частных собственников.

Учет экологического фактора при приватизации осуществляется посредством внесения соответствующих дополнений и изменений в документы, регламентирующие процесс приватизации и экологического оздоровления, а также путем издания новых методических и нормативных документов. Основным документом по этому вопросу с содержательной точки зрения должен был стать Порядок учета экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Предложения по учету экологических требований при приватизации

Основные положения Порядка учета экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий были разработаны Минприроды России и в рабочем порядке согласованы с Госкомимуществом России. В апреле 1994 г. документ был направлен Минприроды России в форме проекта Положения «Об учете экологических требований при приватизации государственных и муниципальных пред-

ГЛАВА 5

приятий» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальным органам по охране природы. Учитывая, что на окончательное утверждение документа потребуется определенный период времени, а для территорий недопустимо дальнейшее промедление в этом вопросе, письмом Минприроды России было рекомендовано исполнительным органам власти регионов руководствоваться проектом положения при осуществлении приватизации государственных и муниципальных предприятий до утверждения соответствующих нормативных документов.

В проект Положения вошли основные подходы по учету экологических требований при приватизации, которые были разработаны в Минприроды России совместно с Госкомимуществом России и Институтом проблем рынка РАН и могут быть сформулированы в виде следующих положений:

-оценка степени экологического воздействия конкретных структурных звеньев производства на окружающую среду и их экономического и социального значения в регионе и отраслях народного хозяйства страны;

-формирование требований к новым владельцам по экологическому оздоровлению приватизируемых предприятий;

-определение источников мобилизации средств для проведения необходимых экологических, технических, организационных и других мероприятий;

-юридическое оформление права новых владельцев на природопользование;

-определение порядка закрепления средств имущества природоохранного назначения.

Необходимым условием учета экологического фактора при приватизации является анализ экологической опасности предприятия в сопоставлении с его социально-экономической ролью в регионе. Анализ экологической опасности приватизируемых предприятий должен проводиться территориальными органами Минприроды России и Госкомимущества России с целью группировки этих предприятий по экологическим условиям их приватизации и экономической значимости.

Для того, чтобы соединить при проведении приватизации экономические и экологические аспекты функционирования народного хозяйства, необходимо учесть интересы хозяйствующих субъектов, государства, работников предприятий, жителей региона.

Нормативно-правовой и нормативно-методической основой экологического обследования (оценки) являются:

-природоохранительное и природно-ресурсное законодательство;

-экологический паспорт предприятия (организации), согласованный

стерриториальными комитетами экологии и природных ресурсов;

-решения и распоряжения федеральных и территориальных органов управления и экологического контроля, определяющие природоохранную

деятельность предприятий (организаций); - нормативные документы, регламентирующие требования по водо-

снабжению, водопользованию, морскому и речному судоходству, охране

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

от загрязнения прибрежных вод, по санитарной, пожарной и другим видам безопасности и т.д.;

-международные конвенции и декларации по защите морской среды, прибрежных вод морей, по упорядочению сброса и захоронения вредных веществ;

-действующие и проектные материалы по установлению предельно допустимых норм и нормативов на сбросы и выбросы вредных отходов в

окружающую среду, планы мероприятий по их достижению, согласованные с территориальным комитетом экологии и природных ресурсов;

-данные статистической отчетности об использовании и охране воды

иатмосферного воздуха;

-материалы проверок, лабораторных наблюдений на предприятиях и организациях органов экологического контроля, а также других органи-

заций.

Оценка экономического состояния объектов осуществляется, исходя из фактических показателей их функционирования.

Основаниями для классификации предприятий по условиям приватизации с учетом экологического фактора являются степень их вредного воздействия на окружающую среду, экономическая значимость в масштабе региона (страны) и ориентировочные затраты на проведение мероприятий по экологическому оздоровлению. Дифференциация экологического и экономического состояния объектов осуществляется методом экспертных оценок.

Финансовое обеспечение мероприятий по закрытию, перебазированию (выводу), перепрофилированию объектов осуществляется за счет собственных и заемных средств их новых владельцев. Экологическое оздоровление объектов может производиться за счет средств от предоставления льгот по налогообложению, платежам и другим источникам. На период адаптации производства (освоения, налаживания хозяйственных связей и т.п.), связанный с последствиями проведения мероприятий по перебазированию и перепрофилированию предприятия, могут привлекаться на экологическое оздоровление заемные источники (кредит, ссуда и т.д.) с последующей их компенсацией за счет средств, получаемых от предоставления указанных льгот. Для этих целей Минприроды России предлагало формировать по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти фонд экологического оздоровления, срок действия которого - период осуществления мероприятий. Приватизация предприятий должна осуществляться в комплексе с природоохранным оборудованием, сооружениями, отвалами и хвостохранилищами. Уровень экологической опасности приватизируемого предприятия определяется Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами.

