Питання до самоконтролю та обговорення:

1. Які функції виконують податки?

2. За якими ознаками можна класифікувати податки?

3. Що лежить у основі поділу податків на прямі та непрямі?

4. Чому непрямі податки широко використовуються в розвинутих країнах?

5. Які особливості податкової системи в Україні?

6. У чому полягають особливості універсальних і специфічних акцизів?

7. Які переваги та недоліки податку на додану вартість?

8. Які види мита існують, їх особливості?

9. У чому полягають особливості податку на прибуток підприємств?

10. Які види плати за ресурси?

Тема 9 Державні цільові фонди

9.1 Соціально – економічна сутність, призначення та роль державних цільових фондів

9.2 Класифікація державних фондів цільового призначення

9.3 Характеристика загальнодержавних цільових фондів, їх призначення, джерела формування, напрямів використання

9.4 Створення та функціонування цільових фондів у західних країнах

Мета теми – розкрити соціально – економічну сутність, призначення, роль державних цільових фондів, дати їх класифікацію, викласти особливості окремих державних фондів цільового призначення

1. Соціально – економічна сутність, призначення та роль державних цільових фондів

Державний бюджет є основним централізованим фондом фінансових ресурсів держави. Його грошові кошти забезпечують реалізацію державою своїх завдань і функцій – від політичних до господарчих, від військових до культурних.

Однак у державі можуть виникнути потреби (пенсійне забезпечення, охорона здоров’я), які повинні мати гарантоване фінансове забезпечення. Це і стимулює формування державних бюджетних та позабюджетних фондів цільового призначення, як окремої ланки сфери державних фінансів.

Такі фонди – особлива форма перерозподілу та використання фінансових ресурсів державою для фінансування окремих суспільних потреб.

Такого тлумачення дотримується абсолютна більшість вітчизняних та іноземних фахівців. Так, О.П. Кириленко в навчальному посібнику „Фінанси” (теорія та вітчизняна практика) пише: „Державні цільові фонди – це сукупність фондів грошових коштів, які знаходяться в розпорядженні центральних органів влади та у органів місцевого самоврядування. Фонди мають цільове призначення, яке втілюється як у чітко визначених джерелах утворення, так і в напрямах використання коштів” (Тернопіль: СМП „Астон”, 2002. – с. 129-130)

У 2003р. Видавничий Дім „ІНЖЕК”(м. Харків) видає посібник „Фінанси”. Його автори Л.В. Фещенко, П.В. Проноза, Л.О. Меренкова стверджують: „Державні цільові фонди – це сукупність фондів грошових коштів, які знаходяться в розпорядженні центральних та місцевих органів влади і мають цільове призначення” (с. 160).

У навчальному посібнику В. Базилевича та Л. Баластрик „Державні фінанси” зустрічаємо таке тлумачення поняття „державні цільові фонди”: це – форма перерозподілу і використання фінанcових ресурсів, залучених державою для фінансування суспільних потреб з визначених джерел, які мають цільове призначення (К.: Атіка, 2004, с. 122).

В.М. Опарін у навчальному посібнику „Фінанси (Загальна теорія)” друге видання, доповнене і перероблене (К.: КНЕУ, 2004, с. 168) обходить визначення поняття, але прозоро підкреслює причину формування фондів цільового призначення: „… у державі можуть бути певні потреби, які мають особливе значення і тому повинні мати відповідне гарантоване фінансове забезпечення”.

У 2005р. вийшла з друку книга „Теорія фінансів” під загальною редакцією О.Д. Василика, де фонди цільового призначення розглядаються як сукупність „коштів, що знаходяться в розпорядженні центральних або місцевих органів влади й мають цільове призначення” (К.: ЦНЛ, 2005. – с.111).

Автори навчального пісібника „Фінанси” С.В. Ковальчук і І.В. Форкун визначають державні цільові фонди як форму „перерозподілу і використання фінансових ресурсів, які знаходяться в розпорядженні центральних органів влади та органів місцевого самоврядування, мають цільове призначення, яке втілюється в чітко визначених джерелах утворення та напрямах використання коштів” (Львів: „Новий Світ - 2000”. 2005. – с. 324 – 325).

Колектив викладачів Київського національного економічного університету в складі О.Р. Романенко, С.Я. Огородника, М.С. Зюзян, А.А. Славкової в навчально – методичному посібнику для самостійного вивчення дисципліни „Фінанси” дають таке тлумачення поняття „державні цільові фонди”: „Це – форма перерозподілу і використання фінансових ресурсів, що залучаються державою для фінансування деяких суспільних потреб” (К.: КНЕУ, 2005,с. – 183).

Цього тлумачення дотримується О.Р. Романенко у підручнику „Фінанси” (К.: ЦНЛ, 2004. – с. 7).

Як стверджують В.С. Загорський, О.Д. Вовчак, І.Г. Благун, І.Р. Чуй, „Цільові державні фонди – це сукупність фінансових ресурсів, які знаходяться у розпорядженні держави або місцевих органів управління і які мають цільове призначення” (Фінанси: Навч. пос. – К.: Знання, 2006. – с. 146).

Багато спільного в тлумаченні державних цільових фондів як окремої економічної категорії в українських фахівців та іноземних учених, зокрема російських.

Так, у підручнику „Финансы” за редакцією Г.Б. Поляка привертає увагу близкість тлумачень поняття російськими фахівцями. Вони розглядають такі фонди, як „совокупность распределительных и перераспределительных отношений, в результате которых формируются фонды финансовых ресурсов.., имеющих… целевое назначение” (Н.:ЮНИТИ, 2003. – с.273).

По суті згодні з цим автори підручника „Финанси” за редакцією В.В. Ковальова, який вийшов у світ у видавництві „Проспект” у 2005р. (с.284).

Про це свідчать й інші видання, причому не тільки російських фахівців.

Аналіз наведених тлумачень одного з основних понять фінансової науки дозволяє охарактеризувати специфічні риси такої категорії як державні цільові фонди. По-перше, це – сукупність фінансових ресурсів. По-друге, вони знаходяться в розпорядженні центральних і місцевих органів влади. По- третє, ці грошові кошти формуються з чітко визначених джерел. По-четверте, використовуються в певних напрямах згідно з суспільними потребами. По- п’яте, це – форма перерозподілу фінансових ресурсів у межах держави. По- шосте, перерозподіл здійснюють центральні органи влади та органи місцевого самоврядування.

Так, фонд соціального страхування з тимчасової працездатності – централізований фонд грошових ресурсів загальнодержавного призначення. Ресурси фонду розподіляються у територіальному та в галузевому розтині. Джерела доходів і напрями видатків наведені на рис. 9.1.1

Рисунок 9.1.1 - Джерела доходів та напрямки видатків фонду соціального страхування

Основним централізованим фондом фінансових ресурсів держави є державний бюджет. Кошти бюджету є знеособленими і забезпечують реалізацію функцій державою, програми уряду. Однак у державі можуть виникати потреби, які мають особливе значення. Такі потреби повинні мати відповідне фінансове забезпечення. Це і є причиною формування державних цільових фондів, які використовуються за чітко сформульованими напрямами.

Державні цільові фонди – це відокремлена в складі бюджету чи поза бюджетом частина фінансових ресурсів, яка формується згідно з чинним законодавством, за рахунок доходів цільового призначення або в порядку цільових відрахувань від конкретних видів доходів та використовується на фінансування тільки тих витрат, які початково були визначені в якості цілі створення відповідного фонду.

Метою створення таких фондів є забезпечення фінансування конкретних програм, які виконуються державними органами управління. До них, зокрема, належать:

• програми соціального розвитку (пенсійне обслуговування, соціальне страхування, виплата компенсацій та надання пільг, соціальний захист населення та ін.);

• створення відповідних умов праці (охорона праці, захист інвалідів);

• стабілізація грошово – кредитної системи (гарантування вкладів, захист інвесторів, стабілізація підприємств і установ та ін.);

• програми структурної перебудови економіки (конверсія, інноваційна діяльність);

• програми будівництва та експлуатації певних об’єктів (автомобільних доріг загального користування);

• сприяння раціональному використанню природних ресурсів (охорона природного середовища) та ін.

Державні цільові фонди є складовою частиною фінансової системи України та мають такі особливості:

1 Необхідність їх створення визначається органами державної влади і місцевого самоврядування.

2 Фонди мають строго цільову спрямованість у їх використанні.