Специальные условия приватизации по обеспечению снижения воздействия экологически опасных предприятий на окружающую среду до экологических нормативов разрабатываются подлежащим приватизации предприятием и согласовываются с Минприроды России или его территориальными органами.

ГЛАВА 5

В состав комиссии по приватизации, создаваемой на предприятии, а также в состав комиссии по приватизации, созданной соответствующим комитетом по управлению имуществом, в обязательном порядке включаются представители специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды.

Минприроды России и его территориальные органы должны представлять администрациям (правительствам) субъектов Российской Федерации, в территориальные комитеты по управлению государственным имуществом характеристику уровня экологической опасности подлежащих приватизации предприятий.

Минприроды России предлагало классифицировать предприятия на три группы по степени экологической опасности. При этом объект приватизации должен был быть отнесен к одной из трех групп по признаку экологической опасности с учетом социально-экономических условий:

1)объект приватизации является экологически безопасным и приватизируется без включения в условия конкурса дополнительных условий по проведению природоохранных мероприятий;

2)объект приватизации является экологически опасным, но может быть сохранен на данной промышленной площадке при выполнении оп-

ределенных мероприятий по экологической санации, включаемых в условия конкурса;

3) объект приватизации является экологически опасным, его сохранение на данной промышленной площадке невозможно, и он должен быть ликвидирован, выведен за пределы городской или иной территории или перепрофилирован.

К первой группе относятся предприятия, которые отвечают одновременно следующей совокупности условий:

1)соблюдение нормативов предельно допустимых выбросов, сбросов, размещения загрязняющих веществ, а также нормативов использования природных ресурсов на протяжении последних трех лет;

2)отсутствие риска нанесения значительного ущерба окружающей среде в случае возможной аварии на производстве, а также таких преце-

дентов в течение последних трех лет; Основанием для отнесения предприятия к третьей группе являются

данные территориальных органов Минприроды России о значительном систематическом нарушении экологических нормативов, требований, условий и правил, принятые ранее органами государственной власти соответствующего уровня решения о закрытии или о выводе предприятия за пределы городских (или иных) территорий по экологическим причинам.

Предприятия, не подпадающие под признаки первой и третьей групп, относятся ко второй группе. Для предприятия, отнесенного ко второй группе, исходя из требований достижения нормативов предельно допустимых выбросов, сбросов, размещения отходов, снижения риска нанесения ущерба окружающей среде в результате аварий, составляется перечень мероприятий по экологическому оздоровлению предприятия с указанием величины соответствующих капиталовложений.

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

К числу первоочередных мероприятий по экологической санации, включаемых в условия конкурса и план приватизации, могут быть отнесены:

-строительство и реконструкция газопылеулавливающих и очистных сооружений, хранилищ отходов производства;

-ликвидация неорганизованных источников выбросов и сбросов;

-совершенствование или изменение технологии производства с це-

лью снижения экологической опасности;

-обустройство отвалов и хвостохранилищ;

-создание рациональной и экологически безопасной системы водопользования;

-участие в сооружении и развитии природоохранных объектов общетерриториального значения (муниципальных очистных сооружений,

полигонов, мусороперерабатывающих заводов и т.д.);

-мероприятия, направленные на снижение масштабов воздействия на окружающую среду производственных аварий, а также риска аварий;

-мероприятия по переходу на выпуск продукции, соответствующей экологическим нормативам;

-восстановление естественного состояния земель (почв), загрязнен-

ных предприятием, подлежащим приватизации;

-защита почв от деградации, уничтожения, повышение плодородия почв, рекультивация земель;

-отселение проживающих в экологически неблагополучных зонах жителей за счет осуществления жилищного строительства, покупки жилья;

-другие мероприятия, характеризующиеся значительным природоохранным эффектом.

Минприроды России предлагало также проводить экологоэкономическую оценку приватизируемых предприятий в случаях, требующих более глубокого анализа ситуации. Основаниями для проведения эколо-го- экономической оценки приватизируемого предприятия должно было быть его отнесение Минприроды России или его территориальными органами к третьей группе. Эколого-экономическая оценка могла бы также проводиться для уточнения перечня включаемых в условия конкурса специальных условий по экологической санации объекта приватизации, отнесенного ко второй группе.

Предполагалось, что эколого-экономическая оценка будет проводиться комиссией, составленной из экспертов Минприроды России, Роскомзема, Госкомсанэпиднадзора России, Минтруда России, Федеральной службы занятости, соответствующих отраслевых министерств и ведомств, а также привлекаемыми комиссией сторонними экспертами и специализированными организациями. Заключение комиссии должно заблаговременно представляться администрациям (правительствам) субъектов Российской Федерации, в территориальные комитеты по управлению государственным имуществом.