3 Грошові кошти фондів використовуються для фінансування державних витрат як включених, так і не включених у бюджет.

4 Витрата фінансових ресурсів з фондів здійснюється за розпорядженням уряду або спеціального уповноваженого на те органу (правління фонду).

5 Формуються фонди в основному за рахунок обов’язкових податкових відрахувань юридичних і фізичних осіб.

Державні цільові фонди дозволяють:

• впливати на процес виробництва шляхом фінансування, субсидування, кредитування вітчизняних підприємств;

• забезпечувати природоохоронні заходи, фінансуючи їх за рахунок спеціально визначених джерел і штрафів за забруднення навколишнього середовища;

• здійснювати соціальні послуги населенню шляхом виплати пенсії, компенсації, субсидування і фінансування соціальної інфраструктури в цілому тощо;

• надавати позики, у тому числі закордонним партнерам, включаючи іноземні держави.

Історично цільові фонди з’явилися раніше бюджету як єдиного державного фонду грошових ресурсів. Це були спеціальні фонди або особливі рахунки. Кількість їх постійно коливалася, більшість мали тимчасовий характер і разом із виконанням намічених цілей ліквідовувалися ( пригадаємо суми грошей на військові операції чи відкриття нових земель).

Велика кількість фондів сприяла розпорошеності коштів, послабленню контролю за їх використанням, і тому з’явився бюджет як джерело фінансування потреб держави, пов’язаних з виконанням нею головних своїх функцій: втручання в економіку, управління, соціального захисту населення та оборони.

У колишньому СРСР державний бюджет поглинув і об’єднав в собі цільові фонди і став єдиним і найбільшим централізованим фондом державних ресурсів, що на певних етапах було доцільним, але з часом перестало відповідати потребам розвитку країни. В умовах дефіциту коштів бюджет виявився неспроможним профінансувати всі потреби держави. І тому почався зворотний процес відокремлення від державного бюджету спеціальних фондів, в першу чергу, з чітко ви­значеними дохідними джерелами. Першим фондом, який був відокремлений від бюджету, став Пенсійний фонд.

Цільові фонди можуть бути постійними і тимчасовими.

Створення постійних фондів пов’язане з виділенням окремих функцій держави. Зокрема, в реалізації соціальної функції осо­блива увага приділяється соціальному страхуванню. У процесі створення системи caмостійних соціальних фондів ставилося завдання «розвантажити» бюджет від значної частки соціаль­них видатків і забезпечити їх автономне гарантоване фінансу­вання.

Тимчасові фонди формуються з метою прискореного вирішення актуальних проблем і припиняють своє функціонування після виконання покладених на них завдань.

Для втілен­ня певних економічних програм можуть створюватися позабю­джетні фонди як у межах держави, так і на міжнародному рівні. Так, країни Євросоюзу створюють фонди надання допо­моги країнам Східної Європи.

Джерела формування цільових державних фондів визначаються характером і масштабністю завдань, для реалізації яких вони створені. На їх величину впливає економічний і фінансовий стан держави на тому чи іншому етапі розвитку.

Отже, джерела формування коштів державних цільових фондів можуть мати як відносно стабільний, так і тимчасовий характер.

Напрями використання коштів залежать від призначення фондів, конкретних економічних умов і змісту розроблених програм, що реалізуються. Деякі державні цільові фонди можуть бути інвесторами і учасниками фінансового ринку у зв’язку з тим, що, по-перше, нерідко використання грошових коштів не збігається у часі з їх надходженням, а по-друге, доходи від інвестицій є додатковим джерелом фінансування витрат відповідного фонду.

Цільові державні фонди, як правило, перебувають у розпорядженні державних органів влади, але оперативне управління здійснюється спеціально створеним адміністративним апаратом. Управлінські структури мають відповідні права і обов’язки щодо використання фондів, визначені законом.

Загалом принципи організації централізованих фондів фінансових ресурсів можна сформулювати так:

• відрахування до фондів централізовано визначаються державою, відповідними законами і є власністю держави;

• відрахування до фондів є обов’язковими платежами й мо­жуть стягуватися примусово;

• витрати з фондів здійснюються лише на певні потреби, які передбачені законом.

Фонди фінансових ресурсів цільового призначення існують майже в усіх країнах, однак кожна має свій перелік.

У різних країнах формуються різні цільові фонди. Вони відповідають особливостям економічного та фінансового стану держави. Так, у західноєвропейських країнах кількість цільових фондів коливається від 30 до 80 (табл. 9.1.1).

Реформування системи державних фінансів України в 90-ті рр. ХХ століття пов’язано з появою системи позабюджетних фондів. Створення їх було обґрунтоване необхідністю невідкладного вирішення окремих життєво важливих для суспільства завдань як соціального, так і економічного характеру. Особливо актуальним було створення стабільної та ефективної системи державного пенсійного забезпечення, медичного і соціального страхування, вирішення екологічних проблем, у т.ч. проблеми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи й т.д.

Позабюджетні фонди виступають стабільним та прогнозованим на тривалий період джерелом грошових коштів, які використовуються для фінансування конкретних соціальних та економічних потреб загальнодержавного значення. Для позабюджетних фондів характерні чітко регламентовані джерела їх формування, що дозволяють достатньо точно прогнозувати обсяги коштів цих фондів і що не менш важливе, контролювати цільове використання вказаних фінансових ресурсів.

У сучасних умовах позабюджетні фонди виступають механізмом перерозподілу національного доходу, а іноді й частини сукупного суспільного продукту з метою захисту інтересів окремих соціальних груп населення, вирішення конкретних завдань економічного характеру.

В сучасних умовах розвитку незалежної України значення державних цільових фондів, поряд із бюджетом, зростає. Їх існування є необхідним і доцільним. Це пов’язано з наступним:

а) в органів державної влади і управління, що формують цільові фонди, з’являються додаткові джерела фінансування своїх потреб понад бюджетні кошти;

б) існування одного централізованого фонду грошових ресурсів недостатнє для задоволення всіх державних потреб;

в) при наявності перевищення доходів над видатками цільових фондів кошти можуть бути використані для покриття бюджетного дефіциту;

г) з’являється можливість з більшою ефективністю проводити контрольну роботу за цільовим використанням державних коштів.

Таблиця 9.1.1 – Організація соціального страхування в деяких

країнах світу

Країна	Вид фонду	Види виплат		Страхові внески
Австрія	Пенсійний Страхування хвороби та материнства	Пенсія за старістю Пенсія за інвалідністю Пенсія на випадок втрати годувальника Допомога із хвороби Допомога з вагітності та пологів		Працівники – 9,25% від страхової заробітної плати Роботодавці – 10,25% від страхової заробітної плати Робітники – 5,5% від заробітної плати Роботодавці – 5,5% від заробітної плати Держава 50% коштів утримує на свій рахунок по даному ризику
	Страхування безробіття	Допомога з безробіття		Працівники – 2,2% від страхової зарплати Роботодавці – 2,2% від зарплати
	Родинний фонд	Родинна допомога		Робітники не виплачують Роботодавці – 4,5% від зарплати Держава – решта коштів
Італія	Пенсійний	Пенсія за старістю Пенсія за інвалідністю і на випадок втрати годувальника		Працівники – 7,15% від страхової зарплати Роботодавці – 16,36% від фонду оплати праці
	Страхування хвороби та материнства	Допомога із хвороби Допомога із вагітності та пологів		Працівники – 0,3% від зарплати Роботодавці – від 9,13 до 12,46% зарплати Решта – дотації держави
	Страхування безробіття	Допомога з безробіття		Роботодавці – 1,3% від зарплати Держава оплачує адміністративні витрати
	Родинний фонд	Родинна допомога		Роботодавці – 3-6,5% від зарплати Дотації держави
Франція	Пенсійний	Пенсія за старістю Пенсія за інвалідністю і на випадок втрати годувальника		Працівники – 4.7% від зарплати Роботодавці – 8,2%
	Страхування хвороби та материнства	Допомога із хвороби Допомога із вагітності та пологів		Робітники – 1% від зарплати, 4,470 франків в місяць плюс 4,5% від всієї зарплати Роботодавці – 8,95% від зарплати до 4,470франків Дотації держави
	Страхування безробіття	Допомога з безробіттю		Робітники – 0,84 від зарплати Роботодавці – 2,75% від зарплати
	Родинний фонд		Родинна допомога	Роботодавці – 9% від зарплати

Формування цільових фондів у структурі Державного бюджету України закріплено Бюджетним кодексом (ст. 38). Кабінет Міністрів України разом з проектом державного бюджету на наступний бюджетний рік подає проекти кошторисів усіх державних цільових фондів, які утворюються за рахунок обов’язкових платежів (податків та зборів), виходячи з потреб конкретних галузей економіки та соціальної сфери.