Эколого-экономическая оценка обеспечила бы принятие обоснованных решений о ликвидации, выводе, перепрофилировании, реконструкции или иного решения в отношении приватизируемого экологически

ГЛАВА 5

опасного предприятия, а также для определения совокупности включаемых в условия конкурса и план приватизации специальных условий по экологической санации приватизируемого предприятия.

Результатом эколого-экономической оценки должно быть обоснование включения в условия конкурса и план приватизации специальных условий по снижению экологической опасности объекта приватизации и проект решения соответствующего органа государственной власти о ликвидации, выводе, перепрофилировании, реконструкции предприятия по экологическим требованиям.

Предлагалось наделить комиссию, проводящую эколого-экономичес- кую оценку, полномочиями принимать решение о необходимости снижения цены приватизируемого предприятия на сумму, эквивалентную затратам на проведение включаемых в условия конкурса мероприятий по его выводу и/или экологической санации.

Финансирование работы привлеченных экспертов и специализированных организаций должно осуществляться за счет средств предприятий, подлежащих приватизации. При необходимости могли быть привлечены средства соответствующих отраслевых министерств и ведомств, покупателя, соответствующих бюджетов и территориальных экологических фондов.

Решение о ликвидации, выводе, перепрофилировании, реконструкции предприятия по экологическим требованиям по представлению комиссии, проводящей эколого-экономическую оценку приватизируемого предприятия, должно приниматься до начала работы комиссии по приватизации предприятия (рабочей комиссии) органами государственной власти соответствующего уровня: по объектам и предприятиям, находящимся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации, по другим объектам и предприятиям - правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации.

При приватизации экологически опасных предприятий (объектов приватизации) в плане приватизации, предусматривающем продажу предприятия или пакета акций по конкурсу (коммерческому или инвестиционному), в качестве обязательного условия должна указываться реализация мероприятий по экологической санации. Победителю конкурса предполагалось предоставлять право на приобретение в собственность по льготной цене или аренду на льготных условиях земельного участка под приватизированным предприятием. Владельцу приватизированного предприятия, ставшего собственником земельного участка, могли бы предоставляться льготы по уплате земельного налога.

Общий размер предоставляемых победителю конкурса экономических льгот с учетом снижения цены имущества приватизируемого предприятия должен компенсировать объем инвестиций в мероприятия по экологической санации объекта приватизации, включаемых в условия конкурса. Для обеспечения финансирования мероприятий по экологической санации решением комиссии по приватизации (рабочей комиссии) на приватизируемом предприятии может быть создан фонд экологической санации.

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

Приватизация предприятий, подлежащих ликвидации по экологическим требованиям, должна осуществляться исключительно на аукционе в порядке, определенном Государственной программой приватизации для ликвидируемых предприятий (п.5.12). Ответственность за экологическую санацию площадки ликвидируемого предприятия возлагается на государство. Финансирование мероприятий по экологической санации осуществляется с привлечением средств от распродажи имущества ликвидируемого предприятия на аукционе. Разграничение ответственности по экологической санации территории приватизируемого экологически опасного предприятия между государством и новым владельцем осуществляется следующим образом. Выявленная и юридически оформленная на момент приватизации ответственность за ранее совершенные экологические правонарушения возлагается на нового владельца предприятия в части ликвидации и компенсации их последствий на основе выполнения мероприятий по экологическому оздоровлению, включенных в условия инвестиционного конкурса.

Реализация предложений по учету экологического фактора при приватизации

В ряде регионов органы власти издали соответствующие документы на уровне субъектов Российской Федерации и пытались практически реализовать их положения. В качестве примера следует отметить деятельность территориальных органов Минприроды России и органов власти в республиках Марий Эл, Карелия, в Мурманской и Нижегородской областях, Хабаровском крае.

В Республике Марий Эл было принято Постановление Правительства Республики «Об учете экологических факторов при приватизации государственных и муниципальных предприятий» № 113 от 31 марта 1993 г. Постановление утвердило Основные принципы учета экологических факторов при приватизации государственных и муниципальных предприятий, Положение об экспресс-оценке экологической опасности приватизируемых предприятий, Положение об экологическом аудировании приватизируемых предприятий. В соответствии с этими документами экологические аспекты приватизации учитывались на практике.

Республиканское Министерство экологии и природных ресурсов Карелии по согласованию с Республиканским комитетом по управлению госсобственностью разработало экологическую справку, в которой дается заключение об экологической обстановке в районе расположения приватизируемого предприятия и на самом предприятии и предложения по ее улучшению. Эти предложения учитываются при составлении плана приватизации. После утверждения плана приватизации контроль за его выполнением в части осуществления природоохранных мероприятий возлагается на Минэкологии Республики Карелия.

Среди отраслей с точки зрения учета экологического фактора при приватизации следует выделить, прежде всего, химическую и нефтехимическую промышленность. Применительно к условиям приватизации предприятий данной отрасли было принято постановление Правительства Российской Федерации, в котором отражены экологические аспек-