Основні джерела фінансування державних цільових фондів в Україні:

1) для фондів, які мають важливе загальнодержавне значення, законодавством встановлюються обов’язкові відрахування юридичних і фізичних осіб до складу доходів фондів. Наприклад, до Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування, Державного фонду охорони навколишнього природного середовища;

2) обов’язкові внески певними категоріями юридичних і фізичних осіб коштів до фондів на визначених умовах їх використання. Прикладом є страхові внески до фондів загальнообов’язкового соціального страхування;

3) виплати коштів Державного бюджету до фондів з метою фінансування певних програм, або цільові бюджетні виплати. Так, до фондів, які одержують кошти з Державного бюджету України, відносяться Пенсійний фонд України, Фонд соціального страхування на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань та ін.;

4) доходи, що надходять у фонди від розміщення тимчасово вільних коштів у комерційних банках, якщо вони мають вільні грошові кошти й використовують їх як депозити в банках;

5) надходження у вигляді дивідендів і процентів, нарахованих на цінні папери та корпоративні права, придбані в попередні періоди. Правління фонду має проводити активну інвестиційну політику з метою збільшення доходів, а також участі в корпоративному управлінні;

6) доходи від продажу й перепродажу цінних паперів і корпоративних прав у процесі формування та використання інвестиційного портфеля фонду;

7) надходження як погашення позик, які надавалися фондом юридичним і фізичним особам у попередні періоди. Погашення позик зараховується як надходження доходної частини фонду в поточному періоді;

8) з метою фінансування видатків фонду в разі нестачі коштів, формування раціональної структури інвестиційного портфеля, впровадження нових технологій тощо фонди можуть брати кредити та позики;

9) з метою сприйняття діяльності фонду в реалізації накреслених програм можуть здійснюватися добровільні і благодійні грошові внески юридичних і фізичних осіб;

10) прибутки від комерційної діяльності, яку здійснюють фонди як юридичні особи;

11) надходження за рахунок фінансових санкцій, які, згідно із законодавством, застосовуються до осіб, що порушують умови здійснення обов’язкових зборів і платежів.

Джерела фінансування державних цільових фондів відображені на рис. 9.1.2

Рисунок 9.1.2 – Джерела фінансування державних цільових фондів

Фонди формують свої доходи за рахунок джерел, передбачених законодавством. Не всі фонди мають можливість залучати фінансові ресурси у вигляді обов’язкових платежів юридичних і фізичних осіб, і не кожен з них передбачає проведення інвестиційної діяльності й операцій із цінними паперами. Не завжди є можливості використовувати вільні кошти як депозити, а також мобілізувати доходи шляхом одержання позик. Використовуються фінансові ресурси фондів у відповідності з цільовим призначенням згідно з вимогами, які регламентують порядок створення й здійснення діяльності фонду.

Цільові фонди виступають одним із методів перерозподілу національного доходу і виконують два важливих завдання:

1. забезпечують додатковими коштами пріоритетні сфери економіки;

2. розширюють коло соціальних послуг населенню.

Необхідність функціонування цільових державних фондів обумовлюється такими причинами:

1. Бюджет через незакріпленість більшої частини доходів зумовлює дефіцитне фінансування окремих статей видатків. Цільові фонди забезпечують цільове спрямування та використання коштів.

2. Швидкі зміни в економічному житті зумовлюють необхідність прийняття оперативних рішень у сфері перерозподілу фінансових ресурсів. Таку оперативність забезпечити через бюджет досить важко, оскільки останній приймається у формі Закону і підлягає парламентському контролю. Цільові фонди формуються виконавчими органами і є більш прийнятними для виконання вказаних завдань.

3. Наявність дефіциту бюджету. За умови активного сальдо кошти того чи іншого цільового фонду можуть використовуватися на фінансування бюджетного дефіциту.

4. Багатогранність форм власності й господарювання, що передбачає використання в суспільстві не лише бюджетного механізму розподілу національного доходу, а й інших його форм.